La irrupción de la pandemia de covid-19 y el patrón de disrupciones de las cadenas de suministro globales que se está registrando en los últimos años¹ –desde la guerra comercial entre Estados Unidos y China hasta el bloqueo del canal de Suez²– han abierto paso a una comprensión ampliada de la autonomía estratégica europea, con una agenda que toma en consideración otras dimensiones que van más allá de la militar. Esta lectura multidimensional en aras de una mayor resiliencia de las sociedades europeas, además, está estrechamente vinculada al plan de transformación que ha aprobado la Unión Europea para los próximos años en torno de la transición digital y ecológica. Ambas transiciones son ejes estructurales del plan de recuperación que ha emprendido la ue a través del fondo NextGenerationeu tras el impacto socioeconómico que provocó la pandemia. 

Entre los principales retos que conllevan la apuesta por estas transiciones, denominadas en la jerga comunitaria «transiciones gemelas» (twin transitions), y sus interrelaciones con la autonomía estratégica, cabe destacar el recelo a dejar atrás la dependencia de combustibles fósiles para pasar a depender ahora de materias primas críticas. Como viene advirtiendo la Agencia Internacional de la Energía (aie) a través su World Energy Outlook, existe un desajuste entre las metas del Acuerdo de París y la disponibilidad de los minerales esenciales para cumplirlas³. De este modo, si el Pacto Verde Europeo ya advertía sobre los riesgos, la nueva estrategia industrial de la ue reconoce directamente que el acceso a los recursos es una cuestión de seguridad estratégica para el éxito de las transformaciones hacia una descarbonización productiva. 

Para la relación de la ue con América Latina, la mayor demanda de este tipo de materias y su carácter estratégico se ilustra con los casos más sintomáticos del litio y el niobio: ambos son componentes esenciales para la producción de baterías eléctricas y de alta tecnología, como condensadores y superconductores, importados respectivamente en 78% de Chile y 85% de Brasil⁴. Tampoco puede perderse de vista el peso del cobre, que copa en buena medida Chile, Bolivia y Perú, o la bauxita y el mineral de hierro en el caso de Brasil. A su vez, los países europeos también son proveedores de materias primas críticas, como el estroncio (en España) o el hafnio (en Francia), además de cobalto, bauxita, berilio, bismuto, galio, germanio, indio o borato, sumados a yacimientos potenciales detectados a través del programa Copernicus. 

A la escasez de proveedores y fuentes cabe sumar que la demanda de estas materias primas se va a incrementar en las próximas décadas, como en el caso del litio, cuyas estimaciones son que podría multiplicarse prácticamente por diez, pasando de las 43.000 toneladas de 2017 a 415.000 toneladas en 2050. Por ello, se entiende que las materias primas críticas pueden ser objeto de posibles tensiones y desabastecimientos en los próximos años y, al mismo tiempo, representar una oportunidad para los países que las atesoran, ya que, si pueden industrializar esos sectores y aportarles mayor valor agregado, podrían beneficiarse de las transiciones en marcha. 

Como ha plasmado la ue en distintos documentos sobre la cuestión, lo ideal es que no exista una dependencia de ningún país ni proveedor superior a 33%, y por ello, además de poner en marcha un Plan de Acción sobre las materias primas críticas y revisar su estrategia industrial –aprobada de forma previa a la pandemia y revisada a raíz de las falencias observadas–, se ha tratado de identificar en qué ámbitos hay mayores riesgos, y con qué países, además de determinar los sectores y ejes claves. 

Respecto a esto último, tal y como ha explicitado la Comisión Europea, lograr una ue con capacidad y libertad para actuar pasa por reforzar su autonomía estratégica abierta, que se articula en torno de diez ejes: (a) asegurar un sistema de alimentación y salud sostenible y resiliente, (b) garantizar energía descarbonizada y accesible, (c) fortalecer la capacidad en la gestión de datos, inteligencia artificial y tecnologías disruptivas, (d) garantizar y diversificar el suministro de materias primas críticas, (e) asegurar el liderazgo a la hora de configurar los estándares globales, (f) construir un sistema económico y financiero resiliente y preparado para los retos futuros, (g) desarrollar y retener las habilidades y talentos que responden a las ambiciones de la ue, (h) fortalecer las capacidades en seguridad y defensa, y el acceso al espacio, (i) trabajar con socios globales para promocionar la paz, la seguridad y la prosperidad para todos y (j) fortalecer la resiliencia de las instituciones⁵. Estos diez ámbitos abren un espacio para el diálogo de políticas entre la ue y América Latina en aras de una convergencia regulatoria entre ambas regiones que dé oportunidad de desplegar el denominado «Efecto Bruselas»⁶. 

En el marco de renovación de la estrategia industrial de la ue, el 5 de mayo de 2021 la Comisión hizo público un estudio sobre dependencias estratégicas y capacidades. Con un análisis de más de 5.000 bienes que importa la Unión, se observó que en 137 de ellos hay una alta dependencia de terceros países. Como países de los que depende en mayor medida la ue, en orden de mayor a menor, figuran China (que representa alrededor de la mitad de esos productos), Vietnam y Brasil. Los principales sectores en los cuales se constatan estas dependencias externas son los ecosistemas de la industria de energía intensiva –materias primas y procesadas, y también químicos– y algunos productos de la industria farmacéutica, así como los mencionados componentes claves para la transición digital y ecológica. 

Por ello, lejos de aspirar a una autosuficiencia, detrás de la búsqueda de una mayor autonomía estratégica abierta –aunque a veces también se enmarque como soberanía o resiliencia–, la pretensión es, según el comisario Thierry Breton, «la de tener opciones, contar con alternativas, que exista una competencia. Evitar las dependencias forzosas, tanto en el plano económico como geopolítico»⁷. O, lo que es lo mismo, que impere la libre competencia frente a mercados cautivos de lógicas monopolísticas o cartelizadas, dado que la apertura (openness) estimula la prosperidad, el dinamismo y la estabilidad. Por ello, dentro de la estrategia para lograr una mayor diversificación de proveedores de este tipo de materias primas críticas y garantizar el suministro, además de una apuesta por una mayor industrialización, extracción y reutilización (circularidad) ad intra, hacia fuera la Comisión está desarrollando asociaciones estratégicas internacionales para materias primas fundamentales que no se encuentran en Europa. 

Estas asociaciones estratégicas ya se han empezado a tejer en formato piloto desde 2021 con Canadá y hay contactos abiertos con algunos países africanos y de la vecindad; así, es de esperar que la revitalización de la asociación estratégica entre la ue y América Latina integre esta problemática en futuros encuentros birregionales. Como con el resto de los socios, la Comisión debe articular esta asociación de acuerdo con principios de transparencia y prácticas de minería sostenibles y responsables. En esta materia, es de celebrar que una iniciativa más avanzada, como la Alianza Europea para las Materias Primas (erma, por sus siglas en inglés), centrada en primera instancia en las necesidades más urgentes –como el suministro de tierras raras para imanes y motores, baterías y pilas de combustible– ya haya incorporado a empresas latinoamericanas, como las brasileñas Compañía Brasileña de Metalurgia y Minería (cbmm) o Aurüm Assets sa, o la chilena BioLantánidos. Es de esperar que, por su carácter inclusivo, se puedan incorporar igualmente otros actores relevantes, como entidades públicas, centros de investigación, universidades, ong, instituciones financieras, sindicatos o asociaciones⁸. 

Estas alianzas con América Latina son un espacio propicio para revitalizar la asociación estratégica birregional, conectando las necesarias «alianzas verdes» que se derivan del Pacto Verde Europeo con aquellas que se precisan para responder a la autonomía estratégica buscada. Tras la invasión rusa a Ucrania a partir del 24 de febrero pasado y con la mayor conciencia de la dependencia energética que arrastra la ue, parece vislumbrarse una convergencia de ambos ejes⁹. El plan repowereu, que impulsó la Comisión en marzo de 2022 como respuesta, aspira a desacoplar a la Unión de su dependencia energética respecto a Rusia gracias a una reducción de dos tercios de las importaciones de gas desde ese país¹⁰. 

Esto supone un ímpetu renovado hacia las energías renovables a mediano plazo y un reajuste de proveedores a corto plazo costoso, aparte de más contaminante y nocivo al reorientarse hacia el gas natural licuado (gnl) extraído con métodos de fracturación hidráulica (fracking). Será preciso, pues, atender hasta qué punto este ímpetu por las energías renovables se confirma, de forma que los imperativos de seguridad energética no eclipsen los objetivos de descarbonización. Tampoco se puede desatender el uso de la política energética por parte de la ue como herramienta activa de influencia externa ni los efectos nocivos que puede tener para terceros países, y por lo tanto en agregado. Con la subida en los precios del gas natural que está produciendo la guerra en Ucrania, se está advirtiendo una apuesta renovada por el carbón, al ser un recurso más económico aunque menos sostenible. 

Se abre, en definitiva, un nuevo ciclo de una ue geopolítica y para la autonomía estratégica, con nuevas oportunidades de cooperación y de rearticulación de lazos con América Latina. Una herramienta indispensable, en este aspecto, es la red de Acuerdos de Asociación que se ha articulado a escala birregional en las últimas dos décadas. Lejos de entenderse como meros acuerdos de libre comercio, estos tienen un marcado carácter geopolítico que no puede perderse de vista, con un importante potencial para abrir un espacio compartido de diálogo de políticas, así como de convergencia regulatoria para el cambio de los modelos de producción y consumo¹¹. Igualmente, merece la pena atender a buenas prácticas en el ámbito birregional que han sido capaces de abordar problemáticas de interés compartido y que se inscriben en una lógica de autonomía estratégica.

La iniciativa bella marca una senda

Como ha apuntado José Antonio Sanahuja, una ue geopolítica que anhela una mayor autonomía estratégica conlleva una implicación constructiva hacia América Latina, junto con la promoción de coaliciones flexibles, abiertas y efectivas. Tres son, según el autor, los ejemplos de una actuación más autónoma y flexible por parte de la ue, o lo que es lo mismo, de muestras incipientes de la «Doctrina Sinatra» en América Latina: (a) el tradicional rechazo de las sanciones de la Ley Helms-Burton contra Cuba; (b) la posición de la ue en la crisis en Venezuela, y (c) la actuación coordinada de los Estados miembros de la Unión que son parte del Banco Interamericano de Desarrollo (bid), impulsada por el alto representante de la ue para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y vicepresidente de la Comisión Europea, Josep Borrell, con motivo de la elección de un nuevo director del organismo. Esto último a raíz de la decisión que adoptó el gobierno de Donald Trump de romper la regla no escrita que otorga ese puesto a un candidato procedente de un país latinoamericano¹². 

En este artículo, además, se quiere destacar otra iniciativa que puede alinearse dentro de la cooperación ue-América Latina desde una perspectiva de autonomía estratégica, aunque su origen sea previo a la propia agenda de la ue: el programa Building the Europe Link to Latin America (bella), que conecta ambas regiones a través de un cable submarino. Este programa, que da continuidad al estudio Europe Link to Latin America (ella) que se inició en 2011, ha habilitado el sistema de cable submarino de última generación EllaLink con 6.000 km de extensión, que conecta la ue, desde Sintra –con interconexión previa en Lisboa y Madrid– hasta América Latina, vía Fortaleza (Brasil), con interconexiones interoceánicas previstas con Guayana Francesa, isla de Madeira, islas Canarias y Cabo Verde, así como terrestres con otros nodos como Marsella en el caso europeo, y latinoamericanos como San Pablo, Porto Alegre, Buenos Aires, Santiago de Chile, Bogotá y Lima. El programa viene acompañado de un derecho irrevocable de uso (iru, por sus siglas en inglés) para una red birregional de investigación y educación que se beneficiará de una menor latencia para los proyectos conjuntos (menos de 50%), lo que permitirá lograr una mayor velocidad para el trabajo en remoto en ámbitos que demandan grandes volúmenes de datos, como la astronomía, la física de partículas y de altas energías o la observación de la tierra. La red está compuesta por cinco redes de investigación europeas –dfn (Alemania), fct/fccn (Portugal), garr (Italia), RedIris (España) y renater (Francia)– y cuatro latinoamericanas –cedia (Ecuador), renata (Colombia), reuna (Chile) y rnp (Brasil)–, lideradas en el primer caso por géant, como consorcio europeo, y la Redclara, conformada por 11 redes nacionales latinoamericanas que vinculan a más de 2.000 instituciones educativas y científicas en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua y Uruguay¹³. 

Conviene tener presente que los cables submarinos de comunicaciones son una infraestructura crítica, ya que 97% del tráfico mundial de comunicaciones, lejos de realizarse por satélite o vía aérea, se desplaza bajo el océano. Estos cables cuentan con un importante componente geopolítico, puesto que su ausencia puede generar vulnerabilidades y dependencias hacia terceros países en cuanto a los estándares regulatorios, como en materia de protección de datos. En el caso de la ue y América Latina, es el segundo cable que se habilita entre ambas regiones, puesto que existe un antecedente, el Atlantis-2 entre Argentina y Portugal. Sin embargo, por su capacidad bruta (40 gigabits por segundo), queda ya limitado para transmisiones de voz y no basta para dar respuesta al mayor número de usuarios y las tecnologías que han irrumpido desde entonces, que demandan una capacidad mayor, lo que a la postre hacía depender para la interconexión de ambas regiones de infraestructuras que pasaban por Estados Unidos. 

La iniciativa bella, que tiene, como se ha señalado, un importante componente en ciencia e investigación, es un ejemplo paradigmático de lo que en el Latin American Economic Outlook¹⁴ –no sin ciertos paralelismos con la «economía de misión» que promueve la economista Mariana Mazzucato¹⁵– se ha denominado «alianza internacional orientada por una misión» (mission-driven international partnership). Así, el programa cuenta con un enfoque multidimensional que trasciende el científico-educativo y atesora también un componente geopolítico. Ha requerido de una aproximación whole of government que apuesta por una colaboración intersectorial –tres direcciones generales de la ue han estado implicadas: Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías (dg-connect), Asociaciones Internacionales (antes dg-devco, hoy dg-intpa) y la Dirección General de Industria de Defensa y Espacio (dg-defis)– y público-privada (el consorcio EllaLink). Todo ello, con un horizonte de largo plazo, si se atiende a los 25 años de vida útil que se prevén para el proyecto. Su construcción se inició en 2018 y se inauguró en 2021, con un costo estimado en 40 millones de euros, de los cuales 25 son provistos por la ue y el resto por la comunidad de redes latinoamericanas, incluyendo contribuciones en especie por medio de sus infraestructuras que equivalen a 25 millones de euros¹⁶. Cabe recordar, asimismo, que la puesta en marcha de este programa fue la única mención de América Latina por parte de la presidenta Ursula Von der Leyen durante su discurso sobre el estado de la Unión de 2021¹⁷. 

Por el momento que atraviesa el regionalismo latinoamericano, fuertemente debilitado (se llega a hablar de «vaciamiento»¹⁸) –entre otros motivos, por la polarización que ha sufrido la región, con el consecuente bloqueo de cualquier iniciativa de carácter político–, parece oportuno plantearse un programa de cooperación con un componente más funcional, técnico y pragmático¹⁹. Por ello, una cooperación interregional que siga el ejemplo del programa bella puede interpretar adecuadamente el momento político latinoamericano, al mismo tiempo que ayuda a fortalecer las autonomías respectivas y la cooperación en su conjunto. En esta línea, una iniciativa a explorar sería la difusión y el aprovechamiento de datos que proporciona el programa Copernicus, a través de plataformas como la Academia Copernicus, y se llega incluso a valorar una cooperación más estrecha que permita incrementar el conocimiento y la monitorización de los recursos naturales de la región, así como la gestión ambiental.

¿Un eje para revitalizar la asociación estratégica birregional?

Desde una aproximación ampliada o de «autonomía estratégica abierta», se responde a una tensión distinta, más enfocada en la resiliencia de la ue y en reconciliar a quienes propugnan un fortalecimiento de las políticas industriales y quienes quieren preservar la apertura como garantía de competitividad e innovación. Esta lectura no solo es más cooperativa y apegada a la gestión de las interdependencias, sino que coloca a América Latina como un socio estratégico a la hora de responder con una lógica de beneficio mutuo a las transiciones que ambas regiones tienen que emprender, tanto en el plano ecológico como en el digital y productivo. Por su carácter multidimensional, y teniendo en cuenta las dependencias estratégicas que se advierten en estas agendas de cambio, es de esperar una revitalización de la asociación estratégica entre la ue y América Latina con una agenda que integre estas problemáticas para próximos encuentros birregionales. 

La ue geopolítica que está abriéndose paso tras el 24 de febrero ucraniano, en la que parecen aunarse las dos aproximaciones –restringida y ampliada– de la autonomía estratégica, conlleva una implicación constructiva hacia América Latina, junto con la promoción de coaliciones flexibles, abiertas y efectivas. Existen buenas prácticas en ese sentido que marcan una senda apropiada para articular la cooperación ue-América Latina desde una perspectiva de autonomía estratégica, como el programa bella. Con un componente más funcional, técnico y pragmático que se alinea bien con el momento que atraviesa el regionalismo latinoamericano, pone en marcha una alianza internacional orientada por una misión que incluye un componente geopolítico que permite ganar autonomía a ambas regiones, involucrando un abanico amplio de actores e intereses. 

En esta línea, entre las múltiples opciones que se abren desde una perspectiva ampliada de la autonomía estratégica, cabe plantearse un programa similar a bella, que difunda y saque mayor partido a los datos del programa Copernicus, aportando un mayor conocimiento y monitorización de los recursos naturales de América Latina, al mismo tiempo que se mejora la gestión ambiental en la región. También es de esperar una incorporación de otros actores, más allá del sector privado en la erma, que, en el ámbito de las materias primas críticas, integre principios de transparencia y prácticas de minería sostenibles.

Nota: este artículo es un extracto de «La autonomía estratégica de la Unión Europea: ¿en qué lugar queda América Latina?», Documento de Trabajo No 65, Fundación Carolina, Madrid, 2022, disponible en http://www.fundacioncarolina.e...