Opinión

Tributación, fuga de capitales y globalización

Las políticas fiscales y tributarias se han complejizado con el proceso de globalización. Los países más avanzados fijan las pautas y las asociaciones que los comprenden influyen directamente en la gestión de las políticas globales.

Tributación, fuga de capitales y globalización

El sistema fiscal se ha convertido, al calor de la presente fase del proceso globalizador, en un complejo entramado que requiere una revisión y un análisis minucioso.

Resulta evidente que, en una modernidad que, como sostiene el español Juan Pro Ruiz, «es supralocal, transnacional y potencialmente universal», los sistemas fiscales responden entonces a una cierta «homologación»: a escala nacional, continental y mundial. La interconexión global ha inducido una convergencia institucional también en el campo fiscal y, particularmente, en el tributario.

No caben dudas de que los países más avanzados, particularmente Estados Unidos, los miembros de la Unión Europea y asociaciones como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) son quienes fijan las pautas en materia tributaria y quienes poseen mayor armonización normativa, coordinación en la gestión e influencia global. También son ellos los que logran la fijación de unas reglas del juego internacionales que operan a favor de sus empresas, sus fiscos y otros intereses económico-financieros propios. La ausencia de organismos multilaterales responsables en este campo –un vacío que el tributarista Vito Tanzi propuso llenar hace décadas–, resulta evidente. Asimimismo, los acuerdos y consensos ad hoc en el seno del Grupo de los 7 –últimamente extendidos al G-20– son limitados. Estos no sólo han resultado cada vez más insuficientes en su alcance territorial y económico-social sino que también ha mermado su credibilidad a medida que el «Sur del mundo» y, en especial, los «países emergentes» ganan espacio. Se muestran, además, totalmente inadecuados para hacer frente a la escalada destructiva de las «fuerzas globales desatadas»: descontrolada «competencia tributaria» que mina los sistemas normativos, elusión y evasión rampantes que ponen en ridículo a las administraciones impositivas, «fuga de capitales» que erosiona severamente las economías y las sociedades de los Estados-Nación (limitando su potencial económico, la cantidad y la calidad de su fuerza de trabajo y la posibilidad de alcanzar mayores niveles de equidad). Los «Jinetes del Apocalipsis» son los protagonistas destacados del «mundo offshore»: la banca global y las multinacionales, las «guaridas fiscales», las grandes empresas globales consultoras en auditoría e impuestos (con las «Big Four» al frente) y los grandes estudios legales especializados. Estos son los grandes «facilitadores» (enablers) del aprovechamiento del «mundo offshore», por parte de las corporaciones multinacionales y los «ricos globales», principalmente.

El futuro ya arribó

Hace dos décadas Tanzi destacaba el impacto de estos fenómenos que ya se registraba sobre las estructuras tributarias (un creciente sesgo regresivo) y advertía acerca de su empeoramiento: «es sólo cuestión de tiempo que el nivel de la tributación comience a reflejar las fuerzas en juego» (1996).

El mundo que Tanzi pronosticó ha llegado. Poco más de una década después de su vaticinio, la gran crisis de comienzos del milenio (2007-2008) mostró crudamente los costos adicionales del tiempo perdido. Entonces, la amenazas de «volar con dinamita» las «guaridas fiscales» del ex presidente francés, Nicolas Sarkozy (apoyado por Angela Merkel y el entonces titular del FMI, Dominique Strauss Kahn) se toparon con la férrea defensa de la «hermandad anglosajona» de Estados Unidos y Reino Unido. Ese intento radical resultó, a través de la aceptación del G-20, en un curso de acción mucho más moderado y, con seguridad, menos eficaz: el «Proyecto Base Erosion and Profit Shifting» o BEPS (Erosión de las bases tributarias y fuga de beneficios), cuyo diseño e implementación está a cargo del «club de los países ricos», la OCDE.

Ni la propuesta de Tanzi, ni la opción más moderada –como construcción institucional– que los países en desarrollo quisieron aprobar en Addis Abeba (Conferencia Internacional de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, julio de 2015), que apuntó al mejoramiento y potenciación del «Comité de Expertos sobre Cooperación Internacional en Cuestiones de Tributación» de la Organización de las Naciones Unidas, han tenido un buen desarrollo. Los «países ricos», en especial los de la «hermandad anglosajona», les han bloquedo el paso a ambas.

¿Qué se puede hacer entonces?

La agenda supranacional y global

Los más importantes problemas en la actualidad son, en rigor, los que plantea el sistema financiero. En apretada síntesis, los aspectos cruciales del negocio financiero global son los de su sustancial desregulación, su comportamiento auoligopólico y el acelerado proceso de concentración (los tres obviamente vinculados). Una muy valiosa investigación reciente ha puesto el foco en esta «hidra mundial» (Francois Morin, 2015), cuyos 28 bancos miembros resultan claramente protegidos por los principales Estados del mundo desarrollado. En este contexto, no es una paradoja que muchos de estos Estados estén siendo «capturados» como consecuencia de sus deudas con el oligopolio.

También parece necesario establecer controles sobre los movimientos internacionales de capital, que permitan moderar la volatilidad de sus flujos, de modo de contribuir a la estabilidad financiera y cumplir con las decisiones adoptadas por el G-20 en el año 2009 –luego olvidadas– respecto de terminar con la perversa dinámica que resulta de la acción conjunta de las «juridicciones del secreto» (guaridas fiscales) y el secreto bancario, que estimulan la fuga ilícita de capitales. Resulta también importante destacar el rol perverso de los «fondos buitre» –que también usan las «guaridas fiscales» como base de operaciones para extraer ganancias financieras desmesuradas de economías vulnerables– que oponen obstáculos severos a sus procesos de crecimiento.

En relación con las «guaridas fiscales», el tiempo de los discursos cínicos y sin sustancia debe terminar. En primer lugar, la transparencia y la accesibilidad a la información resultan cruciales y, como un paso preliminar, los gobiernos deben ser obligados a asegurar un fácil y generalizado acceso a los datos acerca de los flujos financieros no registrados. Por fin, el problema de las «guaridas fiscales» que, año a año, concentran una creciente porción del «negocio» opaco global en los territorios de países desarrollados y sus «dependencias», con la «hermandad anglosajona» al frente, y cada vez más ligadas además a las operaciones offshore del oligopolio bancario global, debe ser puesto sobre la mesa. Esta cuestión debería ser incluida, sin demoras adicionales, en la agenda del cambio estructural global.

La adopción de acciones regionales resulta imperiosa en el «Sur» para hacer frente a los desafíos globales señalados, en un contexto en que los organismos multilaterales muestran cada vez con mayor claridad sus sesgos y limitaciones. Estas acciones comunes regionales «defensivas» son hoy marginales en muchas zonas del mundo «en desarrollo», como es el caso de América Latina.

Las cuestiones más relevantes resultan, entonces:

  1. La discusión pendiente –y la ausencia de acciones– sobre la «nueva arquitectura financiera global», que incluya a la banca global, las «guaridas fiscales» y los mecanismos de reestructuración de deudas soberanas como componentes principales.
  2. La creación, al nivel de las Naciones Unidas, de una autoridad tributaria global con el objetivo de impulsar la armonización impositiva, desarrollar métodos globales para controlar el incumplimiento fiscal y promover una colaboración efectiva de las administraciones tributarias y aduaneras entre naciones y regiones.
  3. También deberían adoptarse tributos globales, con un doble propósito: combatir el rampante aumento de la desigualdad socioeconómica global en ingresos y riqueza, y mitigar los grandes daños resultantes del cambio climático y el deterioro de la biósfera, financiando además las acciones necesarias para proteger a sus víctimas.
  4. Por fin, el más importante y complejo problema: la reforma del sistema de las Naciones Unidas, para asegurar su efectiva democratización (un muy dificultoso y esencial objetivo politico en un mundo tan asimétrico, con múltiples centros de poder) y el rediseño de sus instituciones económicas (imposible tarea esta última, si los dogmas económicos dominantes del presente no fueran discutidos).

Pero…

El mundo parece dirigirse en este tiempo en una dirección contraria a la que se acaba de señalar como deseable. Hacia la insensatez «nacionalista-xenófoba», la ruptura de los bloques de países y la desintegración de muchos Estados, cuando los problemas globales más acuciantes –la desigualdad y la crisis ambiental, entre ellos– demandan la construcción de consensos, políticas coordinadas e, incluso, nuevos poderes globales. Vale decir, acuerdos en los que –necesariamente– los países deberían ceder parte de su soberanía en aras del «bien común» global. Las tendencias «nacionalistas» que parecen ganar terreno en la actualidad, operan en la dirección contraria.

En nuestra región, el Mercosur parece agonizar y Unasur sufre el retroceso desde los avances –tímidos, comparados con las tareas pendientes– logrados por los procesos «nacional-populares» de los últimos tres lustros. Brasil y Argentina, los dos países que deberían conducir el proceso de cambio, están envueltos en crisis económicas severas, de incierta duración y profundidad pero que, muy probablemente, supondrán enormes retrocesos para ambos países y la imposibilidad –en el corto plazo, al menos- de impulsar una agenda regional consistente y de progreso de cara al desafío del «mundo offshore». El Senado de Argentina, por lo pronto, acaba de aprobar una «ley de blanqueo» que apunta –entre otros objetivos– en un sentido contrario: busca avanzar peligrosamente hacia un modelo de «país guarida fiscal» (admitiendo incluso la «regularización» de capitales en moneda extranjera que podrán permanecer fuera del país y del alcance de sus normas).

El comienzo del proceso de paz en Colombia, después de más de medio siglo de guerra civil, parece ofrecer el único desarrollo estratégico esperanzador, por el momento, en la América del Sur. Lamento no poder brindar hoy una visión más optimista.