Coyuntura

Antecedentes, razones, características y análisis de posibles resultados y riesgos

En noviembre de 2008, el Congreso argentino aprobó la reforma de la previsión social: eliminó el sistema de capitalización individual gestionado por administradoras privadas y lo traspasó a un sistema único integrado, de reparto y administración pública. El artículo analiza los antecedentes del sistema previsional argentino y su evolución en los últimos años, discute las razones por las cuales el gobierno impulsó su reforma y advierte sobre los riesgos del nuevo diseño: desde la posibilidad de que los fondos se utilicen para enfrentar el déficit fiscal hasta un eventual incremento de la morosidad y los litigios judiciales.

Antecedentes, razones, características y análisis de posibles resultados y riesgos

El 20 de noviembre de 2008, el Senado argentino sancionó un proyecto de ley enviado por el Ejecutivo y previamente aprobado con algunas enmiendas por la Cámara de Diputados que reforma la previsión social: la Ley 26.425 elimina el sistema de capitalización individual gestionado por administradoras privadas (Administradoras de Fondos de Jubilación y Pensión, AFJP) y lo traspasa a un sistema único integrado, de reparto y administración pública. Este artículo repasa los antecedentes de la reforma, resume las razones oficiales para impulsarla y plantea otras discrepantes, describe las características principales del nuevo sistema y analiza, finalmente, sus posibles resultados y riesgos.

Antecedentes

El autor fue pionero en criticar las fallas de los sistemas de capitalización individual en América Latina. En medio de la crisis económica argentina de 2001, participó de una misión de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que preparó un diagnóstico sobre la grave situación previsional e identificó puntos de consenso para enfrentarla. La reforma estructural de 1993 (Ley 24.241/1993) había creado un sistema mixto: el pilar público de reparto abonaba una pensión básica y el pilar de capitalización, una pensión complementaria basada en el fondo ahorrado en las cuentas individuales; además, mantuvo un sistema público «puro». Los ingresantes al mercado laboral podían escoger entre el sistema público y el mixto, pero eran asignados automáticamente al último si no ejercían su opción (indecisos); los asegurados podían cambiarse del sistema público al mixto, pero no regresar al primero.

Luego de años de implementación, el sistema de capitalización adolecía de serios defectos: caída en la cobertura de los trabajadores y los ancianos, falta de solidaridad y profundización de la inequidad de género, años de aportes excesivos para obtener la pensión mínima (lo que generaba una proporción considerable de asegurados que no obtendría dicha pensión), altas comisiones administrativas, bajo cumplimiento en el pago de los aportes y sustanciales costos fiscales de la transición. El sistema público se debilitó por la reducción de los aportes debido al traspaso del 75% de los asegurados al sistema privado, más el recorte de las contribuciones de los empleadores.

Estos problemas se agravaron durante la crisis económica de 2001, que provocó una reducción drástica en el valor del fondo de pensiones, a lo que también contribuyó una previa intromisión estatal. La crisis previsional generó un amplio debate nacional del cual participaron diferentes sectores claves y que incluyó la publicación por la Secretaría de Seguridad Social de un «libro blanco» con todos los informes técnicos y recomendaciones. Sin embargo, el momento propicio para aprobar una ley de reforma previsional comprensiva fue desaprovechado. Entre 2003 y 2007 se aprobaron 12 correcciones puntuales, como la moratoria para el pago de deudas previsionales, el acceso a la jubilación para afiliados carentes de requisitos, la jubilación anticipada por desempleo y el plan de inclusión previsional. Mediante la Ley 26.222/2007, se introdujo un importante número de cambios positivos que se resumen a continuación:

- Se instauró la libre opción entre ambos sistemas: se otorgó un plazo para que los afiliados de cierta edad y con fondos insuficientes en el sistema de capitalización pasaran al sistema público; se permitió el cambio entre los dos sistemas cada cinco años y con ciertos requisitos, y se asignó automáticamente al sistema público a los ingresantes al mercado laboral que no optaran por uno de los sistemas (antes eran asignados automáticamente a una de las AFJP).

- Se incrementó el financiamiento y se redujo el costo administrativo: se igualaron los aportes a ambos sistemas (en el de capitalización se incrementaron de 7% a 11%), se aumentó el tope de remuneración imponible, se fijó un máximo de 1% para la comisión por la administración del programa de vejez y se eliminó la prima pagada a compañías de seguro comerciales, financiando los riesgos de invalidez y muerte con un Fondo de Aportes Mutuales.

- Se mejoraron tanto el acceso como las prestaciones: se flexibilizaron los requisitos para el acceso a la pensión mínima y con garantía estatal a todos los beneficiarios, se expandió la protección a los ancianos, se elevó la Prestación Adicional por Permanencia a los que se quedaron en el sistema público y se ordenó el ajuste de las pensiones de igual manera que el de la Prestación Compensatoria (por los aportes hechos antes de la reforma de 1993). Una ley posterior –26.417/2007– estipuló ajustes automáticos («movilidad») dos veces al año con una fórmula compleja basada en los salarios y la disponibilidad de recursos.

- Con los mecanismos e incentivos anteriores, entre julio de 2007 y octubre de 2008 se pasaron del sistema de capitalización al público 2,1 millones de afiliados (1 millón de aportantes). La cobertura total se incrementó en 1,5 millones de afiliados (500.000 aportantes). El Decreto 897/2007 estableció tres instituciones cruciales para evitar que, debido al impacto financiero durante una eventual crisis, las prestaciones del sistema de reparto «se constituyan en variable de ajuste de la economía», lo que erosionaría su valor: la primera institución es el Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Régimen Previsional Público de Reparto (en adelante Fondo de Garantía) para garantizar el valor, la rentabilidad de los recursos y el pago futuro de las prestaciones. La segunda es el Comité de Administración de las Inversiones del Fondo de Garantía (en adelante el Comité), encargado de elaborar directrices para la toma de decisiones adecuadas que protejan dicho Fondo, sobre la base de los principios de seguridad, rentabilidad y diversificación de riesgos. Además, el Comité debe encargarse de preparar un informe anual detallado sobre las acciones tomadas y la situación del Fondo, ejercer controles periódicos sobre su administración e imponer las acciones correctivas necesarias. La tercera institución es la Comisión de Seguimiento del Fondo de Garantía (en adelante la Comisión), que se ocuparía de recoger información y brindarla a la sociedad. El administrador del sistema público –la Administración Nacional de Seguridad Social, Anses– está obligado, al igual que el Comité, a brindar la información que solicite la Comisión, que deberá elaborar un informe semestral que ofrezca conocimiento cabal del estado del Fondo. El decreto encargó a la Anses la gestión del Fondo de Garantía, y la inversión de los fondos al Banco Nación mediante un convenio con la Anses (ambos acatando las directrices del Comité), así como la preparación de un plan de inversiones anual aprobado por el Comité y las normas para implementar el decreto.