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O Brasil e a criação do Conselho de Defesa Sul-Americano. Uma convergência de vantagens

O Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) é a primeira instituição especializada na área da defesa a reunir como membros todos os países da região. Trata-se de uma iniciativa brasileira, produto da sua condição de potência emergente, mas sua ampla aceitação deve-se a que a maioria dos Estados sul-americanos considera proveitosa a participação no novo organismo. Ele será encarregado de gerir as crises regionais, promover o intercâmbio de informação e estimular a indústria de armamentos. Este artigo argumenta que a força do CDS, derivada da sua flexibilidade, pode ser também um elemento negativo e que sua consolidação dependerã da vontade dos países de fomentar a integração.

O Brasil e a criação do Conselho de Defesa Sul-Americano. Uma convergência de vantagens

A ampla aceitação recebida pelo Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) não foi apenas uma mostra de liderança do Brasil, mas também a demonstração de que para os demais países sul-americanos tal instituição pode ser funcional para seus interesses de defesa.

No caso do Brasil, o estímulo ao CDS responde a uma convergência de fatores externos e internos. De um lado, está a evolução da região em direção a uma situação de maior tensão entre os Estados; de outro, há uma mudança da estratégia brasileira de inserção regional e internacional, respaldada por condições econômicas e políticas muito favoráveis.

Nos últimos anos, a América do Sul experimentou mudanças significativas no âmbito da defesa. Os Estados Unidos militarizaram sua agenda de segurança para a região, uma tendência que se manifesta, por exemplo, no fortalecimento do Comando Sul, no Plano Colômbia, na reativação da IV Frota e no envio de tropas e equipamentos militares a bases colombianas. A implementação destas medidas gerou apreensão e desconfiança entre os países sul-americanos, e o efeito de transbordamento do conflito colombiano aumentou a tensão com os países vizinhos, especialmente Equador e Venezuela.

A renovada militarização da agenda dos EUA e o aumento da tensão na região andina impulsionaram o crescimento do ativismo regional do Brasil. As mudanças no cenário da defesa regional são oportunidades para que o país materialize a sua nova orientação na política exterior, adotada pelo governo de Luiz Inácio Lula da Silva desde 2003. A nova orientação consiste na busca explícita de uma posição de liderança na região, considerada também como condição fundamental para o alcance de mais projeção internacional. Portanto, a criação do CDS pode ser explicada como uma manifestação institucional dessa busca.

A execução da vontade de liderança do Brasil não teria sido possível sem o sucesso econômico, a estabilidade política, o avanço tecnológico e a rápida recuperação após a crise de 1999. Estas condições reforçaram a percepção que o Brasil tem de si mesmo, uma «potência emergente», e contribuíram para homogeneizar a visão das suas elites com relação à necessidade de tornar-se uma liderança regional1.

O lançamento do CDS é o resultado da convergência dos fatores internos e externos mencionados acima. Responde tanto à mudança do contexto de defesa na região como à nova estratégia de política exterior favorecida pela estabilidade econômica e política. Não é à toa que os principais objetivos do CDS sejam:

consolidar a América do Sul como uma zona de paz, base para a estabilidade democrática e para o desenvolvimento integral dos nossos povos, contribuindo para a paz mundial; construir uma identidade sul-americana em matéria de defesa, que leve em consideração as características subregionais e nacionais e que contribua para o fortalecimento dos laços entre a América do Sul e o Caribe, gerando consensos para fortalecer a cooperação regional no âmbito da defesa.2

Para além da retórica própria dos discursos fundacionais, estes objetivos indicam uma resposta política do Brasil e um consenso regional com respeito à natureza das medidas que devem ser adotadas para enfrentar as mudanças produzidas. Neste sentido, o CDS deverá desempenhar três funções. A primeira é atuar como uma organização que administre as crises no plano da defesa, um espaço capaz de responder rapidamente ao que parece ser uma multiplicação de crises regionais provocadas pela tensão na região andina e pela renovada presença dos EUA. A segunda função é contribuir para a construção de um pensamento regional para os temas de defesa. Este é um objetivo central para a tentativa de reverter o estancamento em que se encontra o processo de cooperação em matéria de defesa e segurança. A ideia de estabelecer bases comuns é um elemento essencial para aprofundar a cooperação e avançar na área mais sensível da integração. Finalmente, o CDS busca favorecer o desenvolvimento de uma indústria regional de defesa. Este é um objetivo relacionado à crescente distância tecnológica que separa a América do Sul dos países mais avançados no tocante à produção de armamentos. Por meio da cooperação, procura-se ampliar a autonomia da região com relação às fontes externas de abastecimento de armamento e tecnologia.

O CDS como uma organização para a administração da defesa

O CDS pode se transformar em uma organização que contribua para a administração de crises regionais relacionadas à defesa. A situação na região andina, a disputa pelos limites marítimos entre o Chile e o Peru e o retorno dos EUA à região requerem novas instituições capazes de processar conflitos e incrementar a cooperação entre os Estados. Mesmo que a existência do CDS não seja uma garantia de solução dos conflitos, poderá contribuir para o desenvolvimento e a institucionalização de mecanismos para sua administração. Três características do CDS podem responder a esta finalidade.

Em primeiro lugar, o CDS é um novo âmbito institucional de negociação regional que pode ser convocado com rapidez e que tem flexibilidade suficiente para tratar de uma ampla variedade de temas. Estas características se manifestaram claramente com a crise desatada pela instalação de tropas dos EUA em bases colombianas. Os presidentes e ministros de Defesa e Relações Exteriores sul-americanos cancelaram rapidamente seus compromissos anteriores e organizaram duas reuniões consecutivas em poucos dias. A primeira, na Argentina, incluiu todos os presidentes; a segunda, no Equador, convocou os ministros de Defesa e Relações Exteriores. Esta dinâmica contribuiu não apenas para evitar a escalada da crise, mas também para estabelecer mecanismos de consulta, discussão e negociação na área da defesa que podem se tornar precedentes para o tratamento de futuros conflitos3.

Em segundo lugar, o CDS pode ser útil para fornecer informação aos membros sobre capacidades militares e intenções. A falta de informação sobre os dispositivos de defesa geralmente é considerada como um aspecto que pode favorecer o aumento da percepção de ameaça interestatal. Embora os livros brancos de defesa tenham melhorado sensivelmente a disponibilidade de informação, sua publicação esporádica afeta a atualização dos dados. Por exemplo, as recentes e constantes aquisições de armamento por alguns países da região ainda não foram registradas.

  • 1. Monica Hirst: «Brasil y Estados Unidos: nuevas coincidencias» em Foreign Affairs Latinoamérica vol. 9 No 2, 2009.
  • 2. Estes objetivos foram establecidos na Primeira Reunião de Ministras e Ministros da Defesa do Conselho de Defesa Sul-Americano da União de Nações Sul-Americanas (Unasul), que ocorreu nos dias 9 e 10 de março de 2009 em Santiago do Chile.
  • 3. Peter J. Katzenstein (org.): The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics, Nova Iorque, Columbia University Press, 1996.