Los días 18 y 19 de octubre de 2013 se realizó en la ciudad de Panamá la XXIII Cumbre Iberoamericana, con la ausencia de más de la mitad de los mandatarios iberoamericanos1. Parece ser que las cumbres iberoamericanas son las primeras víctimas de la pérdida de importancia de Europa en América Latina, ya que son reflejo de todos los síntomas de esta relación precaria: falta de agenda entre las partes, declaraciones de papel, compromisos que no se honran y simbolismo en lugar de sustancia. Todo esto se produce en el contexto de la circunstancia agravada de un protagonista en plena crisis económica, como es el caso de España, que además desde hace tiempo ha perdido la capacidad de lograr una articulación real de sus políticas con la región y ha buscado socorro en la Secretaría General Iberoamericana (Segib), bajo el experimentado liderazgo de Enrique V. Iglesias, quien con su prestigio personal supo encubrir por cierto tiempo en la década pasada esta incapacidad política madrileña. Los vaivenes de la política latinoamericana de España, dependiendo de los gobiernos de turno, profundizaron esta percepción de utilidad limitada que prevaleció en las últimas cumbres iberoamericanas.
No es necesario hacer un recuento de todas las críticas al proceso iberoamericano: irrelevancia, inoperatividad, bajo compromiso efectivo de los países miembros, todos ellos elementos que se resumen en la sugerencia de que ha «llegado el momento de clausurar el ciclo de las cumbres iberoamericanas»2. Hace ya algunos años se habían hecho oír voces que le recomendaban a España «olvidar Iberoamérica»3 y colocar a la región en el entramado eurolatinoamericano. Sin embargo, también se encuentran opiniones que insisten en que «las cumbres son más necesarias que hace dos décadas, ya que el proyecto iberoamericano, anclado en lo cultural e identitario, puede reforzar las bases de una iniciativa latinoamericana y euroibérica»4. Mientras que para unos la búsqueda de una nueva racionalidad para lo iberoamericano no arrojó resultados convincentes, parece ser que los gobiernos siguen apostando a una perspectiva de reforma para salvar este esfuerzo de concertación del pasado con una nueva cara que logre darle sentido a la presencia de este formato iberoamericano en las relaciones internacionales.
El abandono presidencial de las cumbres
La Cumbre de Panamá podría servir de ejemplo de un proceso de cumbres moribundo en su formato actual por simple abandono, es decir, por la falta de voluntad de los integrantes de asistir a los encuentros a nivel de presidentes (cualesquiera sean sus motivos). Es sugerente que desde la Cumbre de Santiago de Chile en 2007 el tema de las ausencias se haya convertido en un elemento preponderante de los reportes sobre las cumbres anuales, señalando el problema central del decreciente atractivo de estas reuniones para los presidentes latinoamericanos. El absentismo se ha relacionado con una gran cantidad de factores: el cambio de los tiempos de América Latina con un mayor afianzamiento de la región, su fractura ideológica interna con el surgimiento de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) y otras dinámicas (sub)regionales, las dificultades para lograr consensos y la atracción de formatos alternos como la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), etc.; todos ellos desarrollos a los cuales el proceso iberoamericano no supo –o a lo mejor no pudo– responder a causa de su endeble base cultural. Si los mandatarios ya no encuentran el valor agregado de estos encuentros iberoamericanos5, no será solamente el cansancio respecto del «cumbrismo»6 el factor más importante; tampoco debe dejarse fuera del debate la actuación de España como protagonista central de este esfuerzo y el poco compromiso de Portugal con el formato, lo cual se demuestra con la suspensión de pagos por parte de este país a la Segib. El «liderazgo ejemplificador» ejercido entre 1991 y 19927 por España –la España de la transición democrática dominada por el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) que, enfatizando la «comunidad histórica» con América Latina representada por la Corona, lograba abrirle a la región la puerta hacia la Unión Europea– ha perdido su esplendor; el pretendido modelo de un «liderazgo compartido» del gobierno socialista de José Luis Rodríguez Zapatero nunca terminó de cuajar. Los gobiernos del conservador Partido Popular (PP), con su visión de un liderazgo instrumental en función de sus intereses nacionales, menos aún lograron convocar el compromiso de los presidentes latinoamericanos. Además, se ha hecho sentir una situación de creciente competencia con el Diálogo Euro-Latinoamericano, que inició su propia dinámica de cumbres a partir de 1999, culminando con la VII Cumbre en Santiago de Chile en enero de 2013. Por otra parte, la crisis económica que está sufriendo España ha mermado todavía más la convocatoria de las cumbres. Hoy en día se han invertido los papeles: España solicita inversiones latinoamericanas en su país, mientras anteriormente era un activo exportador de capitales hacia la región.
Una segunda ojeada pone en evidencia que hay muchas especificidades de la Comunidad Iberoamericana de Naciones que dificultan la continuidad de las cumbres anuales y que, a su vez, son encubiertas por las mismas cumbres y su factor telemático. La cantidad de programas en materia de cooperación8 que se han ido gestando con participaciones parciales en cuanto a los miembros de la comunidad muchas veces resultan deficientes a causa de financiamientos precarios, lo cual implica que –a pesar de ser considerados un acervo importante y de aprendizaje en materia de cooperación multilateral– no han generado efectos en la práctica de la cooperación.
Para la Cumbre de 2012 en Cádiz, el rey Juan Carlos había asumido un gran esfuerzo personal con el fin de no sufrir el mismo desaire que en la Cumbre de Asunción de 2011; no obstante, en Panamá volvió a repetirse la misma experiencia de Paraguay: el cónclave sufrió la ausencia de la mayoría de los presidentes latinoamericanos. Inculpar al presidente del país anfitrión, Ricardo Martinelli, por no haberse comprometido más con la concreción del evento, no viene al caso: lo que está sufriendo el proceso iberoamericano es la ausencia de agenda y, especialmente, el no haber pasado nunca de ser un proyecto hispano a ser un proyecto realmente iberoamericano. Esto lo demuestra la simple falta de contribuciones latinoamericanas al presupuesto, que fue cubierto en más de 70% por España que, una vez más, debió aportar recursos propios para suplir el financiamiento que no llegaba de Latinoamérica, tanto en el presupuesto para la Segib y sus dependencias como para los programas especiales de cooperación.
El fundamento: ¿dónde está lo iberoamericano?
La existencia y el funcionamiento de una Comunidad Iberoamericana desde la celebración de la I Cumbre en Guadalajara (México) en 1991 hasta la reciente XXIII Cumbre en la ciudad de Panamá ha sido una de las afirmaciones básicas para realzar como su fundamento un iberoamericanismo con alcance político en el escenario global. Pero justamente esta base, una y otra vez invocada, se encuentra en una situación muy precaria: insistir hoy en el «encuentro de dos mundos» como cimiento de una identidad cultural contemporánea es, por lo menos en términos políticos, poco viable. No hay duda de que existen muchos intercambios e interrelaciones en el plano cultural, pero no hay razones para derivar de allí la vigencia de un proyecto político que logre articular 23 países que han tomado sus propios caminos y desarrollos. La concurrencia de tres países europeos (Andorra, España, Portugal) con sus contrapartes latinoamericanas y el hecho de que compartan «unas historias, unas lenguas y una cultura comunes y que constituyen una comunidad»9 parecen hoy en día una base debatible y trunca. Hablar de la existencia de una identidad iberoamericana se justifica entonces desde la presencia de un espacio cultural y lingüístico común, el cual, sin embargo, parece no conocer una expresión política genuina. Se busca ampliar el así denominado «acervo iberoamericano» (XV Cumbre Iberoamericana en Salamanca) por medio de los diálogos, la concertación y la cooperación en las cumbres bajo el principio de la unidad en la diversidad, por lo que se insiste en su alcance social más allá de una comunidad de Estados. Sin embargo, como el espacio iberoamericano anhela fungir integradamente como «un polo autónomo en la vida internacional, llamado a cumplir una función propia y de defensa de determinados valores e intereses, comunes a los países iberoamericanos»10, esta vocación política parece ser el eje más endeble, ya que no logró generar una presencia real en las relaciones internacionales. De este modo, la invocada base identitaria (más allá de la sombra colonialista) parece ser demasiado endeble para aguantar el peso de una cada vez más complicada concertación política con protagonismos subregionales como los de Brasil y México y para enfrentar conflictos ideológicos agudos entre el grupo ALBA y los demás países, al igual que las tradicionales disputas fronterizas que vuelven a editarse en función de la coyuntura política. La Corona española –signo de identidad de las cumbres realzado con la continua asistencia del rey– no logra animar lo iberoamericano, más bien parece haberse convertido en un argumento esgrimido por algunos presidentes de la región que no desean verse «subordinados» a un poder que consideran colonial. Proyectos similares, como el de la francofonía, han registrado ya con anterioridad que su capacidad integradora es limitada para facilitar una expresión política y, a lo mejor, a las cumbres iberoamericanas les espera una suerte parecida.
¿De la competencia a la complementariedad con el proceso eurolatinoamericano?
En la cumbre fundacional de Guadalajara, México, se había definido como un objetivo central «concertar la voluntad política de nuestros gobiernos para propiciar las soluciones que esos desafíos reclaman y convertir el conjunto de afinidades históricas y culturales que nos enlazan en un instrumento de unidad y desarrollo basado en el diálogo, la cooperación y la solidaridad» (Declaración de Guadalajara, Punto 1).
La serie de cumbres temáticas que han acompañado el impulso inicial siguió un patrón de escogencia que respetaba las preferencias de los países anfitriones, con aportes al desarrollo de una agenda expansiva y una heterogeneidad de contenidos. A la vista de un proceso de poca confluencia de voluntades que, por el contrario, privilegió el aumento de proyectos de membresía variada y con fuentes inseguras de financiamiento, asistimos a la inauguración de las cumbres euro-latinoamericanas, hoy concebidas como un foro específico de diálogo de América Latina con Europa en las cumbres entre la Celac y la UE, que se celebran cada dos años y que en adelante se alternarán con las iberoamericanas.
Inicialmente, se partía de la premisa de un proceso complementario en lo temático y un papel de la Segib en el secretariado del proceso eurolatinoamericano, lo cual pronto chocó con las realidades propias de la representación en la UE y los países anglófonos del Caribe. A final de cuentas, quedó en evidencia que esta duplicidad –iberoamericana y eurolatinoamericana– no es ni será sostenible a largo plazo. La opción de la alternancia en la realización de las cumbres trata de salvar lo iberoamericano intentando nuevamente europeizarlo; intento con pocas opciones de éxito, ya que los circuitos políticos son diferentes. El propósito de convertir el espacio iberoamericano en una suerte de antesala de la gran Cumbre Euro-Latinoamericana Celac-UE no tendrá éxito, por el simple hecho de que deja fuera a parte de los representantes del Caribe y de la mayor parte de Europa.
El papel de España: el fin de la triangulación
Aunque haya existido –siempre dependiendo de las circunstancias nacionales en España– un interés de protagonismo de la «Madre Patria» por utilizar a la Comunidad Iberoamericana como plataforma de proyección internacional, o una actitud más cautelosa por desespañolizar ciertos eventos, el resultado después de 22 años es evidente: no se logró la iberoamericanización de esta voluntad política española, y el país absorbió la mayor parte de los costos de funcionamiento de las diferentes instancias de cooperación y de la Segib a partir de su funcionamiento en 2005. Detrás de este esfuerzo se puede encontrar el interés de la política exterior española por lograr la triangulación España-UE-América Latina para «mejorar las posiciones y la influencia de España en el escenario global, y en los distintos escenarios regionales, y (…) defender mejor los intereses españoles en el mundo, sin olvidar, en algún caso, (…) la defensa de los intereses del actor o los actores ubicados en los otros dos vértices del triángulo»11. El país no ha sido capaz de liberarse de una equivocación de origen al considerar factible una europeización de su política iberoamericana y, al mismo tiempo, la iberoamericanización de las políticas europeas. España consideró –con cierta justificación– que su atractivo al ingresar en la Comunidad Económica Europea (CEE) y posterior UE en 1986 consistía, en gran parte, en sus relaciones con América Latina, una porción del mundo en la que la Comunidad europea tenía una presencia limitada en aquel entonces. Pero hoy España sigue el mismo patrón político, tratando de valorizar su presencia europea con esta red de contactos iberoamericanos (que ya se ha europeizado por el simple hecho de que los países latinoamericanos ya no necesitan del «puente ibérico»), en vez de dedicarse a tejer y construir una sustancial presencia entre los 27 miembros de la UE, para superar así el peligro de una creciente periferización en el proceso de la integración europea poscrisis. En este sentido, el discurso iberoamericano no ha podido adecuarse a la nueva realidad europea de España, lo que se pone en evidencia en el continuo vaivén entre up- y downloading12 de políticas españolas a escala europea, dependiendo de las preferencias de los gobiernos de turno13. Tampoco se logró el anhelado aumento de atención de la UE hacia a América Latina, en parte también debido a los cambios, por ejemplo en la política frente a Cuba, que se fueron produciendo asimismo a escala europea según el color político del presidente del gobierno español en ejercicio.Pero el argumento no termina allí: se aduce el papel especial de España en la década pasada, en tanto fue el segundo inversor en la región, el primer donante de ayuda al desarrollo y el país donde residen alrededor de dos millones de inmigrantes latinoamericanos, y se insiste en la influencia de las diferentes comunidades de españoles que viven en Latinoamérica. A pesar de todo ello, se mantiene el diagnóstico de un alejamiento real de las relaciones con los Estados latinoamericanos, especialmente con aquellos de signo opuesto al conservador PP del presidente Mariano Rajoy. Más bien, el discurso del gobierno español en eventos latinoamericanos consiste en la invitación a invertir en el país para mejorar la difícil situación económica y de empleo, lo cual se ha interpretado en la región como un llamado a América Latina para «ir al rescate» de España. Recordando que las empresas españolas han invertido más de 200.000 millones de dólares en América Latina, se plantea hoy que las nuevas multinacionales latinoamericanas (las multilatinas) hagan el camino inverso y conviertan a España en cabeza de puente de su desembarco en Europa, enfatizando así una dimensión bilateral económica de la relación iberoamericana que va a contracorriente del anhelo multilateral tradicional. Así, queda claro que la estrategia de iberoamericanizar las relaciones de la UE con América Latina sobre la base de la triangulación ha llegado a su fin; más bien estamos asistiendo a intentos de renacionalizar estas políticas comunitarias a los fines del desarrollo nacional.
El Informe Lagos y las enseñanzas de la Cumbre de Panamá
Que la Comunidad Iberoamericana pueda continuar en los próximos años funcionando como espacio de diálogo, concertación y cooperación multilateral siguiendo su estilo establecido parece muy difícil de imaginar teniendo en cuenta la inasistencia de los presidentes latinoamericanos. No existe un eje articulador en su andamiaje interno y la marcada heterogeneidad política de la región no promueve la búsqueda de acuerdos precisamente en el ámbito iberoamericano, sino en los espacios subregionales como la Unasur, posiblemente en agrupaciones como el ALBA y la Alianza del Pacífico (AP) y con alguna dificultad en la misma Celac. No abundan las sugerencias para encontrar un formato del proceso iberoamericano que se adecue a las condiciones de la actualidad. En la Cumbre de Panamá se discutieron las propuestas que fueron elaboradas en el Informe Lagos14, un documento para la renovación de las cumbres y la reestructuración de la Segib solicitado por el propio Lagos, la ex-canciller mexicana Patricia Espinosa y el secretario general iberoamericano, Enrique V. Iglesias, durante la Cumbre de Cádiz. Con su propuesta de fortalecer la Segib a partir de la integración de las demás organizaciones iberoamericanas en su estructura, la bianualidad de las cumbres y un nuevo esquema de financiamiento que implicaría un aumento de las aportaciones latinoamericanas, se han presentado elementos al debate que pueden cambiar el funcionamiento interno de las estructuras, pero no parecen ser suficientes –ni oportunos– para resolver los problemas profundos de la Comunidad Iberoamericana.
Con su énfasis en el eje cultural como dimensión integradora y en la cooperación entre los países iberoamericanos, no se vislumbran muchos elementos innovadores; más bien la Declaración de Panamá refleja que no se ofrecieron muchas opciones a los presidentes y vicepresidentes que asistieron al evento. Muy significativa en esta situación de desorientación parece ser la instrucción a la Segib «para que proponga a la Celac establecer un contacto regular y de cooperación y que amplíe su relación con la UE, en particular en el marco de la alternancia de las Cumbres Iberoamericana y Celac-UE», tratando de ubicarse en una dinámica eurolatinoamericana sin haber construido una relación orgánica con este proceso. Nuevamente se intenta, así, una europeización del esfuerzo iberoamericano sin tener en claro cómo puede llevarse adelante operativamente tal planteamiento.
Es evidente que la Comunidad Iberoamericana tendrá que proponerse un proceso mucho más profundo de renovación. Entre otras cosas, hay que mencionar la necesidad de liberar al proceso iberoamericano del artificial protagonismo de la Corona, que sigue presentando esta relación como «relación de familia», una idea que está a destiempo de la realidad política. Además, la Comunidad Iberoamericana no puede seguir negando su limitada capacidad de actuación multilateral, lo cual implica avanzar, por lo pronto, con procedimientos de carácter «minilateral», es decir, tratar de convocar a aquellos países interesados en una cooperación o iniciativa conjunta que realmente sientan el compromiso correspondiente. El diseño amplio de la comunidad parece en este momento poco operativo, por lo cual habría que reconstruir las acciones desde el nivel más cercano a los intereses de los países miembros. La así llamada «cumbre de la renovación» de Panamá no logró su cometido y dejó mucho en el terreno de las buenas intenciones.
Al final de cuentas, queda en evidencia que es muy difícil mantener foros y formatos de cooperación en la política internacional sobre la sola base de un fuerte voluntarismo político (en este caso de España) o de una delgada base de identidad cultural (iberoamericana), que no es capaz de motivar compromisos reales en condiciones de una creciente fragmentación de la organización multilateral. La decadencia del proceso iberoamericano constituye, al mismo tiempo, una advertencia para los formatos e instituciones que funcionan también en un nivel de precaria identificación entre sus miembros, aunque justamente los elementos culturales se consideraran durante años como el fuerte de las convergencias. Hacer énfasis en la cercanía cultural como base de lo iberoamericano no parece habilitar un proceso político sólido, tal y como lo demuestra el caso de la pálida Comunidad de Países de Lengua Portuguesa (CPLP), que siempre ha tenido un alcance mucho más modesto. Pero, al mismo tiempo, es un llamado de atención para aquellas instituciones en el entramado entre la UE y América Latina, como la recién inaugurada Fundación Euro-Latinoamericana, para que busquen un enraizamiento sustancial en las dos orillas del Atlántico si no desean correr una suerte parecida a la del proceso iberoamericano.
La reforma: una tarea difícil para México
El presidente de México, en su presidencia pro témpore, tendrá que desplegar toda la habilidad diplomática de su país para lograr que los días 8 y 9 de diciembre de 2014, en la próxima cumbre en Veracruz, se evite un nuevo desaire en el proceso iberoamericano. Enrique Peña Nieto tendrá que aprovechar su posición de anfitrión para convocar a los países sudamericanos en un esfuerzo que permita darles una nueva orientación a las cumbres iberoamericanas. Las condiciones de éxito son muy difíciles: aunque se logró construir el consenso para el nombramiento de la costarricense Rebeca Grynspan como sucesora de Iglesias en la Segib, a esta funcionaria le espera un arduo trabajo en su nuevo cargo con el objetivo de superar los bloqueos de las organizaciones especializadas en el espacio iberoamericano15 para ser integradas en la Secretaría, el logro de un compromiso financiero de todo el proceso y la superación del vacío conceptual en cuanto a los contenidos de la comunidad. México, que ha mostrado una gran identificación con el proceso iberoamericano desde su fundación, asumirá un camino para «latinoamericanizar» ese proceso y tendrá que lograr para ello por lo menos una neutralidad benévola de Brasil, que sigue siendo un actor muy celoso en el escenario regional. Peña Nieto ha articulado su interés de crear una comunidad latinoamericana de universidades públicas, con homologaciones, programas y currícula que sean compatibles16; además, desea impulsar el Espacio Cultural Iberoamericano, muy a tono con el planeamiento tradicional de lo iberoamericano, el cual se pretende ampliar con el pleno desarrollo del potencial económico de Iberoamérica.
Desespañolizar el proceso iberoamericano parece ser una opción que varios presidentes de la región consideran como un camino de renovación; sin embargo, se plantea entonces una pregunta: ¿qué valor agregado podría ofrecer esta reunión, aunque sea con cumbres modernizadas? España ha perdido su papel de «mejor socio» para los países iberoamericanos y estos han encontrado sus propios espacios de concertación regional. El proceso iberoamericano se estará moviendo en el año 2014 entre reforma y refundación, entre la capacidad para el cambio y la actitud de dejar hacer y dejar pasar, con pocos incentivos para un compromiso mayor de sus miembros. El escenario europeo y las posibles aportaciones de la UE han perdido su atractivo en América Latina; encontrar senderos comunes necesitará de mucho más esfuerzo en lo concreto para construir una relación que vaya más allá de la «foto de familia» y las declaraciones simbólicas. En este sentido, los debates sobre el futuro del proceso iberoamericano son solamente la apertura para una necesaria etapa de mayor sinceridad entre los actores de los dos lados del Atlántico.
