Durante este último año ha quedado en evidencia que, ante un sistema multilateral debilitado y a las disputas geopolíticas entre China y Estados Unidos, el abordaje de la pandemia de covid-19 quedó reducido a respuestas unilaterales que dificultaron su control y profundizaron las desigualdades y asimetrías globales. Asimismo, el sistema de cooperación internacional ha quedado una vez más a merced de disputas y de intereses contrapuestos, frente a un modelo que además se ha mostrado ineficaz para resolver los problemas acuciantes en términos de salud y desarrollo. En América Latina se suma la creciente fragilidad de la integración regional, que debilita aún más el margen de acción de los países durante la pandemia.

Además de representar un hecho histórico por la premura de su producción, el desarrollo de las vacunas contra el covid-19 también marca el inicio de una nueva etapa del mundo. Los países deben comenzar a diagramar la logística para la adquisición y distribución de las vacunas, mientras la enfermedad sigue afectándolos. Europa vive una segunda ola de la pandemia y las naciones de América Latina y el Caribe continúan con dificultades para controlar la enfermedad. ¿Podrá la cooperación regional en salud en América Latina estar a la altura de las necesidades de la región en esta nueva etapa?

América Latina: la cooperación regional en salud en crisis

Las estrategias para enfrentar el covid-19 en América Latina y el Caribe han mostrado una línea común de acción: las respuestas han sido unilaterales y aisladas, y con un declive de la agenda programática de salud de las estructuras de integración regional. Esto sucede en una región que sigue siendo la más desigual del mundo y que, según indica la Comisión Económica para la América Latina y el Caribe (CEPAL), sufrirá uno de los mayores impactos socioeconómicos.

No es que la región no esté activa en el contexto de la pandemia, sino de que las iniciativas de los distintos bloques regionales han estado desarticuladas entre sí. Este escenario, también favorecido por el distanciamiento político entre los países y la falta de liderazgo, ha limitado la posibilidad de alcanzar políticas concertadas.

Es posible observar que, en casi todos los bloques de acción de América Latina, las principales estrategias estuvieron relacionadas con declaraciones políticas de alto nivel, publicaciones de informes con datos epidemiológicos y realización de foros virtuales sobre la pandemia. Algunos avanzaron con otras iniciativas más puntuales. El Sistema de Integración Centroamericana (SICA) y la Comunidad del Caribe (CARICOM), por ejemplo, fortalecieron las estrategias de vigilancia epidemiológica regional y discutieron la adopción de mecanismos de negociación conjunta de medicamentos que ya existían antes de la pandemia. El Mercado Común del Sur (Mercosur) movilizó fondos regionales para apoyo financiero de emergencia y compra de insumos y pruebas de diagnóstico, como también lo hizo el SICA. Este último también firmó acuerdos de cooperación técnica con países desarrollados, además de haber fortalecido la cooperación con otros países latinoamericanos.

En los casos del Mercosur y del Organismo Andino de Salud-Convenio Hipólito Unanue (ORAS-CONHU), además de las declaraciones políticas, las principales acciones han estado orientadas a organizar estructuras operativas de vigilancia y respuesta. La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) intentó fortalecer la cooperación con otros organismos internacionales como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y la Organización de las Naciones Unidas para Alimentación y Agricultura (FAO). El más recientemente creado Foro para el Progreso de América del Sur (Prosur), a pesar de importantes declaraciones políticas, no avanzó en la búsqueda de estrategias de articulación más concretas para enfrentar la pandemia.

Si bien algunos mecanismos han realizado eventos virtuales conjuntos para debatir la temática del covid-19, solo recientemente han empezado a desarrollar estrategias de articulación más concreta entre bloques, como es el caso de la articulación entre el ORAS-CONHU, la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) y el Instituto Social del Mercosur, que están buscando optimizar recursos y elaborar estrategias conjuntas para salud indígena y la problemática de fronteras en los países amazónicos.

En síntesis, la crisis sanitaria visibiliza la fragmentación regional. Lo que se ve es que las alianzas entre los distintos bloques han sido parciales a la hora de enfrentar la pandemia. A esto se suma que una de las instancias que ha tenido un rol más protagónico en salud –la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur)– se disolvió y solamente 3 de los 12 países no han manifestado intención de abandonar el bloque. La CELAC, ha intentado asumir un liderazgo a través de la búsqueda de una vía de cooperación regional que le permitiera enfrentar los desafíos de salud locales y globales y de la defensa del acceso universal a tratamientos y vacunas para covid-19. Sin embargo, hasta ahora no ha tenido mucho éxito.

En contextos de crisis sanitaria, el nivel regional brinda una valiosa oportunidad a los países para potenciar sus capacidades, complementar acciones, no duplicar esfuerzos y sumar las lecciones aprendidas. La articulación y la concertación regional podría haber contribuido a respuestas más efectivas para enfrentar la pandemia. Tras la experiencia de Unasur, la pandemia ha confirmado que la articulación y la coordinación de acciones regionales en los tres niveles –nacional, regional y global– son fundamentales. En el nivel nacional, la coordinación regional es necesaria con miras a apuntalar las capacidades locales y, especialmente, a fortalecer los sistemas de salud para atender la demanda y cubrir la necesidad de insumos y equipos médicos, un punto que ha sido crítico en muchos países de la región en tiempos de pandemia. En el nivel regional, se precisa la acción conjunta para articular y fortalecer la cooperación transfronteriza; para garantizar la coordinación de vuelos que transportan equipamientos y, ahora, vacunas; para intercambiar datos y promover mecanismos conjuntos para la adquisición de insumos. Finalmente, a escala global, la coordinación facilita un mayor acceso a los organismos multilaterales con el fin de unir fuerzas para actuar juntos y negociar en bloque, entendiendo y defendiendo la salud como un derecho. La actuación conjunta tiene, además, un telón de fondo: la posibilidad de reducir las asimetrías, que han sido evidentes en esta crisis pandémica y que las limitaciones por el acceso equitativo a las vacunas reflejarán con mayor crudeza.

Vacunas: una oportunidad para la acción colectiva regional

El desarrollo de las vacunas contra el covid-19 se produce en un contexto de países que enfrentan segundas olas y otros que aún no logran controlar la primera, y marca una nueva etapa en el combate contra la enfermedad. La Organización Mundial de la Salud (OMS) ha anunciado que la humanidad necesitará alrededor de 2.000 millones de dosis de vacunas el año próximo para inmunizar solo al personal de salud y la población de riesgo. Sin embargo, los 27 estados miembros de la Unión Europea junto con otros cinco países ricos ya han reservado aproximadamente la mitad de las vacunas que deberán estar disponibles, aun cuando estos países representan menos del 20% de la población mundial. Así, la carrera de los países (sobre todo de los más ricos) por asegurarse dosis anticipadas, compromete la capacidad de la mayoría para adquirirlas y deja una disminución de los suministros a corto plazo para los países de ingresos bajos y medianos, donde vive la mayor parte de la población mundial.

En este escenario, a pesar de algunas iniciativas por parte de distintos gobiernos para solicitar la exención temporaria de las patentes (como la propuesta elevada a la Organización Mundial del Comercio por parte de India y Sudáfrica) o el reclamo ante la Organización Mundial de la Salud (OMS) para garantizar el acceso equitativo (como la iniciativa impulsada por Costa Rica), todo indica que los países que más paguen son los que tendrán acceso a las primeras vacunas, primando más el criterio del mercado y el poder de compra que el de la salud pública.

Las vacunas deberían ser un bien público global y, para ello, tendrían que establecerse mecanismos globales a fin de evitar las disputas de mercado y el «nacionalismo de las vacunas». En este escenario, América Latina y el Caribe tienen una nueva oportunidad de aunar esfuerzos para enfrentar el covid-19 de manera conjunta, a través de un desarrollo común en torno a la producción, compra y distribución de vacunas, además de vigilancia sanitaria y epidemiológica. Considerando el escenario de la pospandemia, la cooperación en salud también deberá ser una herramienta fundamental para combatir el aumento de la pobreza y de la inequidad en la región, que han crecido durante este período. La experiencia acumulada de América Latina en el uso de estrategias de cooperación para la reducción de desigualdades y el aumento del desarrollo, otorgan la esperanza de que es posible seguir por este camino en el campo de la salud.

Los conceptos de «escudo epidemiológico» y «soberanía sanitaria» que ha dejado el proceso de Unasur, son reveladores en la construcción del regionalismo latinoamericano articulado, en el que la cooperación y la integración resultan en un valor agregado que fortalece a la región y tiene un impacto favorable dentro de cada nación latinoamericana, fortaleciendo las respectivas políticas sociosanitarias. En este sentido, la creación de un «escudo epidemiológico» con enfoque Sur-Sur, podría convertirse en una herramienta institucional regional e interregional orientada a brindar respuestas epidemiológicas adecuadas y con respaldo político a las epidemias y enfermedades prioritarias.

Ha quedado en evidencia que ningún país puede abordar este problema solo y, para ello, la cooperación es fundamental. La pandemia puso a prueba al sistema de cooperación internacional en su conjunto y ha visibilizado la necesidad imperiosa de recrear las instancias y estructuras en esta materia, en pos de alcanzar modos de relación más solidarios. En América del Sur, el triunfo del Frente de Todos (Frente de Todos) en Argentina y, más recientemente, del Movimiento al Socialismo (MAS) en Bolivia, así como la abrumadora mayoría que apoyó el referéndum para cambiar la Constitución de Pinochet en Chile, abren un interrogante sobre qué camino tomará la región en materia de integración y cooperación regional.

En medio de la pandemia, la salud vuelve a tener la posibilidad de convertirse en el motor de una renovada cooperación regional, y una oportunidad para fortalecer y reconstruir espacios soberanos de integración en América Latina. Ese es uno de los legados que ha conseguido construir el proceso de integración apoyado por Unasur.