Aunque no sufre extremismos religiosos y políticos y sus países son formalmente democráticos y respetan los derechos humanos, América Latina es hoy una región heterogénea, que ocupa un lugar marginal en el sistema internacional y que se ha dividido en dos: el grupo de países situado al norte del Canal de Panamá, cada vez más integrado a Estados Unidos, y América del Sur, que busca dificultosamente una alternativa propia bajo el liderazgo aún no consolidado de Brasil. Partiendo de este diagnóstico, el artículo define dos escenarios posibles para el futuro y explora, en el final, el posible papel de Alemania en la región.

América Latina bate récords en la redacción de constituciones. Últimamente, Venezuela, Bolivia y Ecuador se han dado a esa tarea. El artículo sostiene que el error consiste en creer que, por escribir una Constitución bella y liberal, las cosas se arreglarán mágicamente. Es la cultura política latinoamericana, hija de la Contrarreforma, el absolutismo y la Edad Media, la que genera esta confusión. Para superarla, los políticos latinoamericanos deberían dejar de hacer como el tero, que engaña con vuelos cortos y gritos destemplados, y centrar su atención en los verdaderos problemas que aquejan a sus países y que difícilmente se resuelvan solo con cambiar las reglas de juego.

Históricamente, Brasil, como el resto de América Latina, entendió el multilateralismo en un sentido defensivo, como una forma de evitar la injerencia de los países desarrollados y conservar cierta autonomía. Pero esto ha cambiado. El nuevo paradigma de actuación externa de Brasil incluye iniciativas activas orientadas a mejorar la gobernabilidad global, desde las coaliciones con países como África del Sur, China e India, hasta los esfuerzos por reformar el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) o lograr que las naciones industriales eliminen los subsidios agrícolas. Esto se refleja en un cambio en el paradigma de desarrollo nacional y en un énfasis renovado en la integración regional sudamericana.

En 1997, el Banco Mundial publicó un influyente informe en el que, tras muchos años de neoliberalismo, destacaba la importancia de las instituciones para el desarrollo económico. Aunque tuvieron la virtud de poner el tema en el centro del debate político y económico, las recomendaciones del Informe no dieron los resultados esperados en América Latina, donde la debilidad del Estado sigue siendo un problema grave. El artículo sostiene que el Banco Mundial cayó en una «falacia tecnocrática» al proponer una reforma centrada en los aspectos administrativos y gerenciales, orientada solo a lograr mayor eficiencia, sin tener en cuenta la dimensión política, los procesos históricos y las características particulares de cada país.

El Estado no es un actor racional y separado de la sociedad, sino que forma parte de una configuración política compleja e inestable, que ha cambiado en los últimos tiempos. Una ilustración de esto, en América Latina, es la expansión de los márgenes: el narcotráfico, la economía informal o la ocupación de tierras son fenómenos que necesitan del Estado, pero que no por eso respetan la legalidad. Contra lo que afirman los análisis más simplistas, no es probable que en el futuro próximo desaparezca la idea de Estado, porque no hay una alternativa como forma política de organización social. Pero sí está cambiando su significado en un marco de incertidumbre. Por eso, cualquier afirmación será, cuanto mucho, una conjetura.

En América Latina predomina una visión providencialista de Dios, que se expresa en el auge del cristianismo pentecostal y carismático y que ha generado una cultura política pragmática-resignada, que tolera la desigualdad y la injusticia como mandatos divinos. Esto es incongruente con un Estado moderno que debe equilibrar la racionalidad instrumental del mercado con los valores sustantivos de la democracia. Las ciencias sociales deben dejar de lado la idea de que las sociedades latinoamericanas se encuentran secularizadas para asumir una visión más realista, que contemple la dimensión subjetiva de los procesos de formación del Estado.

Desde fines de los 80, los países andinos han experimentado procesos de descentralización que, en algunos casos, llevaron al fortalecimiento de las capacidades de los territorios y las regiones. Pero, a pesar de los avances, los procesos de reforma constitucional en Bolivia y Ecuador, donde no se debate una simple transformación administrativa sino una reformulación más amplia del Estado como «unidad imaginaria», demuestran que el tema está lejos de haberse resuelto. El artículo argumenta que en los últimos años las disparidades territoriales dentro de cada país han aumentado y plantea las líneas generales de una agenda para la construcción de un Estado descentralizado, pero también participativo, incluyente y democrático.

El nuevo desarrollismo no es una simple teoría económica, sino una estrategia nacional de desarrollo. Se diferencia del desarrollismo de los 50 en que no defiende amplias medidas para proteger a una industria infante y en que si bien le otorga al Estado un papel central, cree que para llevar a cabo su tarea, éste debe ser financieramente sólido y administrativamente eficiente. Por otro lado, a diferencia de la ortodoxia convencional, el nuevo desarrollismo no cree que el mercado pueda resolverlo todo ni que las instituciones deban limitarse a garantizar la propiedad privada y el cumplimiento de los contratos. El nuevo desarrollismo es entonces un tercer discurso, un conjunto de propuestas útiles para que los países de desarrollo medio, como Brasil y Argentina, recuperen el tiempo perdido y logren ponerse a la par de las naciones más prósperas.

La heterogeneidad en los orígenes del Estado nacional en América Latina, a pesar de la coincidencia temporal en los procesos de emancipación, impide hablar de un único modelo. Sin embargo, pese a las diferencias, hay algunos elementos comunes, como las dificultades para alcanzar el desarrollo económico y social pleno y la persistente interrupción militar durante buena parte de la historia. Tras recorrer sus orígenes históricos, el artículo analiza la relación entre el Estado y cuatro instancias claves –los Estados subnacionales, las instituciones de la sociedad civil, los actores del mercado y los del ámbito supranacional– con el objetivo de plantear algunas líneas de debate acerca de las posibilidades y los límites para la construcción de un Estado auténticamente democrático en América Latina.

El Estado no solo es la representación jurídica de la Nación o un conjunto de estructuras administrativas sino, sobre todo, su máxima representación política. Por eso, una de sus funciones más importantes y menos estudiadas consiste en garantizar un espacio vacío de poder estatal, una zona propiamente política, que es donde se resuelven las disputas y los conflictos entre los partidos que buscan acceder al Estado. El problema es que en América Latina, históricamente, la disputa ha tenido como protagonistas a una izquierda ideológica y a una derecha económica incapaces de dialogar o confrontar entre sí. Hoy, el riesgo es que las experiencias populistas, nacionalistas y hasta militaristas que han surgido en algunos países de la región consoliden un «Estado antipolítico» que ponga en riesgo la democracia.

Para analizar la reforma del Estado es necesario, antes que nada, conocer el punto de partida. En Centroamérica, la situación actual combina una alta valoración social de las instituciones democráticas con un desempeño económico pobre y graves déficits sociales. Para enfrentar estos desafíos, el artículo propone una reforma del Estado que deje de lado las visiones tecnocráticas y minimalistas y avance en una visión incluyente y democrática. Esto implica tener en cuenta nuevos desafíos, como las remesas y los acuerdos de libre comercio, en el marco de una estrategia que ubique la cohesión como el objetivo fundamental.

El modelo gerencial inspirado en la Nueva Gestión Pública incluía una serie de instrumentos, como la medición de desempeño y los programas ajustados a resultados, tendientes a hacer más eficiente la acción del Estado. Pero este difundido esquema pasaba por alto un aspecto fundamental: las administraciones públicas no operan en el vacío, sino en el marco de determinadas relaciones sociales, económicas y políticas marcadas por desequilibrios de poder, particularmente en países en desarrollo como los latinoamericanos. El artículo propone, como vía para superar estos problemas, generar instrumentos y mecanismos que permitan recuperar la confianza de los ciudadanos en el Estado con base en una noción general de gobernanza democrática.

Incluso reconociendo los matices, es difícil no ver a América Latina teñida de rojo o, al menos, de rosado. Hoy, cada vez más Estados y movimientos sociales hacen suyas las propuestas de un orden no solo más justo, sino también más plural. Para entender el estado de América Latina y sus Estados en estos agitados tiempos, es necesario reflexionar acerca del orden capitalista neoliberal dentro del cual estos Estados han surgido y contra el cual han insurgido.

En las últimas décadas, en la mayoría de los países latinoamericanos, la sociedad civil pasó a tener un protagonismo central, en particular a partir de la lucha contra las dictaduras. En este contexto, las ONG se transformaron en la encarnación de la sociedad civil, pasaron a expresar las demandas más variadas y fueron asociadas a los más diversos discursos políticos. Para la visión liberal, las ONG deben reemplazar parcialmente los servicios de protección social del Estado, mientras que para la izquierda son el nuevo vehículo para canalizar los reclamos de justicia tras el colapso de la alternativa socialista. El artículo afirma que, pese a su importancia, las organizaciones de la sociedad civil no podrán reemplazar al Estado-nación, que es donde se define la lucha por la distribución de la riqueza.