Carlos Vainer ha trabajado sobre desarrollo regional y urbano, las políticas urbanas, los movimientos sociales, las metodologías y los modelos de planificación, particularmente la alternativa o «conflictual». Es en estas temáticas donde Vainer posee una extensa trayectoria, en las fronteras porosas entre academia, activismo y militancia, en el campo de las asesorías técnicas populares. Desde ese conocimiento práctico, en el que las epistemologías del sur poseen un campo próspero y promisorio, Vainer expone ideas que develan las contradicciones entre planificación, sociedades y estados periféricos, con especial énfasis en Brasil y sus vórtices de exclusión infinita. Vainer es profesor titular e integrante del Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ), centro que dirigió en tres oportunidades y donde coordina el Laboratorio Estado, Trabajo, Territorio y Naturaleza (ETTERN, por sus siglas en portugués). Asimismo, ha sido secretario ejecutivo y presidente de la Asociación Nacional de Estudios de Postgrado e Investigación en Planificación Urbana y Regional de Brasil.

Mi primera pregunta se relaciona con la experiencia brasileña en materia de planificación urbana y regional. Sabemos que es muy rica, muy vasta, muy compleja también en lo que respecta a reglamentaciones, normativas, al desarrollo de infraestructuras (caminos, viviendas, represas). ¿Cuál es el balance general que puede aportar desde el momento que se redemocratiza Brasil en la década de 1980? ¿Qué experiencia hay acumulada? ¿Qué crítica le podría hacer?

Algunos aspectos de los modelos y las prácticas de planificación territorial en Brasil están relacionados con la historia de la sociedad y del Estado en este país. La brasileña es una sociedad periférica dependiente con ciertas particularidades, entre las que se destaca la duración histórica de la esclavitud y el hecho de que, tras conseguir su independencia, el Estado no asumió la forma republicana, sino la de una monarquía. En tal sentido, si marcáramos la fecha del inicio de aquello que podemos reconocer como una «planificación urbana y regional» en Brasil sería la del momento de transición del Imperio a la República. 

El Estado imperial y monárquico tuvo algunas intervenciones territoriales organizadas, como ocurrió también en Argentina y otros países del Cono Sur, que consistieron en la atracción, el reclutamiento, la selección y la localización de inmigrantes como colonos en las «tierras libres» (que, en rigor, estaban ocupadas por pueblos originarios). El objetivo de esa política inmigratoria era el de la construcción de la sociedad blanca en los trópicos, un anhelo de las elites brasileñas desde mediados del siglo XIX. No hay que olvidar que Brasil fue el último país en acabar con la esclavitud legal. 

Cuando a mediados del siglo XIX se anunció el fin del tráfico de esclavos, se definió también una política inmigratoria que tuvo entre sus objetivos sustituir el trabajo esclavo por el trabajo «libre». La intención de los teóricos e intelectuales que pensaron el Estado era la «regeneración de la sangre brasileña», a la que consideraban marcada por dos sangres «inferiores»: la indígena y la negra. Esas concepciones racistas y eugenistas, que orientaron la política inmigratoria en la segunda mitad del siglo XIX, fueron impulsadas por los intereses de los grandes terratenientes, particularmente los de los exportadores de café del Estado de San Pablo. Lo que se buscaba era la atracción, selección e implantación de trabajadores europeos (es decir, blancos) en Brasil. Esto llevó al desarrollo de una política territorial, en tanto se desarrollo un proceso de distribución de los inmigrantes. Algunos fueron localizados en los Estados del Sur como agricultores familiares que producirían alimentos, mientras que otra porción fue conducida a las haciendas cafetaleras de San Pablo. Este proceso implicó una intervención territorial fuerte. El Estado brasileño debió desarrollar instituciones formales para organizar la división territorial de los inmigrantes.

Pese a que existían múltiples dimensiones que permitían definir al Estado como «liberal», su intervencionismo en esta materia fue importante. Por un lado, se verificaba la intervención en la política inmigratoria –que promovió una distribución territorial de la fuerza de trabajo– y, por otro, una fuerte intervención urbana que se expreso, centralmente, en la reforma del puerto de Río de Janeiro en los años 1905-1910. Esa sería la reforma del centro de la ciudad. 

Esta reforma tuvo como modelo las intervenciones de [Georges-Eugène] Haussmann en París. También en Buenos Aires y otras ciudades portuarias de América Latina se hicieron grandes reformas de puertos que impactaron en las estructuras y las dinámicas urbanas. En Río de Janeiro, la reforma conocida como Reforma Pereira Passos -debido al nombre del alcalde- transformó la cara del centro de la ciudad, que hasta entonces era nítidamente negra y plebeya. Más allá de la transformación del puerto, se pretendía «limpiar» el centro, acabar con los conventillos donde se concentraban los sectores proletarizados. 

A la reforma urbana se le agregó la reforma higienista, en tanto en aquel contexto se produjo la primera gran campaña de vacunación en Brasil contra la fiebre amarilla. Las casas de las poblaciones pobres fueron invadidas por los vacunadores, lo que provocó la llamada «revuelta de las vacunas». El rechazo a la vacunación compulsiva se asoció también a la resistencia negra contra los desalojos. Cabe subrayar que la planificación urbana desarrollada en aquel contexto estaba marcada por una profunda colonialidad, en tanto se importaba de manera casi caricaturesca la reforma de Haussmann –a tal punto que el teatro municipal que se construye en la Avenida Central era una copia de la Ópera de Paris–. El nacimiento de la planificación urbana traía en su ADN la colonialidad de las concepciones de ciudad y arquitectura. 

Respecto de la cuestión regional brasileña, esta emerge y se construye históricamente como fundamental para la región del Nordeste. Al inicio de la colonización, el Nordeste constituyó una fuente de riqueza fundamental, dado que allí se implantaron las primeras grandes plantaciones de caña de azúcar que hicieron de Brasil una potencia entre el período colonial y la mitad del siglo XVIII. El Nordeste se transformó en la «zona-problema», sometida a las viejas oligarquías terratenientes, en un régimen climático que muchas veces provoca sequías. El Nordeste resultó fundamental en la configuración del pacto oligárquico esclavista y latifundista que otorgó estabilidad al imperio brasileño y después a la primera república, que podemos clasificar como república oligárquica latifundiaria. Ese pacto oligárquico, esclavista y latifundista explica el hecho original que después de la independencia, Brasil haya sido la única ex-colonia sudamericana que consiguió una unidad territorial nacional. En Brasil, la cuestión regional, la cuestión del Nordeste, es la de la relación entre las oligarquías locales y las clases dominantes emergentes del centro-sur, que nacen con el café, después con la progresiva industrialización del centro-sur, sobre todo en San Pablo. 

Bajo la dictadura de Getúlio Vargas, el Estado nacional va a lanzar la llamada Marcha hacia el Oeste. Vargas tenía una visión después utilizada en la dictadura militar, que dio continuidad a la ocupación de la Amazonia: la idea de que el imperialismo brasileño se hace dentro de sus propias fronteras, porque tenemos territorios sin pueblo, entonces es necesario crear el pueblo para ocupar el territorio. Las concepciones territoriales del Estado brasileño van a definir los espacios «vacíos» del Oeste y de Amazonia como espacios que permitirían recibir poblaciones de Nordeste, y de esa manera disminuir las presiones de la población campesina sobre el monopolio oligárquico terrateniente de la tierra. 

El Nordeste y Amazonia, en diferentes momentos y con diferentes registros, serán los focos de atención de las experiencias de intervenciones estatales que rotulamos como planificación regional.

Sí. Volvamos a la cuestión urbana y a la planificación urbana. Si viajamos un poco más adelante, con el inicio de la industrialización, la cuestión urbana comienza a aparecer bajo la forma de crisis de la vivienda obrera, sobre todo en San Pablo y Río de Janeiro. En San Pablo la cuestión de la vivienda obrera se plantea como en toda ciudad industrial, y las primeras soluciones son también importadas: las villas obreras, las company towns, donde el obrero está vinculado a la fábrica y a la vivienda. Creo que también eso ocurrió en Buenos Aires y otras ciudades industriales argentinas, ¿no? Es un modelo importado, que en Brasil llamamos «vila operária».

Eso gana una dimensión más amplia con el avance de la industrialización y, en los años 30, bajo el gobierno Vargas, ocurren algunas intervenciones de vivienda social. Se inician ejercicios de planificación urbana tanto en San Pablo como en Río de Janeiro. En el caso de Río, es muy citado y conocido el plan desarrollado por el urbanista griego Konstantinos Doxiadis, el primer plan integral para la ciudad, pensando inclusive en varias vías que la atravesarían en una proyección futurista. Se trataba de una transformación de la ciudad en dirección al «rodoviarismo» (expansión de autopistas). Esto se refuerza a partir de la década de 1960 con la emergencia de una industria automovilística local que impulsará esa perspectiva «rodoviarista» de la planificación urbana. 

En lo que concierne al plano regional, hay un marco en la Constitución de 1946, tras el fin de la dictadura de Vargas, que dará origen a dos órganos federales que deberían hacer planificación regional: la Superintendencia del Plan de Valorización de Amazonia y la Comisión del Valle del Río San Francisco. En los dos casos, se puede identificar la importación de modelos de países centrales, en este caso de Estados Unidos, ya no más de Europa. El modelo fue el de la Tennessee Valley Authority (TVA). Uno de los elementos centrales del New Deal de Roosevelt fue la implantación de la TVA como un modelo de intervención centralizada del gobierno federal que actúa en el territorio nacional, por lo tanto, una intervención federal contra la autonomía de los estados, modelizadora, que va a implantar represas hidroeléctricas y el control del río. Ese modelo de la TVA va a llegar a Brasil. La Constitución de 1946 va a determinar que 1% del presupuesto federal debe ir a la Superintendencia de San Francisco y 1% a la Superintendencia del Valle del Río Amazonas. 

Un marco de la planificación regional brasileña fue la constitución del Grupo de Trabajo para el Desarrollo del Nordeste bajo la dirección de Celso Furtado. Este grupo va a producir un admirable diagnóstico del subdesarrollo del Nordeste. En pocas palabras, puedo decir que Furtado trasplantó el modelo cepalino para la realidad interna del país: el Nordeste sería la periferia subdesarrollada del Sureste central e industrialista. El camino para superar el subdesarrollo del Nordeste, en consecuencia, sería la industrialización. La solución cepalina siempre era la industrialización. Si Brasil debía industrializarse para superar su subdesarrollo vis-à-vis de los países desarrollados, mutatis mutandis, el Nordeste debía industrializarse para superar el subdesarrollo vis-à-vis del Sureste. 

El Grupo de Trabajo estuvo en el origen de la Superintendencia del Desarrollo del Nordeste (SUDENE), que fue un órgano muy importante que buscaba redefinir el pacto oligárquico entre los grupos dominantes del Sur/Sureste y el grupo dominante nordestino. 

Bajo la inspiración del economista argentino Raúl Prébisch, que dirigió la Cepal (Comisión Económica para América Latina) desde su nacimiento en 1949 hasta 1963, el pensamiento cepalino tenía como característica, hoy se reconoce, un esfuerzo para pensar América Latina fuera de los cánones del pensamiento económico entonces dominante, que veía el subdesarrollo como una etapa natural, inevitable, de todos los países. Sin embargo, ese esfuerzo de pensamiento autónomo no fue suficiente para elaborar una política o plan regional original. La SUDENE abandona el modelo TVA para adoptar el modelo de la Cassa per il Mezzogiorno italiana. Según ese modelo, la industrialización de la región atrasada (Mezzogiorno italiano, Nordeste brasileño) sería alcanzada a través de políticas que subsidios a inversiones de capitales del Sudeste.

Si giramos la vista hacia las ciudades, hay que mencionar la construcción de Brasilia como nueva capital. Brasilia puede considerarse como la experiencia más completa de la aplicación de los conceptos del urbanismo modernista –que tuvo en Le Corbusier su exponente más completo y brillante–.

La trayectoria de la importación de modelos del centro y su transposición a Brasil sigue, en lo que concierne la planificación regional bajo la dictadura militar, con la adopción de los polos de desarrollo de François Perroux. Todo el proceso de ocupación e implantación de grandes complejos energético-minerales en la Amazonia será orientado y justificado con las teorías perrouxianas. En lo que concierne a las ciudades, el Banco Mundial tiene papel importante al difundir en Brasil y en todo Latinoamérica las políticas de apoyo a las ciudades medianas, basadas en un diagnóstico que concebía a las metrópolis como consecuencia y causa de los problemas urbanos (favelas, pobreza urbana, etc.).

La dictadura militar formuló y buscó concretizar un gran proyecto territorial, que tenía en el Ministerio del Interior su locus y agente principal. En muchas repúblicas iberoamericanas y en Europa el Ministerio del Interior es el que maneja la Policía. Para nosotros fue, bajo la dictadura, el ministerio del territorio. A él estaban subordinadas todas las superintendencias regionales (Amazonía, Nordeste, Sureste, Sur y Centro-Oeste), el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, las agencias involucradas con el desarrollo de los municipios. En su pretensión tecnocrática, soñaron con una planificación territorial –regional, urbana– controlada a partir del centro de poder, que debería asegurar una distribución racional de las poblaciones de ese territorio, siguiendo criterios de productividad, optimización demográfica y, por supuesto, control político. No debe olvidarse que los gobernadores de los estados y los alcaldes de las capitales de los estados y otras ciudades importantes eran puestos directamente por el poder central. A eso denomino planificación centralista, tecnocrática, autoritaria. 

Es precisamente la planificación centralista, tecnocrática y autoritaria el foco de la crítica de los movimientos y fuerzas políticas que conducirán el proceso de redemocratización. ¿Cuál es la reivindicación principal de los movimientos democráticos? Democratización quería decir descentralización, participación y preocupación social. Curiosa y paradójicamente, esas también eran las banderas del neoliberalismo emergente. La traducción neoliberal de la consigna puede entenderse: descentralizar significa reducir la intervención del Estado central, desregular. Participación quiere decir reducción del poder de los tecnócratas en favor de los agentes de mercado. 

La confrontación de las propuestas de las fuerzas democráticas y neoliberales va a ser el centro de la lucha política urbana y regional en los más de 30 años desde la redemocratización. No hay duda que casi siempre salieron victoriosos los neoliberales, haciendo de la planificación urbana un accesorio al desarrollo del mercado. Si la función social de la propiedad urbana está inscrita en la Constitución, en la historia de los últimos 30 años de nuestras ciudades están inscritas la intocabilidad de la propiedad privada, la subordinación de espacio urbano a la lógica y dinámica del capital privado.

Si nos dirigimos hacia lo regional solamente, vemos que Brasil fue, desde los tiempos de la dictadura militar, un espacio dominado por lo que David Harvey llamó «acumulación por desposesión», en que territorios y poblaciones son sometidos a grandes proyectos de inversión energéticos, de minería, del agronegocio.

Ahora bien, cuando conversamos sobre la planificación, el recorrido que hace suele centrarse en la planificación concebida desde los aparatos del Estado. Vimos claramente la influencia estadounidense, francesa, italiana, de los bancos multilaterales de crédito, la propia política tanto urbana como regional en Brasil. ¿Podría adentrarte en esta cuestión de la planificación conflictual, que es la planificación construida desde abajo? ¿Qué experiencia hay, cuándo cree que surge y si lo hace como reacción a la planificación del Estado? 

Yo diría que hasta 2010, hasta el final del segundo gobierno de Lula da Silva, el conjunto de los movimientos urbanos y regionales piensa que había que conquistar el Estado. Por lo tanto, el foco central de estos movimientos fue la lucha por nuevos dispositivos legales/institucionales y la conquista de espacios en el aparato del Estado, para implementar la reforma urbana que sería el derecho a la vivienda, al transporte, al saneamiento. O sea, la reforma urbana sería una obra del Estado que democratizaría la ciudad y atendería las demandas populares. Entonces, el foco es el Estado. El problema es que desde los inicios de la década de 2000 lo que se ve en las ciudades es el avance del proyecto neoliberal. Es decir, la sumisión de las ciudades al mercado, a los grandes proyectos de inversiones y las grandes operaciones urbanas, a la planificación estratégica competitiva, empresarial, incluso en muchas ciudades gestionadas por el Partido de los Trabajadores.

Luego de la redemocratización, hubo experiencias innovadoras que ampliaron la democracia urbana, en particular los presupuestos participativos. Pero, progresivamente, estas dinámicas se fragilizan, son abandonadas –en algunos casos porque los movimientos populares creen que a través del Estado van a conseguir sus objetivos, en otros casos porque son derrotados por los neoliberales-. Incluso conquistas del periodo de la redemocratización son amenazadas. Si hasta 2010, 2012 se reconocía que las poblaciones establecidas en asentamientos serían inamovibles, eso empieza a cambiar. Hay un crecimiento de desalojos forzados. Eso se marca fuertemente en el período de los megaeventos deportivos, con el apoyo del gobierno federal de Lula e incluso en gobiernos estaduales y municipales del PT. 

Eso va a ser el motor principal de un progresivo descrédito de que el camino más adecuado de los sectores populares para defender sus intereses sea el Estado, porque este se convierte de manera abierta en socio del capital financiero inmobiliario. En 2013, aquello explica parcialmente que en el gobierno de Dilma Rousseff millones de personas se movilicen en un gran levantamiento popular, en el cual tiene un papel relevante la lucha contra los desalojos forzados. En ese momento también surgen experiencias que denomino «planificación conflictual», experiencias en las cuales grupos que están bajo amenaza de ser desplazados o los grupos que ocupan tierras pasan a planear. Un nombre más genérico sería el de autogestión territorial. Puede ser la autogestión de un edificio abandonado ocupado por un movimiento, puede ser la autogestión de un lote ocupado. Experiencias como la comunidad de la Vila Autódromo en Río de Janeiro, o de Nuevo Alberdi en Rosario. 

Hay otro factor importante: el progresivo surgimiento en el interior de algunos grupos universitarios de conexiones con movimientos, sobre todo en programas y cursos de arquitectura, urbanismo y planificación. Ahí va a haber un saber técnico, una disponibilidad política que, en diálogo con los movimientos, va a enriquecer la posibilidad de hacer esas planificaciones alternativas, populares, etc. Esa dinámica impulsa reglamentaciones sobre asesorías técnicas. Y eso se transformó progresivamente en una alternativa para estudiantes de arquitectura, que se pueden transformar en asesores técnicos de un movimiento de ocupación para hacer el plan de la edificación, una salida laboral alternativa a las oficinas de arquitectura empresariales. 

Y este contexto contemporáneo del gobierno de Lula da Silva, ¿considera que es posible que haya una política que financie, que instituya esta combinación entre el saber técnico ligado a la planificación conflictual, con instituciones, financiamiento, con continuidad?

Esto es algo difícil de responder. En primer lugar, el gobierno está formado por una coalición que incorpora a sectores abiertamente neoliberales y de derecha, lo que marca una diferencia con las administraciones anteriores del PT. En segundo lugar, incluso en el interior del PT, los sectores más influyentes en la máquina político-partidaria están más interesados en los aparatos del Estado que en la movilización y la organización de las bases populares. Todavía no está muy claro cómo se arbitrarán las tensiones que puedan surgir entre los intereses y las ideas de la izquierda institucional, de los partidos de derecha no bolsonaristas y de las izquierdas menos vinculadas al aparato de Estado. 

Lo que sí sabemos ahora es que la derecha está en la calle. Son muchos conflictos todavía no clarificados para que sepamos muy bien cómo se desarrollan. Para volver a la cuestión de la planificación conflictual y a las tensiones de una dinámica autogestionada del territorio, creo que estas no van a desaparecer. Va a ser una fuerza de presión contra la estructura de gobierno.

Tengo una pregunta final: un riesgo cuando se accede al Estado es no representar más que a los que están organizados y no conocer qué sucede en la base social que no está organizada. Ahora, hay un conflicto más en Brasil que no se dirime con una elección a presidente: la emergencia y consolidación de las milicias (paramilitares) en los territorios, la periferia de Río de Janeiro y otras ciudades. En ese sentido, ¿que papel considera que juega el miedo a la organización en el hecho de que haya una milicia tan bien organizada y que maneje tantos recursos también estatales, no solamente recursos del narcotráfico?

Las izquierdas brasileñas –y me refiero tanto a las izquierdas de gobierno (los sectores cuya acción se desarrolla en los espacios institucionales) como a las izquierdas sociales– carecen de experiencias de confrontación con la extrema derecha militante. En Brasil, la extrema derecha siempre ha tenido niveles de representación, pero no ha sido capaz de desarrollar una militancia activa y movilizadora que atravesara a diversos sectores sociales. Eso ha cambiado ahora. Y, en tal sentido, no está muy claro cómo dar ese combate. En 1964, hubo pequeños grupos fascistas, pero que eran irrelevantes frente a la represión del Estado. Por otra parte, esos grupos no intentaban conquistar a las bases de la izquierda, sino más bien constreñirla. Lo que vemos ahora es una derecha radicalizada militante de la que desconocemos su nivel de organicidad, aunque sabemos que hay dinámicas estructuradas desde arriba. Por un lado, entonces, hay desconocimiento de esas fuerzas. Por el otro, no hay una historia de confrontación con ellas. La lucha está abierta y tengo la convicción que solamente la movilización, organización y lucha de la base podrán ofrecer una resistencia efectiva a esa nueva y aguerrida derecha y, quizás, abrir espacios para nuevas conquistas.

Traducción: Aldana García Tarsia.