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Minerales estratégicos: cambio de escala de las relaciones entre China y Brasil

Durante la primera década del siglo xxi, las actividades de China en el extranjero se llevaron a cabo en el marco de inversiones dirigidas por el Estado. Por otra parte, el gobierno brasileño era percibido como un actor carente de política estratégica frente a la emergente potencia asiática. Hoy los tiempos han cambiado. A lo largo de los últimos años, las actividades de China en el sector de la minería brasileña han comenzado a fragmentarse, mientras que ciertas entidades subnacionales de Brasil adquirieron mayor prominencia en la dirección de las inversiones transnacionales, lo que reconfigura las relaciones entre China y Brasil en este sector estratégico.

Minerales estratégicos: cambio de escala de las relaciones entre China y Brasil

Las actividades que China llevó a cabo en el extranjero durante la primera década del siglo xxi se realizaron en el marco de inversiones dirigidas y respaldadas por el Estado; sin embargo, a lo largo de los últimos años, la mayor parte de las actividades chinas en el sector estratégico de la minería brasileña han dejado de ser visibles a escala nacional. Tanto las estrategias de desarrollo interno como las políticas exteriores de ambos países atravesaron grandes transformaciones que estimularon un cambio de escala en los contratos del sector minero, cuyos procesos se han desplazado desde la órbita estatal hacia una multiplicidad de acuerdos subnacionales y transnacionales. Los llamados «minerales estratégicos» son aquellos que resultan esenciales para el desarrollo nacional. Si bien hay muchos minerales dentro de esta categoría, en el presente artículo se examinan casos relacionados con solo tres de ellos, que entrelazan las políticas de desarrollo nacional y comercio exterior impulsadas por China y Brasil: el hierro, el niobio y el petróleo. Brasil es el mayor productor mundial de niobio y el tercer productor más importante de mena de hierro, en tanto que China es el principal consumidor de ambos minerales1. La mena de hierro es una materia prima esencial para sustentar el desarrollo urbano e industrial de China, pero el procesamiento para transformarla en acero inoxidable u otras aleaciones esenciales en la industria militar, el transporte y la infraestructura energética requiere indefectiblemente del niobio, cuyo virtual monopolio se encuentra en manos de una empresa brasileña2.

Tal como se demuestra en este artículo, los actores de ambas partes buscan acuerdos de comercio e inversión que responden solo selectivamente a los intereses más abarcadores de los respectivos Estados. Esta circunstancia invita a preguntarse hasta qué punto los capitales provenientes de China pueden considerarse «chinos», es decir, dirigidos por el Estado y por ende distintos de otras formas de capital global privado, tal como los han caracterizado muchos analistas. Además, los casos presentados aquí ponen en tela de juicio el supuesto según el cual los actores brasileños carecen de estrategia en sus negocios con China.

Localización de los cambios

La abarcadora bibliografía anglófona sobre las inversiones de China en el extranjero gira en torno de dos grandes interrogantes: qué cambios podría efectuar China en las visiones ortodoxas del desarrollo3 y si el país representa una «amenaza» para los intereses estadounidenses y europeos en las regiones en desarrollo4. Muchos académicos occidentales sostienen que las inversiones mineras de China no se guían estrictamente por el mercado, sino que responden a prioridades geoestratégicas, idea que, tal como señala Rubén Gonzalez-Vicente, acarrea el supuesto implícito de que los mercados son apolíticos5.

Estos discursos tienden a adjudicar una nacionalidad al capital –por ejemplo, se refieren a capitales «estadounidenses» o «chinos»–, dando por sentado que las inversiones de las firmas estadounidenses o chinas están ligadas a sus respectivos intereses nacionales. Sin embargo, la mayoría de las firmas extractivas que operan en el denominado «Sur global» son de propiedad privada. Muchas han establecido su sede central en guaridas fiscales, fuera del alcance de sus correspondientes Estados6. Más aún, un conjunto creciente de evidencia empírica sugiere que hay escasas diferencias entre las empresas mineras chinas y las occidentales en lo que concierne a su modus operandi sobre el terreno7. Asignar una identidad nacional a un actor inversor –aun cuando se trate de un actor nominalmente estatal– no es el mejor indicador para predecir su comportamiento.

También puede resultar tentadora la idea de diferenciar las inversiones chinas en Brasil de otras formas de inversión internacional, a raíz de que una abrumadora proporción continúa en manos de empresas estatales. Sin embargo, China es una economía de mercado –los principios de su «ofensiva de seducción» han exigido que los Estados socios la reconozcan como tal– y las empresas estatales son actores del mercado. Basándose en indagaciones de largo plazo sobre las empresas chinas y no chinas que operan en el sur de África, Ching Kwan Lee llegó a la conclusión de que las empresas estatales mineras operan como corporaciones globales en la medida en que se guían primordialmente por la rentabilidad y son responsables de sus balances8. En el marco de esta liberalización que comenzó hace ya bastante tiempo9, las firmas de China, lejos de rechazar o transformar el terreno de inversiones neoliberales construido en el Sur global durante décadas de interacción con inversores predominantemente atlánticos, lo han apalancado y profundizado. En su carácter y orientación, las inversiones chinas en industrias extractivas se inclinan por los países con políticas más liberales hacia la inversión extranjera directa (ied). El capital minero de Occidente demuestra la misma tendencia: al igual que los chinos, los demás inversores globales reajustan sus tácticas cuando se topan con obstáculos políticos y legales a la adquisición de recursos.

Esto es evidente en la minería de Brasil, donde una fuerte reacción contra las adquisiciones extranjeras de tierras inspiró una batería de políticas federales que han complicado las operaciones de nuevos actores foráneos en el campo de las industrias extractivas10. A raíz de esta susceptibilidad legal y diplomática frente a las adquisiciones extranjeras, los inversores chinos se vieron obligados a adoptar un perfil más bajo.

Los trabajos académicos recientes sobre inversiones chinas en el sector minero de Brasil han tropezado con una dificultad clave, en la medida en que la búsqueda de empresas chinas que actúen en Brasil con la misma operatoria que las empresas de esa nacionalidad aplican en otros países latinoamericanos, como Perú o Chile –es decir, mediante acuerdos bilaterales de alto perfil–, arroja resultados prácticamente nulos11. Sin embargo, el panorama es muy diferente si se observan los mapas de adquisiciones y fusiones parciales, así como las compras minoritarias entre firmas12. Tal como sugieren los tres casos que se presentan a continuación, hoy es preciso indagar por encima y por debajo de la escala nacional.

  • 1.

    «Iron Ore: The Lore of Ore» en The Economist, 13/10/2012; Christopher A Tuck: «Iron Ore» en United States Geological Survey Mineral Commodity Summaries, 2-2014, pp. 84-85; John F. Papp: «Niobium» en Mineral Commodity Summaries 2014, 2014, pp. 110-111.

  • 2.

    Pércio de Moraes Branco: «Nióbio brasileiro» en Companhia de Pesquisa dos Recursos Minerais, www.cprm.gov.br/, 2014.

  • 3.

    Deborah Bräutigam: Chinese Aid and African Development: Exporting Green Revolution, Macmillan, Londres, 1998; Ngaire Woods: «Whose Aid? Whose Influence? China, Emerging Donors and the Silent Revolution in Development Assistance» en International Affairs vol. 84 No 6, 2008; Dorothy McCormick: «China & India as Africa’s New Donors: The Impact of Aid on Development» en Review of African Political Economy vol. 35 No 115, 2008.

  • 4.

    Joshua Kurlantzick: Charm Offensive: How China’s Soft Power is Transforming the World, Yale University Press, New Haven, 2008; Chengxin Pan: Knowledge, Desire, and Power in Global Politics: Western Representations of China’s Rise, Edward Elgar, Cheltenham-Northampton, 2012.

  • 5.

    R. Gonzalez-Vicente: «Mapping Chinese Mining Investment in Latin America: Politics or Market?» en The China Quarterly No 209, 2012, p. 42.

  • 6.

    Prem Sikka: «Smoke and Mirrors: Corporate Social Responsibility and Tax Avoidance» en Accounting Forum vol. 34, No 3, 2010, pp. 153-168; Deloitte: International Tax: Cayman Highlights 2013.

  • 7.

    Ching Kwan Lee: «The Specter of Global China: Contesting the Power and Peril of Chinese State Capital in Zambia», conferencia presentada en la Universidad de California, Berkeley, 12 de septiembre de 2014; Amos Irwin y Kevin P. Gallagher: «Chinese Mining in Latin America: A Comparative Perspective» en The Journal of Environment & Development vol. 22 No 2, 2013, pp. 207-234.

  • 8.

    Ching Kwan Lee: «The Specter of Global China», cit., y «The Spectre of Global China» en New Left Review No 89, 9-10/2014, pp. 29-65.

  • 9.

    Ying Zhu: «Major Changes Under Way in China’s Industrial Relations» en International Labour Review vol. 134 No 1, 1995, pp. 37-50.

  • 10.

    R. González-Vicente: ob. cit.

  • 11.

    Ibíd., p. 44.

  • 12.

    Paulo Nakatani et al.: «A expansão internacional da China através da compra de terras no Brasil e no mundo» en Textos & Contextos vol. 13 No 1, 2014, pp. 58-73.