Tema central

El eterno retorno del regionalismo latinoamericano

La integración regional no vive hoy su momento más dinámico. Con una arquitectura regional compleja, por momentos contradictoria e incluso caótica, trae a la mente el mito de Sísifo y el eterno retorno. Pero es posible identificar algunos avances de convergencia en la diversidad. Al regionalismo posliberal se suman experiencias de regionalismo abierto, como la Alianza del Pacífico. Y la región ha avanzado en normas de protección de derechos humanos y valores comunes en materia de paz y seguridad, que no debenser subestimados en el contexto global actual.

El eterno retorno del regionalismo latinoamericano

Nota del autor: las opiniones se expresan exclusivamente a título personal.

El regionalismo latinoamericano no vive uno de sus mejores momentos. La Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) está descabezada, sin que haya logrado elegir un nuevo secretario general durante más de un año, y la reciente decisión de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Perú de suspender su participación la dejan, al menos temporalmente, fuera de juego. La cumbre bianual de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (Celac) con la Unión Europea, que debía realizarse en 2017, tuvo que ser suspendida por decisión latinoamericana. A fines de 2016, la entonces canciller de Venezuela, Delcy Rodríguez, trató de entrar por la fuerza en una reunión de cancilleres del Mercado Común del Sur (Mercosur) en Buenos Aires a la que no había sido invitada, pese a que su país era todavía miembro pleno de la agrupación. En la ribera del Pacífico, la Comunidad Andina de Naciones (can) conserva su ambiciosa institucionalidad, inspirada en la ue, pero sus dos miembros mayores –Colombia y Perú– parecen apostar por la nueva y mucho más flexible Alianza del Pacífico (ap), que integran junto a Chile y México, mientras que Bolivia, otro integrante de la can, adhirió al Mercosur, sin que hasta ahora estén claras las condiciones de su adhesión. Solo en Centroamérica y el Caribe los proyectos de integración parecen seguir caminos más previsibles, aun cuando la imaginativa geometría variable del Sistema de Integración Centroamericana (sica) también plantea dudas sobre su consistencia.

Este panorama regional no es, sin embargo, inédito en América Latina. Se trata de un nuevo ciclo de una historia que se remonta muy atrás y que ha conocido altibajos comparables con el actual. Las raíces del regionalismo latinoamericano se confunden con el nacimiento de los Estados de la región. Y pese a las vicisitudes que ha experimentado, el ideal integracionista, que representa la forma más ambiciosa del sentimiento regional, ha mantenido su estatus como uno de los ejes centrales de las relaciones internacionales de América Latina y el Caribe.

Los esfuerzos de integración en América Latina se pueden agrupar en ciclos o periodos. Cada uno de ellos suscitó un gran entusiasmo entre sus protagonistas, solo para declinar posteriormente y ver frustradas las expectativas iniciales de sus impulsores. Después de la Segunda Guerra Mundial, los ciclos de regionalismo e integración se asociaron a modelos económicos y políticos adoptados por los Estados participantes. El primero fue el regionalismo estructuralista, que se inició en la década de 1950 y que estuvo estrechamente asociado al pensamiento de la Comisión Económica para América Latina (Cepal, a la que se agregó posteriormente el Caribe) y a la experiencia europea de la época. Este periodo, que dio lugar a la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (alalc), transformada posteriormente en la Asociación Latinoamericana de Integración (aladi), así como al entonces Pacto Andino, se prolongó hasta la década de 1970, seguido por el regionalismo abierto que se proyectó a partir de la década siguiente, muy asociado a los modelos de apertura y liberalización económica que se fueron estableciendo en la época. A su vez, con el cambio de siglo, el regionalismo abierto empieza a ceder el paso al regionalismo posliberal o poshegemónico, que se asocia a los gobiernos de izquierda y populistas que se fueron instalando en la región.

Pese a las grandes diferencias entre estas etapas, hay algunos elementos comunes. Primero, una retórica encendida que no se concilia con la realidad. Segundo, un voluntarismo jurídico recurrente, como lo expresan incluso los nombres de las instituciones: una alalc que no alcanzó nunca el libre comercio y una aladi bastante más modesta que lo que indica su título. Tercero, un regionalismo conducido por el Estado, con poca participación de las fuerzas del mercado y de los actores sociales. La sociedad civil ha sido más bien pasiva en este ámbito, ya que ha cultivado a menudo vínculos más estrechos con sus contrapartes europeas y norteamericanas que con sus colegas latinoamericanos. Los partidos políticos han seguido un camino similar. Si bien varios partidos de la región nacieron con una fuerte vocación latinoamericanista, sus vínculos internacionales más fuertes se establecieron con partidos y fundaciones políticas europeos y norteamericanos.

El regionalismo posliberal

Diversos cambios políticos en América Latina y el rechazo a las políticas neoliberales preconizadas por el Consenso de Washington condujeron en la primera década del siglo xxi a la adopción de lo que algunos autores identificaron como regionalismo posliberal o poshegemónico1. Se trataba, según ellos, de un nuevo regionalismo, que significaba el desafío a la hegemonía de la gobernanza liberal dirigida por Estados Unidos2. El nuevo regionalismo se manifestó en iniciativas como la Unasur, la Celac y la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los Pueblos (alba-tcp). Más allá de sus diferencias, lo que estas iniciativas tenían en común era su objetivo de priorizar la cooperación política entre gobiernos afines, fortalecer el poder de negociación de América Latina frente a sus principales socios externos y hablar con una sola voz en el escenario global. El comercio, que había asumido un papel muy central en el regionalismo tradicional latinoamericano, fue relegado a un papel secundario en las nuevas entidades, cuando no directamente omitido como elemento de integración. Este nuevo ciclo de regionalismo no solo excluyó a eeuu y Canadá, sino que fue presentado como una alternativa al regionalismo hemisférico, cuya expresión histórica era la Organización de Estados Americanos (oea). Asimismo, el nuevo regionalismo se planteó como una respuesta al fracaso de las negociaciones para el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (alca), en las que varios de los países mayores de la región habían participado con variable entusiasmo. El impacto del regionalismo posliberal también se hizo sentir en los esquemas tradicionales de integración, especialmente el Mercosur.

La expresión más radical del regionalismo posliberal fue el alba-tcp, propuesto inicialmente en 2001 por el presidente venezolano Hugo Chávez, pero que se materializó finalmente en La Habana en 2004 cuando Fidel Castro y Chávez proclamaron su fundación. El alba representó un proyecto radical y revolucionario que pretendía proyectar la ideología del socialismo del siglo xxi en un nuevo esquema de integración, directamente opuesto al neoliberalismo. Se trataba de proponer un modelo alternativo de desarrollo, basado en principios de solidaridad y complementariedad y en el rechazo al capitalismo, el imperialismo y las prácticas de las empresas multinacionales. Parte de su atractivo para las economías menores que se fueron sumando al alba no radicaba tanto en estos principios ideológicos, sino más bien en las generosas facilidades que otorgaba el programa Petrocaribe de Venezuela a los Estados del Caribe. Por otra parte, la posibilidad de recibir los relativamente bien preparados cuadros profesionales que ofrecía Cuba proveía otro atractivo para participar en el nuevo esquema.

La creación de la Unasur fue una historia más compleja. En su origen, fue el resultado de una sucesión de cumbres presidenciales iniciadas por Brasil a partir del año 2000, que respondían a un nuevo concepto geopolítico impulsado por la diplomacia brasileña y sus asesores políticos3. Si históricamente el regionalismo latinoamericano había incluido toda la región, desde el Río Bravo o Grande hasta Tierra del Fuego, gradualmente se empezó a desarrollar la idea de una separación entre una América Latina del Norte, inevitablemente vinculada a eeuu, y una América Latina del Sur, que podía aspirar a una mayor autonomía y un papel más diversificado y activo en el ámbito global. De esta manera, la Unasur le otorgaba una suerte de «gravitas simbólica» a América del Sur como una entidad geopolítica viable4. Por un tiempo, el concepto político de América Latina parecía haber sido reemplazado por América del Sur. Si tradicionalmente las cumbres interregionales se celebraban con todos los países de América Latina y el Caribe, como sucedía con la ue o con eeuu y Canadá, en la década de 2000 las nuevas cumbres interregionales, patrocinadas sobre todo por Brasil, se desarrollaron solo desde Sudamérica, como fue el caso de aquellas celebradas con África o el mundo árabe.

Sin embargo, aunque inicialmente la idea de una comunidad sudamericana reflejaba los intereses y objetivos de Brasil, su estructura final fue el resultado de una larga y compleja negociación en la que otros países fueron dejando sus huellas. Hubo Estados que intentaron introducir algunos elementos del alba-tcp y de supranacionalidad, pero otros se inclinaron por un formato intergubernamental más tradicional. Finalmente, la Unasur se estableció en 2008 y se sumó a la ya compleja arquitectura de las instituciones regionales en América Latina. Su énfasis inicial estuvo puesto en la cooperación política por sobre la cooperación económica, y la liberalización comercial quedó excluida de sus objetivos. Uno de sus primeros éxitos fue la mediación en una crisis interna en Bolivia en 2008. También intervino en una crisis interna en Ecuador en 2010 y contribuyó a reducir serias tensiones bilaterales entre Colombia y Venezuela ese mismo año. Por otra parte, estableció diversos consejos sectoriales, que han tenido resultados variables. El más vistoso resultó el Consejo de Defensa Sudamericano, que fue presentado inicialmente como un sustituto de la Junta Interamericana de Defensa, tradicionalmente dominada por eeuu, e incluso como un régimen de seguridad colectiva regional. En la práctica, sus resultados han sido más bien modestos y se han limitado a la adopción de medidas de confianza mutua y a la creación de instancias de formación y estudio más bien incipientes.

El establecimiento de la Celac en 2011 también ha sido identificado con el regionalismo posliberal, si bien se trata en realidad de la culminación de una serie de iniciativas de cooperación política regional iniciadas en la década de 1980 con el Grupo de Contadora y que fueron continuadas y expandidas mediante el Grupo de Río, creado en 1986. Su alcance geográfico es mayor que el de la Unasur, ya que incluye a todos los Estados de América Latina y el Caribe; no tiene secretaría permanente y sus objetivos consisten en la cooperación política regional y la cooperación para el desarrollo. Tal como sucedió en el caso de la Unasur, la liberalización comercial fue dejada fuera de la agenda. Una de sus principales funciones ha consistido en servir de interlocutor regional con la ue y con otros socios relevantes extrarregionales, como la República Popular China, Rusia y la India. Pese a que la Celac ha tenido un carácter menos ideológico y activista que sus pares, tampoco ha podido escapar a las crisis políticas latinoamericanas, y así por ejemplo se vio obligada a suspender su diálogo bianual con la ue.

El Mercosur se sumó a su manera a la ola del regionalismo posliberal. Aunque no llegó a abjurar de su objetivo de alcanzar la liberalización del comercio entre sus miembros y de la constitución de una unión aduanera imperfecta frente a terceros Estados, durante la era de Néstor Kirchner y Cristina Fernández en Argentina y Luiz Inácio Lula da Silva y Dilma Rousseff en Brasil tendió a concentrarse más en las políticas públicas y los aspectos políticos. El mejor ejemplo de la politización del Mercosur fue la admisión de Venezuela y la suspensión de Paraguay. Por una parte, Venezuela fue admitida como miembro pleno en 2006, sin que se le exigiera asumir el más bien modesto acervo comunitario del esquema de integración. Aun cuando los Ejecutivos de los cuatro países fundadores –Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay– apoyaron la incorporación, esta fue bloqueada por el Senado paraguayo. Después de seis años de bloqueo, Venezuela fue finalmente admitida cuando a su vez Paraguay fue suspendido debido al juicio político que llevó a la destitución del presidente Fernando Lugo. Sin embargo, en 2017, los cambios políticos que se registraron en Argentina y Brasil y la readmisión de Paraguay como miembro pleno llevaron a la suspensión de Venezuela, con el argumento de que se había interrumpido el orden democrático en ese país. La decisión tuvo un impacto mayor en el ámbito político que en el económico, toda vez que la participación de Venezuela en el Mercosur tuvo muy pocos efectos en materia económica. Por su parte, Bolivia participa en el Mercosur, aun cuando oficialmente está negociando todavía su adhesión y mantiene su membresía plena tanto en el alba-tcp como en la can.

La convergencia en la diversidad

El regionalismo posliberal no ha sido el único modelo de integración en boga en América Latina en las últimas décadas. En 2011, Chile, Colombia, México y Perú establecieron la ap, con el objetivo de profundizar la integración económica y definir acciones conjuntas para la vinculación comercial con los países asiáticos de la cuenca del Pacífico, sobre la base de los acuerdos comerciales bilaterales existentes entre los Estados participantes. La meta es alcanzar la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas. En 2013, los cuatro miembros firmaron un acuerdo para liberalizar completamente 93% del comercio intrabloque, con el compromiso de llegar a la liberalización plena en 2020. También se suprimieron las exigencias de visas para los ciudadanos de los cuatro países y se han abierto algunas embajadas y oficinas comerciales conjuntas en terceros países. El proyecto concitó el interés de la comunidad internacional, como lo demuestra la existencia de más de 50 países observadores. Cuatro de ellos –Australia, Canadá, Nueva Zelandia y Singapur– han iniciado negociaciones para conformar una zona de libre comercio con la ap.

La ap no solo está orientada hacia la liberalización comercial, sino que también busca avanzar en materias como compras gubernamentales, innovación, facilitación aduanera, movimiento de personas, etc. Tres de sus miembros fundadores participan en el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (apec, por sus siglas en inglés) y en el recientemente firmado Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (cpttpp, también conocido como tpp 11). En suma, la ap es una nueva forma de regionalismo abierto, que contrasta con los modelos de regionalismo posliberal5, de paso vuelve a acercar a México a Sudamérica y busca nuevos acuerdos de liberalización con terceros países o agrupaciones. Por cierto, la ap también enfrenta obstáculos. Sus miembros están separados por grandes distancias geográficas y tienen vínculos económicos discretos. El comercio intrabloque es todavía modesto. La integración de sus mercados financieros ha resultado más compleja de lo que se esperaba, y por último, subsiste la cuestión del impacto de los cambios políticos en algunos de sus países en el desarrollo del esquema. Con todo, se trata de un proyecto de integración prometedor e interesante.

Resulta tentador proyectar un escenario de rivalidad entre la ap, vista como un regreso al regionalismo abierto, y el Mercosur, considerado como un remanente del regionalismo posliberal. Por un tiempo, esto pareció una realidad en América Latina6. Si en materia de política comercial había elementos para sostener este contraste, en términos políticos y estratégicos no ocurría lo mismo. Chile ha mantenido vínculos más estrechos con Argentina –aun bajo gobiernos de signo político muy distinto– que con cualquier miembro de la ap y siempre conservó su interés en fortalecer sus vínculos con Brasil, Uruguay y Paraguay. Perú fortaleció sus vínculos con Brasil al mismo tiempo que se convertía en uno de los fundadores de la Alianza. Y pese a que, efectivamente, Brasil y México mantuvieron una considerable rivalidad bajo los gobiernos del presidente Lula7, ambos encontraron fórmulas de acomodación, como lo demostró su participación en el establecimiento de la Celac. Además, los profundos cambios políticos que se han registrado en países como Argentina y Brasil apuntan a desplazamientos graduales en sus políticas comerciales, especialmente frente a terceros países, que también facilitan la búsqueda de nuevos acuerdos de liberalización por parte de Uruguay y Paraguay.

En suma, hay un potencial de convergencia de procesos de integración en América Latina. Fue esta consideración la que impulsó al gobierno de Chile a proponer en 2014 la idea de una convergencia en la diversidad entre la ap y el Mercosur. La propuesta del entonces canciller Heraldo Muñoz fue también analizada en un informe de la Cepal8, que demostró la densidad de la red de acuerdos de liberalización comercial y relaciones existentes entre los países que integran ambos esquemas. Los datos económicos, unidos a los cambios graduales en las políticas comerciales de los países del Atlántico, revelan un potencial de convergencia entre los dos procesos. No se trata de fusionarlos, pero sí de explorar elementos y objetivos comunes y avanzar en materias tales como conectividad física, facilitación comercial, integración productiva, desarrollo de cadenas de valor, turismo, innovación y desarrollo científico y tecnológico, monitoreo y participación en negociaciones comerciales internacionales, movilidad académica y otros temas9.

Un regionalismo heterodoxo

La integración económica en América Latina ha tenido una evolución compleja y muy poco ortodoxa. La remoción de barreras comerciales ha sido parcial e incompleta. Las uniones aduaneras no suelen ser lo que parecen. La adopción de instrumentos e instituciones puede resultar más nominal que real. La interdependencia económica que ha ido surgiendo en ciertos sectores ha tenido poco que ver con los instrumentos adoptados. La integración económica informal ha sido a menudo más relevante que la integración formal, como lo demuestran por ejemplo las inversiones intralatinoamericanas, que se han realizado muchas veces al margen de acuerdos formales.

Tanja Börzel sostiene que un proceso de integración implica «el establecimiento de instituciones supranacionales a las cuales se les delega autoridad política para tomar decisiones colectivas vinculantes»10. Si aplicamos esta definición, no habría ejemplo en América Latina de un esquema exitoso. Sin embargo, si usamos, como lo hacemos en este trabajo, el término «integración» como sinónimo de regionalismo o regionalización11, el cuadro que emerge es más matizado. Pese a todas sus limitaciones, América Latina exhibe considerables grados de «interacción entre unidades políticas (subnacional, nacional o transnacional) provistas por actores que comparten ideas comunes, establecen objetivos y definen métodos para alcanzarlos y de esa manera contribuyen a construir una región»12.

Obviamente, los resultados concretos de estas interacciones son poco satisfactorios. La retórica supera los hechos. El formalismo legal, muchas veces imitativo de contextos muy diferentes, como el de la ue, no refleja la realidad de la región e incluso se incumple sistemáticamente. Pero la intención permanece. Algunos autores describen el regionalismo latinoamericano en términos de una gobernanza regional cooperativa o segmentada13. Y aunque la arquitectura regional es compleja, a ratos contradictoria y hasta caótica, está claro que en el futuro seguirán surgiendo iniciativas y nuevos esfuerzos para renovar antiguos esquemas. El mito de Sísifo viene a la mente. El desorden institucional del regionalismo latinoamericano no debe ser confundido con la ausencia de regímenes regionales. De hecho, América Latina comparte valores y normas comunes en materia de paz y seguridad, tales como la solución pacífica de las controversias o la prohibición de armas de destrucción masiva, que son ejemplares si se comparan con cualquier otra región del mundo. Adicionalmente, ha adoptado normas comunes para la protección de los derechos humanos y la democracia, que si bien no son respetadas en todos los países, siguen representando el régimen regional más elaborado en el mundo en desarrollo, solo comparable al europeo. Algunos de los regímenes regionales han surgido de instituciones regionales, como es el caso del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, desarrollado en el marco del regionalismo hemisférico. Otros han evolucionado a partir de fuertes tradiciones históricas y legales, como la solución pacífica de las controversias. Otros son el resultado de negociaciones específicas, como la prohibición de las armas nucleares a través del Tratado de Tlatelolco de 1967.

En suma, pese a todas las limitaciones y confusiones del regionalismo latinoamericano, se mantiene un considerable grado de identidad regional, que permite hablar de una sociedad latinoamericana regida por normas y prácticas comunes. El hecho de que ninguna institución haya sido capaz de expresar y regular adecuadamente esa realidad añade otra complejidad al estudio del regionalismo latinoamericano.

  • 1.

    José Antonio Sanahuja: «Del ‘regionalismo abierto’ al ‘regionalismo post-liberal’. Crisis y cambio en la integración regional en América Latina» en Laneydi Martínez Alfonso, Lázaro Peña y Mariana Vázquez (eds.): Anuario de la integración regional de América Latina y el Gran Caribe 2008-2009, Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (cries), Buenos Aires, 2009, y «Post-Liberal Regionalism in South America: The Case of Unasur», eui Working Paper rscas 2012/05, European University Institute, Florencia, 2012.

  • 2.

    Pia Riggirozi y Diana Tussie: «The Rise of Post-Hegemonic Regionalism in Latin America» en P. Riggirozi y D. Tussie (eds): The Rise of Post-Hegemonic Regionalism: The Case of Latin America, Springer, Dordrecht, 2012.

  • 3.

    Ver Marco Aurelio García: «10 anos de política externa» en Emir Sader (ed.): 10 anos de governos pós-neoliberais no Brasil: Lula e Dilma, Boitempo / Flacso Brasil, San Pablo-Río de Janeiro, 2013, y Celso Amorin: Breves narrativas diplomáticas, Taeda, Buenos Aires, 2014.

  • 4.

    Sean W. Burgess: Brazilian Foreign Policy after the Cold War, University Press of Florida, Gainesville, 2009. V. tb. Carlos G. Poggio Teixeira: «Brazil and the Institutionalization of South America: From Hemispheric Estrangement to Cooperative Hegemony» en Revista Brasileira de Política Internacional vol. 54 No 2, 2011.

  • 5.

    Michel Leví Coral y Giulliana Reggiardo: «La Alianza del Pacífico en el regionalismo sudamericano actual» en Revista Mexicana de Política Exterior No 106, 2016.

  • 6.

    José Briceño-Ruiz y Isidro Morales (eds.): Post-Hegemonic Regionalism in the Americas: Toward a Pacific-Atlantic Divide?, Palgrave-Macmillan, Londres, 2017.

  • 7.

    Ana Covarrubias: «Mexico’s Response to the Rise of Brazil» en Bulletin of Latin American Research vol. 35 No 1, 2016.

  • 8.

    Cepal: La Alianza del Pacífico y el Mercosur. Hacia la convergencia en la diversidad, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 2014.

  • 9.

    Discurso del ministro de Relaciones Exteriores de Chile, Heraldo Muñoz: «Diálogo sobre integración regional: Alianza del Pacífico y Mercosur», Santiago de Chile, 24/11/2014, disponible en www.minrel.gob.cl/discurso-del-canciller-munoz-dialogo-sobre-integracion-regional/minrel/2015-03-09/163854.html. V. tb. Félix Peña: «Regional Integration in Latin America: The Strategy of ‘Convergence in Diversity’ and the Relations between Mercosur and the Pacific Alliance», trabajo presentado en el seminario «A New Atlantic Community: The European Union, the us and Latin America», Jean Monnet Chair / European Union Center, Universidad de Miami, Miami, 27/2/2015.

  • 10.

    T.A. Börzel: «Comparative Regionalism: European Integration and Beyond» en Walter Carlsnaes, Thomas Risse y Beth A. Simmons (eds): Handbook of International Relations, Sage, Londres, 2013, p. 508.

  • 11.

    Philippe de Lombaerde: «Comparing Regionalisms: Methodological Aspects and Considerations» en Timothy M. Shaw, J. Andrew Grant y Scarlett Cornelissen (eds.): The Ashgate Research Companion to Regionalisms, Ashgate, Farnham, 2011, p. 38.

  • 12.

    Oliver Dabène: The Politics of Regional Integration in Latin America, Palgrave, Basingstoke, 2009, p. 215.

  • 13.

    Detlef Nolte: «Latin America’s New Regional Architecture: A Cooperative or Segmented Regional Governance Complex», eui Working Paper, rscas 2014/89, European University Institute / Robert Schuman Centre for Advanced Studies, Florencia, 2014.