Tema central

Distancia y diversidad

La política exterior de Estados Unidos hacia los países andinos está enraizada en una agenda regional, pero se instrumenta y procesa de manera bilateral. Sus principales preocupaciones están centradas en la inestabilidad de países como Ecuador, en la orientación ideológica de gobiernos como el de Bolivia y, sobre todo, en los avances del libre comercio y la evolución del conflicto colombiano. Se trata, por lo tanto, de una agenda limitada a temas de seguridad y comercio, que no tiene en cuenta la complejidad y los matices de los graves problemas andinos. Pero no todo es responsabilidad de Washington: los gobiernos de la región han desplegado una política básicamente reactiva y han hecho muy poco por construir una instancia para procesar sus intereses de manera compartida.

Distancia y diversidad

Turbulencia y fragilidad institucional en los Andes

Los países andinos han ocupado un espacio limitado en las prioridades globales de Estados Unidos, lo que en la actualidad está reforzado por las consecuencias enormemente complejas del conflicto en Oriente Medio. Desde el fin de la Guerra Fría, la problemática de la región andina incluyó dos asuntos de relativa importancia para Washington: el narcotráfico y el conflicto colombiano, temas que se fueron desplegando y profundizando a lo largo de los 90. A pesar de ello, EEUU subordina los temas regionales a las perspectivas globales que enfatizan las visiones de seguridad y los instrumentos militares para el procesamiento de agendas complejas.

Aunque los temas incluidos en la agenda estadounidense durante las últimas décadas han sido constantes, el orden de prioridades ha variado. A inicios de los 80, el narcotráfico ordenaba las cuestiones de la democracia, el comercio y la deuda externa. Sin embargo, con los años la política exterior de EEUU se fue desplazando hacia perspectivas «securitizadoras», complementadas por una agenda hemisférica que incluye –sobre todo desde el lanzamiento del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA)– el comercio, además de cuestiones ambientales y de desarrollo.

Los atentados de septiembre de 2001 profundizaron la tendencia a priorizar las cuestiones del terrorismo y el narcotráfico en la región como los dos tópicos vertebradores de la agenda estadounidense. La percepción de amenaza no remite solamente al potencial del terrorismo y el crimen organizado; también se relaciona con el comercio de armas y el lavado de dinero asociados al narcotráfico. En efecto, la lucha contra el terrorismo es hoy la primera preocupación estadounidense a escala global. De hecho, en la Estrategia Nacional de Seguridad presentada en septiembre de 2002 y en la nueva estrategia publicada en marzo de 2006, se alude a los vínculos entre los «grupos terroristas extremistas» y las «actividades de tráfico de drogas que ayudan a financiar a esos grupos», y éste resulta el único tema hemisférico realmente significativo según la visión de seguridad de EEUU. Es más, la nueva estrategia enfatiza con aún más fuerza el carácter activo del realismo ofensivo, actual visión dominante en la política exterior estadounidense.

Por otra parte, desde mediados de esta década, un elemento nuevo se introduce en las relaciones entre EEUU y los países andinos: las cuestiones estructurales de autonomía energética y acceso al crudo, en un contexto de alza de los precios, debilidad del mercado y aumento de la demanda. Las relaciones de Washington con Venezuela, Ecuador y Bolivia –y, en menor grado, con Colombiay Perú– se encuentran ahora cruzadas, de una u otra forma, por el tema petrolero. En general, el arco andino sigue siendo la región latinoamericana con mayores niveles potenciales de conflicto en términos estratégicos para Washington; más allá del problema de Colombia y el narcotráfico, la inestabilidad política campea en la zona y se expresa en diferentes aspectos: los problemas internos bolivianos, los conflictos con el gobierno venezolano y la polarización política y social en ese país, la debilidad extrema de los presidentes peruanos y ecuatorianos en la última década y el permanente –y hasta hoy irresoluble– conflicto colombiano. Esta percepción general de turbulencia andina que inspira la política exterior estadounidense se ha profundizado, en los últimos años, con la retórica confrontacional de Hugo Chávez, los problemáticos escenarios ecuatorianos luego de la caída de Lucio Gutiérrez en 2005 y el ascenso al poder de Evo Morales y su política energética. Aunque la reciente victoria de Alan García en Perú ha hecho que mejorara –relativamente– esa percepción, el creciente protagonismo de Chávez como portaestandarte de la retórica antiestadounidense a escala mundial y la estrategia de colisión permanente con Washington podrían volver inevitable, en algún momento, un conjunto de represalias políticas que sumarían un elemento más de inestabilidad y conflicto a la relación entre EEUU y los países andinos.

Colombia no presenta, hasta el momento, indicios que permitan presumir el fin del conflicto interno. Con oscilaciones que no terminan de romper el equilibrio estratégico entre los contendientes, el escenario actual apunta a la permanencia a mediano plazo de una política gubernamental basada en la capacidad militar del Estado. Esto, a su vez, impacta de manera negativa en los países fronterizos y en el proceso político democrático andino, caracterizado por la debilidad de las instituciones gubernamentales. En ese sentido, aunque hay que remarcar los resultados de la política de seguridad de Uribe –reducción significativa de la violencia política y de los secuestros, asesinatos e incidentes armados, así como de la violencia social y los índices de homicidios–, lo central es que el objetivo mismo de esta política, la derrota de las organizaciones armadas ilegales, no se ha conseguido.El caso ecuatoriano revela otro aspecto crítico, pero diferenciado, del mundo andino: el cuestionamiento a las formas de representación, la legitimidad institucional y el Estado, crítica que se expresa en lo que se puede denominar «crisis orgánica del sistema político», cuya solución no parece poder ser canalizada mediante mecanismos institucionales. En ese contexto, las relaciones de Ecuador con Washington atraviesan hoy uno de los momentos de mayor distancia de las últimas décadas, no solo por la aversión de Quito a verse involucrado en el conflicto colombiano, sino porque la política interna ecuatoriana ha desactivado la posibilidad inmediata de integrarse comercialmente a EEUU.

A diferencia de Ecuador, en Perú los índices de crecimiento económico y las expectativas de continuidad institucional bajo el gobierno de Alan García pueden garantizar cierta estabilidad, al menos temporal, en las relaciones con EEUU.

En cuanto a Bolivia, la complicada situación es consecuencia de las tensiones derivadas de la histórica complejidad regional y social, la concentración política bipolar, los procesos de transformación del sistema de partidos que vienen desde hace una década, la dinámica económica diferenciada entre el altiplano y el llano, así como el peso crucial de la cuestión étnica y el intento de reestructuración política mediante la Asamblea Constituyente y la nueva orientación de política internacional –especialmente en lo referido a temas energéticos– y las alianzas internacionales con Venezuela y Cuba. Todo esto genera un movimiento centrífugo en nombre de las autonomías, mientras el Estado se ve sometido a crecientes tensiones. En ese contexto, EEUU observa con suspicacia el caso boliviano, de cara a un escenario de conflicto y en el contexto de una región andina atrapada en una situación de crisis prácticamente generalizada.