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O Mercosul na época de Lula e Kirchner: um balanço, seis anos depois

A chegada ao governo de Luiz Inácio Lula da Silva e Néstor Kirchner, em 2003, implicou um relançamento do Mercosul. Esse relançamento teve uma dupla dimensão. Por um lado, foi proposto um aprofundamento da agenda da integração além dos aspectos comerciais previstos no Tratado de Assun¸ão. Por outro, foi traçada uma ampliação do bloco a outros países da região. Este artigo elabora um balanço a partir da premissa de que é necessária uma visão multidimensional, que não se limite à dimensão comercial e considere também outras áreas, particularmente as sociais e produtivas. A conclusão é um processo que mostra alguns avanços, mas também retrocessos.

O Mercosul na época de Lula e Kirchner: um balanço, seis anos depois

Introdução

Durante os primeiros anos da década dos 90, o Mercado Comum do Sul (Mercosul) foi considerado o processo de integração mais bem-sucedido da América Latina. Enraizado em uma crescente interdependência econômica e uma cooperação política cuja origem remonta-se aos acordos de integração aprovados pela Argentina e o Brasil na metade dos anos 80, o Mercosul logrou rápidos avanços em matéria comercial e se tornou um espaço de referência nas relações internacionais do Cone Sul. Apesar disso, os primeiros conflitos começaram a surgir a partir de 1996 e se aprofundaram com a crise econômica brasileira de 1998 e a depreciação do real. Esses fatores contribuíram para uma grande crise que revelou as deficiências do modelo adotado no Tratado de Assunção, assim como os problemas institucionais e as assimetrias existentes. A crise argentina de 2001 aprofundou as dificuldades do Mercosul e inclusive gerou retrocessos na integração regional1.

Apesar disso, com a chegada ao ao poder de Luiz Inácio Lula da Silva e de Néstor Kirchner, iniciou-se uma fase de relançamento do processo de integração regional. Ambos os líderes representavam uma transição para um modelo econômico menos comprometido com as propostas neoliberais que imperavam nos anos 90. Isto se manifestou numa série de iniciativas promovidas desde 2003 para relançar o Mercosul, procurando cumprir os objetivos ainda não atingidos. Mas também se somaram ideias para que o bloco regional superasse os déficits em temas sociais e de produção que de alguma forma eram vistos como responsáveis pela crise.

O processo de relançamento teve uma dupla dimensão. Por um lado, traçava um aprofundamento na agenda de integração regional apara avançar além das metas comerciais previstas no Tratado de Assunção. Por outro, propunha ampliar o espaço de integração, incluindo todos os países como membros associados ao bloco regional, e articular o Mercosul com um projeto mais amplo de integração na América do Sul. Este processo havia sido iniciado em 1993 com a proposta do então presidente brasileiro, Itamar Franco, de negociar um Acordo de Livre Comércio de América do Sul (ALCSA) e teve continuidade no governo de Fernando Henrique Cardoso, que convocou em 2000 a primeira Cúpula de Chefes de Estado e de Governo da América do Sul, o que levou à criação da Comunidade Sul-Americana de Nações (CSN), em 2004.

Após cinco anos do lançamento desta série de iniciativas, as avaliações são contraditórias2. Neste artigo, partimos da premissa de que a complexidade deste processo requer uma visão multidimensional. Essa complexidade é evidente quando observamos que foram realizados alguns avanços em matéria social, produtiva ou institucional, ao mesmo tempo em que existem objetivos da agenda comercial que ainda não se cumpriram. Como conseqüência, os estudos que avaliam sob uma perspectiva unidimensional o estado atual do Mercosul – e o processo de relançamento que começou em 2003 – não permitem obter uma visão abrangente da complexidade que o tema exige.

Lula, Kirchner e o relançamento do Mercosul

A aproximação entre a Argentina e o Brasil para relançar o Mercosul iniciou-se inclusive antes da chegada de Kirchner à presidência. Em janeiro de 2003, Lula reuniu-se com o então presidente argentino, Eduardo Duhalde, para discutir diversos temas de interesse bilateral. No comunicado à imprensa, estabeleceu-se uma série de princípios sobre a relação argentino-brasileira, especialmente sua ampliação temática. O documento também enfatizava que esse relacionamento seria a base para relançar o Mercosul e incluir o resto dos países sul-americanos no processo.

Posteriormente, em junho de 2003, Lula e Kirchner se encontraram Brasília, desta vez a fim de estabelecer mecanismos para esse relançamento. O resultado da reunião é o Documento de Brasília, no qual se reitera que a aliança estratégica entre as duas nações é fundamental para dar prosseguimento ao processo de integração. Nesse documento, considera-se essencial melhorar a qualidade da integração por meio de reformas nos âmbitos comercial e institucional, além do relacionamento externo do bloco, as dimensões social e produtiva e o melhoramento da infra-estrutura regional3. No encontro, os dois presidentes destacaram a convergência de valores e objetivos que impeliam seus governos e ressaltar que o Mercosul e a integração sul-americana deviam ter como meta associar crescimento, justiça social e dignidade dos cidadãos4.

Na cúpula do Mercosul realizada em Assunção em junho de 2003, foi aprovado o «Programa para a Consolidação da União Aduaneira e o Lançamento do Mercado Comum, Agenda 2006», que marcou formalmente o começo do processo de aprofundamento. Este programa tinha quatro eixos que iam além dos temas previstos no Tratado de Assunção: a) um programa político, social e cultural; b) um programa para a União Aduaneira; c) um programa de base pró mercado comum; e d) um programa para a nova integração5.

Essa aliança estratégica para relançar o Mercosul continuou com a assinatura do Consenso de Buenos Aires em outubro de 2003. Naquela ocasião, Lula e Kirchner comprometeram-se com uma série de temas, entre eles o incremento de acordos de cooperação política, a consolidação da união aduaneira e do mercado comum, o fortalecimento da coordenação das negociações internacionais, a promoção da cooperação para garantir um espaço de segurança comum e a vigilância dos delitos na região.

Finalmente, em dezembro de 2003, o Conselho do Mercado Comum adotou o Programa de Trabalho 2004-2006 (PT 2004-2006), que abriu caminho para completar a liberalização do intercâmbio comercial e o desenvolvimento de uma «nova agenda da integração». Deste modo, decidiu-se ordenar mecanismos para ajudar a resolver o problema das assimetrias, uma queixa apresentada pelo governo do Paraguai. Por último, deram-se os primeiros passos para criar um espaço de integração social e produtiva.

A ampliação do processo de integração ao resto da região se desenvolveu de forma dinâmica e, em grande medida, graças ao impulso da Argentina e do Brasil.

  • 1. Sobre as diferentes visões da crise do Mercosul, v. Roberto Bouzas: «¿Puede sobrevivir el Mercosur?» em Perfiles Latinoamericanos No 23, 2003, pp. 231-242; Andrés Malamud: «Mercosur Turns 15: Between Rising Rhetoric and Declining Achievements» em Cambridge Journal of International Affairs vol. 18 No 3, 10/2005, pp. 421-436; Aldo Ferrer: «El éxito del Mercosur posible» em Revista de Economía Política vol. 27.1 No 105, 1-3/2007, pp. 147-156.
  • 2. Ver Paulo Roberto de Almeida: Sete teses impertinentes sobre o Mercosul, 2007, mimeo; Roberto Bouzas: «The Politics and Economics of Mercosur: Old Challenges, New Approaches», Perspectives on the Americas, Center of Henispheric Policy, University of Miami, março de 2008.
  • 3. Laura Vilosio: «Mercosur 2003-2004: un período de impulso y estancamiento» em Centro de Estudios Internacionales de Rosario (Cerir): La política exterior del gobierno de Kirchner vol. 1, tomo iv, unr Editora, Rosario, 2006, pp. 89-120.
  • 4. Ibíd., p. 949.
  • 5. Lincoln Bizzozero: «Los cambios de gobierno en Argentina y Brasil y la conformación de una agenda del Mercosur. ¿Hacia una nueva cartografía sudamericana/interamericana?» em Nueva Sociedad No 186, 7-8/2003, p. 134, disponível em www.nuso.org/upload/articulos/3139_1.pdf.