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O Brasil e a criação do Conselho de Defesa Sul-Americano. Uma convergência de vantagens

O Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) é a primeira instituição especializada na área da defesa a reunir como membros todos os países da região. Trata-se de uma iniciativa brasileira, produto da sua condição de potência emergente, mas sua ampla aceitação deve-se a que a maioria dos Estados sul-americanos considera proveitosa a participação no novo organismo. Ele será encarregado de gerir as crises regionais, promover o intercâmbio de informação e estimular a indústria de armamentos. Este artigo argumenta que a força do CDS, derivada da sua flexibilidade, pode ser também um elemento negativo e que sua consolidação dependerã da vontade dos países de fomentar a integração.

O Brasil e a criação do Conselho de Defesa Sul-Americano. Uma convergência de vantagens

A ampla aceitação recebida pelo Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) não foi apenas uma mostra de liderança do Brasil, mas também a demonstração de que para os demais países sul-americanos tal instituição pode ser funcional para seus interesses de defesa.

No caso do Brasil, o estímulo ao CDS responde a uma convergência de fatores externos e internos. De um lado, está a evolução da região em direção a uma situação de maior tensão entre os Estados; de outro, há uma mudança da estratégia brasileira de inserção regional e internacional, respaldada por condições econômicas e políticas muito favoráveis.

Nos últimos anos, a América do Sul experimentou mudanças significativas no âmbito da defesa. Os Estados Unidos militarizaram sua agenda de segurança para a região, uma tendência que se manifesta, por exemplo, no fortalecimento do Comando Sul, no Plano Colômbia, na reativação da IV Frota e no envio de tropas e equipamentos militares a bases colombianas. A implementação destas medidas gerou apreensão e desconfiança entre os países sul-americanos, e o efeito de transbordamento do conflito colombiano aumentou a tensão com os países vizinhos, especialmente Equador e Venezuela.

A renovada militarização da agenda dos EUA e o aumento da tensão na região andina impulsionaram o crescimento do ativismo regional do Brasil. As mudanças no cenário da defesa regional são oportunidades para que o país materialize a sua nova orientação na política exterior, adotada pelo governo de Luiz Inácio Lula da Silva desde 2003. A nova orientação consiste na busca explícita de uma posição de liderança na região, considerada também como condição fundamental para o alcance de mais projeção internacional. Portanto, a criação do CDS pode ser explicada como uma manifestação institucional dessa busca.

A execução da vontade de liderança do Brasil não teria sido possível sem o sucesso econômico, a estabilidade política, o avanço tecnológico e a rápida recuperação após a crise de 1999. Estas condições reforçaram a percepção que o Brasil tem de si mesmo, uma «potência emergente», e contribuíram para homogeneizar a visão das suas elites com relação à necessidade de tornar-se uma liderança regional1.

O lançamento do CDS é o resultado da convergência dos fatores internos e externos mencionados acima. Responde tanto à mudança do contexto de defesa na região como à nova estratégia de política exterior favorecida pela estabilidade econômica e política. Não é à toa que os principais objetivos do CDS sejam:

consolidar a América do Sul como uma zona de paz, base para a estabilidade democrática e para o desenvolvimento integral dos nossos povos, contribuindo para a paz mundial; construir uma identidade sul-americana em matéria de defesa, que leve em consideração as características subregionais e nacionais e que contribua para o fortalecimento dos laços entre a América do Sul e o Caribe, gerando consensos para fortalecer a cooperação regional no âmbito da defesa.2

Para além da retórica própria dos discursos fundacionais, estes objetivos indicam uma resposta política do Brasil e um consenso regional com respeito à natureza das medidas que devem ser adotadas para enfrentar as mudanças produzidas. Neste sentido, o CDS deverá desempenhar três funções. A primeira é atuar como uma organização que administre as crises no plano da defesa, um espaço capaz de responder rapidamente ao que parece ser uma multiplicação de crises regionais provocadas pela tensão na região andina e pela renovada presença dos EUA. A segunda função é contribuir para a construção de um pensamento regional para os temas de defesa. Este é um objetivo central para a tentativa de reverter o estancamento em que se encontra o processo de cooperação em matéria de defesa e segurança. A ideia de estabelecer bases comuns é um elemento essencial para aprofundar a cooperação e avançar na área mais sensível da integração. Finalmente, o CDS busca favorecer o desenvolvimento de uma indústria regional de defesa. Este é um objetivo relacionado à crescente distância tecnológica que separa a América do Sul dos países mais avançados no tocante à produção de armamentos. Por meio da cooperação, procura-se ampliar a autonomia da região com relação às fontes externas de abastecimento de armamento e tecnologia.

O CDS como uma organização para a administração da defesa

O CDS pode se transformar em uma organização que contribua para a administração de crises regionais relacionadas à defesa. A situação na região andina, a disputa pelos limites marítimos entre o Chile e o Peru e o retorno dos EUA à região requerem novas instituições capazes de processar conflitos e incrementar a cooperação entre os Estados. Mesmo que a existência do CDS não seja uma garantia de solução dos conflitos, poderá contribuir para o desenvolvimento e a institucionalização de mecanismos para sua administração. Três características do CDS podem responder a esta finalidade.

Em primeiro lugar, o CDS é um novo âmbito institucional de negociação regional que pode ser convocado com rapidez e que tem flexibilidade suficiente para tratar de uma ampla variedade de temas. Estas características se manifestaram claramente com a crise desatada pela instalação de tropas dos EUA em bases colombianas. Os presidentes e ministros de Defesa e Relações Exteriores sul-americanos cancelaram rapidamente seus compromissos anteriores e organizaram duas reuniões consecutivas em poucos dias. A primeira, na Argentina, incluiu todos os presidentes; a segunda, no Equador, convocou os ministros de Defesa e Relações Exteriores. Esta dinâmica contribuiu não apenas para evitar a escalada da crise, mas também para estabelecer mecanismos de consulta, discussão e negociação na área da defesa que podem se tornar precedentes para o tratamento de futuros conflitos3.

Em segundo lugar, o CDS pode ser útil para fornecer informação aos membros sobre capacidades militares e intenções. A falta de informação sobre os dispositivos de defesa geralmente é considerada como um aspecto que pode favorecer o aumento da percepção de ameaça interestatal. Embora os livros brancos de defesa tenham melhorado sensivelmente a disponibilidade de informação, sua publicação esporádica afeta a atualização dos dados. Por exemplo, as recentes e constantes aquisições de armamento por alguns países da região ainda não foram registradas.

Instituições como o CDS podem favorecer o intercâmbio informal de dados sobre aspectos conjunturais que não são contemplados nos informes oficiais. Desta maneira, pode-se aumentar o fluxo de informação disponível sobre compras de armamento ou sobre qualquer outro aspecto de afete negativamente as percepções de segurança dos Estados sul-americanos.

Finalmente, o CDS é um espaço onde funcionários de alto nível interagem regularmente sobre temas de defesa e relações exteriores. Esta interação pode contribuir para a construção de relações de confiança que permitam superar o tradicional ceticismo em torno de qualquer negociação. Se os funcionários confiam uns nos outros e têm expectativas positivas com respeito às ações futuras, torna-se mais factível chegar a compromissos e mantê-los a longo prazo.Diversos trabalhos ressaltam que a falta de interação entre grupos fomenta a desconfiança4. Outras pesquisas demonstram que a interação frequente de grupos que apresentam conflitos reduz consideravelmente seu nível de hostilidade5. Estes estudos mostram a importância de que estes contatos não sejam esporádicos, e sim estruturados. Outros autores indicam que o aumento do contato entre líderes melhora as possibilidades de que os conflitos se resolvam pacificamente. De fato, as consultas pessoais e as reuniões periódicas, como as previstas pelo CDS, mitigaram os efeitos dos conflitos entre diversos Estados6.

A construção de um pensamento regional sobre os temas de defesa

O estancamento do processo de cooperação e a ausência de um processo de integração no plano da defesa são outro motivo para a criação do CDS. O processo de segurança na região tem se baseado em uma institucionalização crescente das medidas de cooperação, mas com sérias dificuldades para avançar na integração. Do ponto de vista da defesa, isto se deve à diversidade de missões atribuídas às distintas Forças Armadas sul-americanas e ao grau de prioridade que recebem em cada Estado. Em outras palavras, a ausência de uma ameaça clara e reconhecida determinou uma variedade de concepções de defesa que não incentivam nem favorecem a integração.

O predomínio dos conflitos internos e a relativização do princípio de soberania, aliados à primazia militar e à doutrina de ataque preventivo dos EUA, contribuíram para a multiplicação das missões ou funções dos militares dos países sul-americanos. Existem novas funções, como a participação em missões internacionais e o desenvolvimento de estratégias de defesa assimétricas, mas as tradicionais também são mantidas: as hipóteses de conflito com países limítrofes e a participação militar na manutenção da ordem interna, especialmente em atividades que afetam a segurança pública, como o combate ao crime organizado e o narcotráfico.As Forças Armadas de muitos dos países da América do Sul participam regularmente de operações de paz. O Cone Sul contribuiu com 95% do total de tropas sul-americanas que participaram deste tipo de missão7, sendo que o Uruguai é o país da região que mais envia tropas. Se considerarmos a participação por habitante, seria o principal contribuinte do mundo. Em seis países da região (Argentina, Brasil, Chile, Equador, Paraguai e Peru) existem centros de treinamento para operações de paz.

Esta participação generalizada dos militares sul-americanos em missões de paz gerou um debate, de relevância variável de país a país, sobre qual deveria ser o papel principal das Forças Armadas. Na Argentina, Chile e Uruguai, a discussão ainda está em andamento, e nos demais países da região as missões de paz são consideradas secundárias para as Forças Armadas.

A missão incorporada mais recentemente pelos militares sul-americanos é a ideia de conflito assimétrico. O país que mais institucionalizou este tipo de papel é a Venezuela, embora Brasil, Argentina, Bolívia e Uruguai também a contemplem em seu planejamento militar. Estes países compartilham a percepção de que a relativização do princípio de soberania, a primazia militar e a doutrina de ataque preventivo dos EUA, somados à posição das principais potências com relação à mudança climática e à disputa pelos recursos naturais, serão as principais ameaças à segurança internacional no século XXI. Isto aumenta a possibilidade de um cenário regional de enfrentamento militar com uma grande potência8. Neste contexto, a lógica da assimetria é considerada a única forma de resistência viável para os países da região.

A política de defesa do Brasil, por exemplo, sustenta que «a questão ambiental permanece como uma das preocupações da humanidade. Países detentores de grande biodiversidade, enormes reservas de recursos naturais e imensas áreas para serem incorporadas ao sistema produtivo podem tornar-se objeto de interesse internacional»9. A flexibilização do princípio de soberania e a possível intervenção ou balcanização do Amazonas encontraram uma oposição significativa nas elites brasileiras desde o início dos anos 90. As Forças Armadas brasileiras incorporaram uma hipótese de conflito que considera uma intervenção dos EUA no Amazonas com uma resistência assimétrica à invasão10.

Na Venezuela, uma possível intervenção militar dos EUA foi identificada como a principal ameaça à segurança do Estado. A partir de 2005, as academias militares do país incorporaram o estudo de diversas experiências de guerra assimétrica, como no Vietnã, Coreia e Iraque. A doutrina foi institucionalizada em diversos documentos oficiais, que estabelecem que «o mais fraco possa enfrentar um inimigo mais poderoso, propondo a necessidade de desgastá-lo, utilizando o meio ambiente com o objetivo de ganhar a dianteira perante o inimigo»11.

No caso da Argentina, a defesa dos recursos naturais contra a ofensiva de uma potência estrangeira começou a ser considerada pelos militares. O Exército publicou um estudo, o «Plan 2.025», que contempla este cenário. O eixo da nova doutrina é a «defesa contra um inimigo estatal externo»12. O trabalho afirma que, para enfrentar tal possibilidade, é necessário dissolver os atuais três Corpos de Exército e substituí-los por três Divisões. Cada uma das novas divisões abarcaria um ambiente geográfico particular e estaria localizada nas regiões dos principais recursos naturais do país. Um exercício militar chamado «Hermandad» teve como objetivo a defesa contra a invasão de um país indeterminado pobre em hidrocarbonetos e com reservas de água contaminadas. Argentina, Bolívia, Brasil, Venezuela e Uruguai participaram das manobras.

Outros países, como Colômbia e Peru, utilizam suas Forças Armadas no combate contra grupos guerrilheiros. A doutrina e o equipamento destas forças se relaciona principalmente a este tipo de conflito, que apresenta características muito distintas em relação aos convencionais.O Brasil considerou que, neste quadro de heterogeneidade, «chegou a hora de aprofundar nossa identidade sul-americana também no campo da defesa. (…) Devemos articular uma nova visão de defesa na região, fundada em valores e princípios comuns, como o respeito à soberania, à auto-determinação, à integridade territorial dos Estados e à não-intervenção nos assuntos internos»13. Deste modo, um dos objetivos principais do CDS é «construir uma identidade sul-americana em matéria de defesa que tome em conta as características subregionais e nacionais, contribuindo também para o fortalecimento da unidade da América Latina e do Caribe»14.

Para isso, na época da formação do CDS, também foi criado um Centro Sul-Americano de Estudos Estratégicos para a Defesa (CSEED), que terá a finalidade de «promover a construção de uma visão comum que possibilite a abordagem das políticas sul-americanas em matéria de defesa segundo os princípios e objetivos expostos no Tratado Constitutivo do CDS e no Estatuto do CDS, com relação aos problemas e cenários previamente identificados»15. Além disso, está previsto o avanço na definição e na identificação do «interesse regional» no plano da defesa, concebido como a soma dos fatores de interesse nacional dos países da Unasul.

Uma indústria regional de armamentos

No começo de 2008, o ministro da Defesa brasileiro, Nelson Jobim, explicou que seu país devia liderar uma corrente de cooperação tecnológica regional, que reduzisse drasticamente a dependência da tecnologia dos EUA16. Esta afirmação se fundava em um preciso diagnóstico da evolução do mercado mundial de armamento e da crescente distância tecnológica que separa o Brasil e a região dos países mais avançados, especialmente dos EUA.A aquisição de equipamento militar geralmente é condicionada pelo armamento que se encontra disponível para venda no mercado internacional e pelas capacidades tecnológicas dos países de produzi-lo internamente. Uma das variáveis que determinam que tipo de armas pode ser adquirido pelos países periféricos é o nível de restrição à sua comercialização17. As restrições à comercialização de armamento podem ser formais ou informais. As restrições formais são decisões políticas de comercialização que as grandes potências adotam. Por exemplo, um país pode decidir não vender armas de última geração para evitar desequilíbrios regionais, em decorrência de embargos a certos países, ou para impedir a difusão da tecnologia. Já as restrições informais ocorrem quando os altos custos do equipamento dificultam de fato sua aquisição, ou quando os países não podem fabricá-lo por carecer da tecnologia necessária.

O menor nível de restrições formais e informais se produz quando toda a gama de armamento é disponibilizada para comercialização e quando os Estados dispõem dos recursos para adquiri-los. O nível de restrições é maior quando algum tipo de armamento não é comercializado, por exemplo o não convencional. O nível mais elevado de restrição se desenvolve quando existem limites formais e informais para a comercialização de armamento convencional e não convencional.

O período com menos restrições formais e informais à comercialização de armas para os países sul-americanos abrangeu desde o início do século XX ao começo da Segunda Guerra Mundial. Praticamente todos os armamentos, incluindo os mais avançados, estavam disponíveis para venda. Ao mesmo tempo, a distância tecnológica não era tão grande. Países como Argentina e Brasil haviam começado a desenvolver, a partir de 1930, uma indústria militar que produzia todo tipo de armamento, de fusis a tanques e aviões. Qualquer armamento convencional da época podia ser comprado no exterior ou produzido localmente. A distância tecnológica começou a aumentar a partir de 1945. A Argentina e o Brasil contavam com as capacidades tecnológicas para desenvolver equipamentos convencionais de última geração, mas os altos custos e as dificuldades em exportá-los constituíram uma enorme barreira para a continuidade do seu desenvolvimento e a redução da defasagem tecnológica. Esta situação marcou as bases de uma distância tecnológica difícil de reverter.Apesar disso, Argentina, Brasil e Chile continuaram desenvolvendo suas indústrias bélicas nos anos 60 e 70, produzindo uma ampla gama de equipamentos18. Entretanto, esta produção foi caracterizada por um baixo incremento de tecnologia e pelas dificuldades para a exportação (apenas as indústrias bélicas do Brasil e do Chile chegaram a exportar nos anos 80). Isto foi somado à concorrência dos produtores tradicionais de armas e dos novos (como Israel e África do Sul). Este conjunto de fatores determinou o fechamento ou a reconversão da grande maioria das indústrias de defesa nos países da região.

A América do Sul enfrenta, no início deste novo milênio, um mercado mundial de armas caracterizado por um elevado nível de restrições formais e informais. A análise de documentos oficiais de países como Brasil e Argentina sugere a existência de uma percepção negativa com respeito às restrições à importação de armamento. Esta situação é definida como uma ameaça à defesa nacional porque estabelece uma crescente distância tecnológica que torna improvável e inútil qualquer resistência militar efetiva. Embora outros países possam prover armamentos, seu custo elevado dificulta a incorporação. As restrições provocaram três tipos de resposta: um processo de reconstrução das indústrias de defesa; a diversificação da compra de armas e a assinatura de acordos de cooperação tecnológica entre países da região e Rússia, França e China; e o incentivo à cooperação regional na indústria da defesa.

A Estratégia de Defesa Nacional recentemente publicada pelo Brasil reserva uma importância central ao desenvolvimento de uma indústria nacional de defesa, com ênfase especial no fortalecimento dos setores espacial, cibernético e nuclear. O documento também reconhece que a ação do CDS é essencial para aumentar a escala do mercado regional, compensando assim o investimento que permitiria o estabelecimento de uma maior autonomia estratégica para a compra de armamento19.

Neste contexto, o CDS tem como um dos objetivos centrais a integração das indústrias de defesa da região. O ministro da Defesa do Brasil afirmou que não se pode pensar no avanço tecnológico das Forças Armadas sul-americanas sem produzir dentro do continente os recursos necessários para promover a independência com relação a outros países. Em uma conferência ante o Parlamento do Mercosul em 16 de setembro de 2008, Nelson Jobim defendeu a ideia de que a região necessita adquirir autonomia na indústria da defesa incentivando a integração. Desta maneira, o desenvolvimento das capacidades regionais necessita ocorrer em conjunto. Este processo deve ter como base o princípio de que as estratégias de defesa e desenvolvimento estão vinculadas estreitamente. Nas palavras do ministro brasileiro, «a estratégia de desenvolvimento condiciona e motiva a estratégia da defesa, e a estratégia da defesa proporciona um escudo para a estratégia de desenvolvimento».

Comentários finais

O CDS é uma nova manifestação de uma longa tradição sul-americana de soluções pacíficas nas controvérsias. É a primeira vez que a região cria uma instituição especializada na área da defesa da qual todos os países são membros, e não é por acaso que tenha acontecido neste momento. O CDS é o resultado de uma iniciativa brasileira, produto da sua condição de potência emergente, mas, ao mesmo tempo, a ampla aceitação regional deve-se a que a maioria dos países consideram proveitoso ser parte desta iniciativa.

É provável que os consensos existentes na região sejam maiores do que se pensa, e que o CDS, em um cenário otimista, seja capaz de articulá-los. Os países sul-americanos têm plena consciência de que as crises passíveis de surgirem no plano da defesa devem ser solucionadas com o respeito a certos princípios e o uso de determinados mecanismos. O consenso sobre a ideia de que a defesa regional não seria efetiva sem o aprofundamento da cooperação também é crescente. Finalmente, a região sofre uma ascendente defasagem tecnológica e enormes dificuldades para adquirir armamento de última geração. Todos estes consensos existem. A tarefa do CDS consiste em encontrar maneiras de articular necessidades que parecem ser comuns a toda a América do Sul.

Por isso, o CDS é uma instituição projetada para desenvolver funções múltiplas. Esta característica é ao mesmo tempo o seu ponto forte e a sua fraqueza. A possibilidade de paralisia diante de dificuldades inerentes a qualquer processo de integração na sensível área da defesa nacional não pode ser descartada. Tudo dependerá, como sempre, da vontade política e da imaginação dos atores comprometidos em manter e aprofundar o projeto de união sul-americana.

  • 1. Monica Hirst: «Brasil y Estados Unidos: nuevas coincidencias» em Foreign Affairs Latinoamérica vol. 9 No 2, 2009.
  • 2. Estes objetivos foram establecidos na Primeira Reunião de Ministras e Ministros da Defesa do Conselho de Defesa Sul-Americano da União de Nações Sul-Americanas (Unasul), que ocorreu nos dias 9 e 10 de março de 2009 em Santiago do Chile.
  • 3. Peter J. Katzenstein (org.): The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics, Nova Iorque, Columbia University Press, 1996.
  • 4. Gordon Allport: The Nature of Prejudice, Addison-Wesley, Cambridge, 1954.
  • 5. Mailynn Brewer e Norman Miller: Intergroup Relations, Brooks/Cole, Pacific Grove, 1996.
  • 6. Hans Indorf: Impediments to Regionalism in Southeast Asia: Bilateral Constraints Among asean Member States, Institute of Southeast Asian Studies, Cingapura, 1984.
  • 7. Rede de Segurança e Defesa da América Latina (Resdal): Atlas comparativo de la defensa en América Latina, Resdal, Buenos Aires, 2007 a 2009.
  • 8. Chris Abbot, Paul Rogers e John Sloboda: «Respuestas globales a amenazas globales: seguridad sostenible para el siglo xxi», documento de trabalho No 27, Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (Fride), 2006.
  • 9. República do Brasil: Decreto N° 5.484 «Política de Defesa Nacional», 30 de junho de 2005.
  • 10. Adriana Marques: «A estrategia amazônica do Exército brasileiro e o surgimento de uma comunidade de segurança no Sul da América Latina», documento de trabalho No 21, Institut für Iberoamerika-Kunde, 2004.
  • 11. Francine Jacome: «Venezuela frente al contexto andino y hemisférico. ¿Cambios en la doctrina de seguridad? (1999-2005)», Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (Ildis), Caracas, 2006.
  • 12. «Preparan al Ejército para defender recursos naturales» em La Nación, Buenos Aires, 25/2/2007.
  • 13. Discurso do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva durante a reunião extraordinária de Chefes de Estado e Governo da Unasul, Brasília, 23 de maio de 2008.
  • 14. Boletín Resdal ano 6 No 29, 6/2008.
  • 15. «Constitución del Centro Sudamericano de Estudios Estratégicos para la Defensa», janeiro de 2009.
  • 16. Agência Reuters: «Após crise, Jobim quer criar grupo de defesa sul-americano. Objetivo do ministro é evitar conflitos e reduzir a dependência das armas norte-americanas na região», 12/5/2008.
  • 17. David Held et al.: Global Transformations: Politics, Economics and Culture, Stanford University Press, Stanford, 1999.
  • 18. Pie Abetti e José Maldifassi: Defense Industries in Latin American Countries: Argentina, Brazil, and Chile, Praeger, Westport, 1994.
  • 19. Ministerio de Defesa do Brasil, Estratégia Nacional de Defesa, em https://www.defesa.gov.br/eventos_temporarios/2009/estrategia/.