Tema central

Las chances de América Latina en el mundo que viene

El orden mundial está cambiando, del sistema unipolar generado tras el fin de la Guerra Fría a otro caracterizado por la emergencia de múltiples actores internacionales. Un mundo distinto, en el que los avances tecnológicos conviven con la revalorización de los recursos energéticos y los altos precios de los alimentos. ¿Cómo puede insertarse América Latina en este nuevo orden? El artículo sostiene que la eficacia de la estrategia dependerá de la capacidad para adaptar los viejos esquemas de integración, acordar posiciones regionales comunes en los foros en los que se define la regulación internacional y reformar los Estados para ponerlos a la altura de los nuevos desafíos. Todo esto es esencial para superar el gran déficit de la pobreza y la desigualdad, avanzar en la modernización económica y hacerse un lugar en un mundo cada vez más globalizado, competitivo y complejo.

Las chances de América Latina en el mundo que viene

El correr de la historia, acelerado por influencia de la globalización, plantea a todos los países el interrogante acerca del lugar que pueden ocupar en la cambiante estructura del orden mundial, las reservas que deben movilizar y las condiciones que les conviene aprovechar para afianzar su posición y evitar un deslizamiento hacia la cuneta del desarrollo.Para América Latina, posiblemente este interrogante se plantee de manera especial. Obviamente, no es esta una región que rezume prosperidad. La idea de que no ha logrado insertarse en el proceso de globalización y que ha perdido su importancia internacional se encuentra muy extendida, tanto dentro como fuera de la región. Dos indicios son significativos en este sentido: un pronóstico elaborado por el Consejo Nacional de Inteligencia (CNI) de Estados Unidos y el informe presentado en 2004 por el europarlamentario Rolf Linkohr. Ambos documentos, significativamente aparecidos luego del ciclo neoliberal, se muestran escépticos respecto de las posibilidades de América Latina.

La sentencia definitiva, por supuesto, la tiene la historia. Pero de todos modos, dentro de nuestras modestas posibilidades, podemos analizar las chances centrando el enfoque, por un lado, en las líneas de fuerza de las tendencias globales y, por otro, en los vectores principales de las tendencias regionales. Este cruce permite observar con más claridad los pros y los contras de la prospectiva latinoamericana, en el sentido de la tarea principal de este breve ensayo: señalar a grandes rasgos las chances de los países de América Latina en el orden mundial del siglo XXI.

El contexto mundial

Al caracterizar el contexto externo, no podemos evitar referirnos a la globalización. Pero hace tiempo ya que la tesis acerca de la globalización y su significado predeterminante suena banal. Ya se ha dicho y escrito bastante sobre su contenido tecnológico y su capacidad de influencia. No merece la pena extenderse más en ello, sino comprender que la globalización no es un proceso lineal. En primer término, es esencial y profundamente asimétrica, lo cual se manifiesta claramente en la situación actual de los países latinoamericanos. En segundo lugar, va acompañada por el fenómeno de regionalización, lo que implica que deja en pie ciertas barreras nacionales o establece otros marcos más amplios. En tercer lugar, la globalización es cíclica: por ejemplo, es posible que las turbulencias en la economía de EEUU, que presagian una desaceleración de su crecimiento, se traduzcan en una nueva recesión y una nueva oleada de proteccionismo, posibilidad que se refuerza ante la probabilidad de que los demócratas, tradicionalmente más inclinados a las políticas proteccionistas, lleguen a la Casa Blanca. Por supuesto, semejante desarrollo tendría repercusión negativa en las economías de América Latina.

Pero lo central es que estamos en el inicio de una transición hacia una nueva correlación de fuerzas internacionales, que presagia un relevo gradual en el club de países líderes. Por una parte, hay cada vez más síntomas de que EEUU dejó atrás el momento de apogeo de su hegemonía. El otrora todopoderoso dólar ha perdido su monopolio como moneda de reserva internacional y tiende a depreciarse, al tiempo que la crisis iraquí ha puesto de manifiesto las limitaciones de la preponderancia político-militar de Washington. Y a esto se suma el ascenso de los gigantes emergentes fuera de la zona del «Occidente rico»: China, por supuesto, pero también el resto de los integrantes del BRIC, Brasil, Rusia y la India. Todos ellos, probables socios del club de los principales actores mundiales en el transcurso de la primera mitad del siglo XXI.

¿Ese relevo se producirá sin conmociones? Ojalá sea así. Sin embargo, la historia no registra ningún caso en el que una recomposición semejante del escenario internacional haya transcurrido sin conflictos. Es cierto, por supuesto, que la confrontación inherente al sistema bipolar de la Guerra Fría ha quedado en el pasado, lo cual torna inútil el viejo sistema de regulación global y mantenimiento de la seguridad internacional. Los nuevos retos generan nuevos y graves riesgos: vulneración del régimen de no proliferación de las armas de destrucción masiva, terrorismo internacional, fundamentalismo religioso. A esta altura, ya está claro que la regulación global unipolar no ha cuajado. Sin embargo, en la actual situación de transición es poco probable que se logre implementar rápidamente un nuevo sistema. Y ello dependerá en buena medida de la capacidad de los viejos centros del poder mundial para adaptarse a una situación caracterizada por su pérdida de influencia: el desempeño del gobierno de George W. Bush no genera gran optimismo al respecto. En la Unión Europea, en cambio, se advierte un enfoque más pragmático, tal como lo demuestran las recientes declaraciones del presidente de Francia, Nicolas Sarkozy, sobre la necesidad de incorporar a Brasil, China, la India, México y Sudáfrica al Grupo de los Ocho. Finalmente, habrá que ver si los centros emergentes de poder evitarán exagerar sus ambiciones. Pero, aunque por supuesto no hay garantías totales al respecto, parece difícil que se produzca una segunda edición de la Guerra Fría, por cuanto el eje ideológico de contraposición global ha sido desmontado y, a nuestro juicio, no hay fundamentos que induzcan a la división del mundo en bloques rígidamente enfrentados, ni siquiera en los términos de Samuel Huntington. Lo que lamentablemente no está descartado es que, después de la Guerra Fría, la situación internacional no se convierta en una «paz caliente».

Al considerar esta perspectiva, conviene tener presentes los serios cambios registrados en la estructura del mercado mundial. En la antigua periferia o semiperiferia están surgiendo zonas de demanda masiva de inversiones y artículos de uso y consumo. Además, de allí proviene un poderoso impulso a la demanda de recursos naturales y derivados, con repercusiones inmediatas en la economía latinoamericana. Aunque parezca paradójico, la globalización, en combinación con la innovación tecnológica, se traduce en una revalorización de los productos naturales, minerales y agrarios. Nada indica que esto vaya a cambiar pues, aunque por supuesto pueden interferir las repercusiones de una probable recesión, sus efectos no se traducirán en un frenazo duradero.

Finalmente, otra circunstancia nueva y significativa, que pese a las limitaciones que nos impone la brevedad de este artículo no podemos pasar por alto, es el hecho de que en los mercados emergentes han surgido grandes corporaciones que ya han adquirido carácter transnacional. Sus activos y cifras de capitalización crecen más rápidamente que los de las corporaciones y bancos transnacionales con sede en los viejos centros de la economía mundial.

En suma, todos estos factores –la globalización asimétrica, la situación de transición hacia un mundo con múltiples centros de poder, la demanda de inversión, capital y recursos naturales desde la periferia y el auge de las corporaciones transnacionales con centro en el mundo en desarrollo– conforman el entorno externo que determina el desarrollo de los países de América Latina.

El contexto regional

¿Cuál es la situación de América Latina en esta nueva línea de partida? La inercia de la región como un área periférica y su retraso socioeconómico son ideas bastante ilusivas. En las postrimerías del siglo XX, la situación experimentó bruscos giros. La ola democratizadora derribó los restos de las dictaduras militares y el cambio del paradigma económico produjo la afirmación del modelo neoliberal. Pero su predominio histórico fue muy breve. En los inicios del siglo XXI, el rechazo al fundamentalismo neoliberal dio lugar a cambios políticos sin precedentes. En varios países de la región, como resultado de un giro del electorado, han accedido al poder líderes, partidos y movimientos de izquierda o centroizquierda. La deriva a la izquierda, si se toma como referencia el PIB, abarca a más de la mitad de América Latina y a dos tercios de América del Sur. Pero se trata precisamente de una deriva, es decir, de un proceso que no tiene una dirección única, sino que se distingue por contener un amplio abanico de planteamientos y opciones. Una gama de colores que va del rosa al rojo. En contraste con la homogeneidad centroderechista de los 90, la dispersión política es muy amplia. Y todo eso ocurre sobre el viejo telón de fondo de la diferenciación económica.

Pero, más allá de los matices, lo cierto es que el rechazo al fundamentalismo de mercado dio lugar a una orientación social del desarrollo y el retorno del Estado al ejercicio de su responsabilidad económica y social. Es evidente que la pobreza masiva y, sobre todo, la brutal disparidad en el reparto de la renta, que en la región ostenta un lamentable récord mundial, han llegado a un extremo. En este nuevo marco, la mayoría de los países explora nuevas opciones, dentro de las cuales es posible destacar, de modo preliminar, unas cuantas líneas de comportamiento. Una de ellas es la corrección progresiva del modelo de economía abierta, y su entorno institucional, hacia una política estructural del Estado más activa, de desarrollo con orientación social y de la colaboración entre el Estado y la empresa privada. Este el camino por el cual desde hace más de tres lustros viene avanzando Chile, y en el que ha logrado no pocos resultados. Hoy, tras la llegada al poder del Frente Amplio, parece que Uruguay avanza en una dirección similar: al no arrastrar el lastre de una pesada herencia neoliberal, y al contar con una estructura institucional progresista históricamente cristalizada, hay buenas razones para pensar en el éxito de la estrategia equilibrada de Tabaré Vázquez.

Por otro lado, en Argentina y Brasil, el neodesarrollismo –en tanto variante latinoamericana del neokeynesianismo– parece la base sobre la cual se apoya el modelo de Néstor Kirchner y de Luiz Inácio Lula da Silva. Sin descartar las soluciones racionales enraizadas en la herencia neoliberal, estos gobiernos utilizan dosificadamente los frutos del crecimiento económico para amortizar la deuda social, apelan a los intereses de la empresa nacional y prestan apoyo selectivo a los sectores más promisorios de la economía. El papel estratégico y orientador del Estado se realiza principalmente por métodos de mercado (en Brasil) o mediante una combinación de mercado y decisiones administrativas (en Argentina).

En los casos de regímenes de izquierda más radicales, la práctica se apoya en una mayor estatización de la economía, una transformación institucional a marchas forzadas y una serie de medidas de redistribución, que también se aplican velozmente. Esto a menudo crea riesgos económicos, que en algunos casos (Venezuela) se logra neutralizar gracias a las abundantes reservas de petrodólares y que en otros, a falta de un recurso semejante, se traducen en prolongados conflictos internos (Bolivia).

Pero, más allá de las diferencias, lo central es que en todos los casos el Estado ha abandonado la actitud de adaptación pasiva a la coyuntura económica para involucrarse más activamente en la formación de las bases de la modernización, el bienestar social y la inserción efectiva en la economía mundial.

Esta nueva situación se refleja en los procesos de integración. El cambio de orientación política y las crecientes diferencias entre los países generan un doble efecto: la dispersión de esfuerzos, por un lado, y el agotamiento de los antiguos esquemas, por otro. Esto ha motivado una recomposición de las agrupaciones integracionistas. Se ha debilitado la Comunidad Andina de Naciones, se ha ampliado el Mercosur, los países sudamericanos han fundado la Unasur. Venezuela, Cuba y Bolivia se han agrupado en el ALBA como contraposición al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) promovida por Washington. Y, aunque el ALCA como proyecto panamericano no ha llegado a concretarse, ni siquiera en su variante light, se está realizando por partes, en un formato bilateral (Perú) o multilateral (Centroamérica y República Dominicana). El hecho de que en tan poco tiempo se hayan producido cambios tan radicales refleja la mayor complejidad del cuadro político latinoamericano.Por supuesto, el cambio de paradigma económico (o, en algunos casos, su corrección), como parte de la deriva a la izquierda, ha sido en buena medida resultado de una coyuntura internacional favorable, marcada por la revalorización de los recursos naturales y sus derivados. Esto, junto con los incentivos a los productores y exportadores nacionales, ha permitido acumular importantes recursos financieros y aliviar el fardo de la deuda externa. Varios países (entre ellos Argentina y Brasil) han saldado sus pasivos con el Fondo Monetario Internacional (FMI), se han liberado así de su tutela y han fortalecido su soberanía en política económica y social. Pero, más allá de los matices y las distintas estrategias nacionales, ¿en qué medida los cambios están generando efectos positivos? Las estadísticas confirman los progresos de los últimos años: el crecimiento regional se ha elevado a 5,6%, los índices de desempleo muestran una tendencia a la baja, la inflación se mantiene por debajo de dos dígitos y la inversión comienza a aumentar, con un incremento del porcentaje de inversiones en capital fijo dentro del total.

Perspectivas

A juzgar por todo esto, no cabe esperar que América Latina encuentre una única dirección para el desarrollo. Incluso el giro a la izquierda, más o menos pronunciado según el país, no solo no unifica el cuadro, sino que lo hace más policromo. Esto no significa, desde luego, que los países latinoamericanos no compartan ciertos imperativos, el más importante de los cuales es la superación de las tendencias destructivas que genera la exclusión social. Avanzar hacia la superación de esta lacra es una tarea insoslayable, y los países de la región tendrán que recorrer un largo trecho por este camino, aunque sea con zigzagueos y retrocesos. Luego de este desafío aparecen otros, como las tareas obvias de la modernización, incluido el incremento de las inversiones en capital humano y en la economía del conocimiento.

La revalorización de los recursos naturales constituye una tendencia que, aunque puede experimentar un frenazo transitorio, probablemente se mantendrá en el tiempo, y que crea condiciones favorables para el desarrollo de América Latina. Paralelamente, la reconversión de la economía mundial se ha traducido en una diversificación y reestructuración de los vínculos económicos externos de los países latinoamericanos. Desde luego, el mercado estadounidense conserva su significación estratégica. Sin embargo, su peso en el comercio exterior de los países de la región disminuye gradualmente. Desde los 90, se observa un considerable incremento de las inversiones procedentes de la UE, sobre todo de España, y en los últimos años una irrupción de China, cuyo intercambio comercial con América Latina pasará en breve la cota de los 100.000 millones de dólares. Las cifras del comercio con la India son por el momento más modestas, pero crecen aceleradamente, al tiempo que se amplía la cooperación con otro gigante emergente, Rusia, que realiza grandes compras de productos agroindustriales y cuyo mercado constituye ya una importante alternativa para los agroexportadores de Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay y Ecuador.

Esta diversificación se percibe también en la creciente presencia de empresas chinas, indias y rusas, que invierten miles de millones de dólares en los sectores de transporte, energía, extracción de minerales y servicios de ingeniería, entre otros. Por supuesto, el cuadro no es idílico: las relaciones de mercado, por más amistosas que sean, son siempre relaciones de mercado. Por ejemplo, en varios países latinoamericanos, sobre todo en México, la competencia de los exportadores chinos ha creado serios problemas a los productores locales. Pero, en una apreciación de conjunto, lo central es que las relaciones con los nuevos poderes económicos emergentes le permiten a América Latina diversificar sus vínculos externos y explorar nuevas soluciones alternativas de carácter estratégico. Y el efecto no es solo económico. Los países de la región, tradicionalmente expuestos a una influencia unipolar que limitaba sus perspectivas de desarrollo y su margen de maniobra político, siempre han percibido la necesidad de ensanchar sus horizontes de colaboración internacional. Y hoy, con razón, cifran sus esperanzas en la afirmación del multilateralismo. En ese sentido, es significativo que la década actual, en comparación con la anterior, se caracterice por una sensible intensificación de la actividad internacional de los países latinoamericanos.

Ahora bien, para aprovechar las soluciones alternativas se requiere fortalecer la capacidad negociadora, que resulta insuficiente en cada país latinoamericano tomado individualmente. Esto hace cada vez más necesario recurrir a la lógica de la acción colectiva favorecida por la integración regional. Pero los esquemas de integración regional han llegado al límite de sus posibilidades, en particular en lo que se refiere al fomento de la circulación intrazona, cuyas cifras siguen siendo bastante modestas si las comparamos con las de otros bloques. Evidentemente, el proceso de integración requiere ser renovado sobre una base más sólida. Uno de sus principales elementos es la integración física. La estructura del transporte, históricamente orientada a la comunicación extrarregional, se ha convertido en el cuello de botella de la cooperación intrarregional. Otro aspecto estratégico es la solución conjunta de los problemas energéticos. La dotación de recursos energéticos es muy diferente en cada país de la región, por lo que la cooperación intrarregional puede contribuir a compensar el déficit de abastecimiento en algunos Estados y estimular la cooperación en otros sectores. El tercer eje son las finanzas e inversiones. La experiencia positiva de la Corporación Andina de Fomento (CAF) confirma la importancia de avanzar en esta dirección, tal como se hizo con la creación del Banco del Sur.

El ascenso de Brasil es crucial para la integración latinoamericana. En la nueva situación internacional, es lógico considerar al gigante latinoamericano como un actor regional clave y, en potencia, un actor global destacado. La economía brasileña –cuyo potencial industrial y tecnológico se manifiesta en la metalurgia, la biotecnología y la industria aeronáutica, en los que ha alcanzado los más altos estándares internacionales– puede constituir la base de la integración regional. Su situación se ha fortalecido tras superar el déficit energético, uno de los problemas más importantes para su desarrollo, gracias a los avances en fuentes tradicionales y no tradicionales de energía. La posibilidad de que Brasil se proyecte al primer plano del escenario internacional dependerá de su capacidad para apoyarse en el mercado regional y crear en torno de sí una zona de interacción económica y solidaridad política. Esta parece afirmarse como la línea principal de la diplomacia brasileña, apoyada en el intercambio comercial con los países vecinos (en algunos de los cuales Brasil es uno de los principales inversores extranjeros) y en la posibilidad de acordar posiciones latinoamericanas (o sudamericanas) comunes en los temas de regulación global.

En cuanto al otro gigante latinoamericano, México, pareciera que su proyección al mercado norteamericano ya ha alcanzado un límite. Parece consolidarse en este país la idea de que en el último decenio se han desaprovechado las oportunidades ubicadas al sur del continente. Por eso, es lógico esperar que en el futuro se intensifique su política latinoamericana, la búsqueda de nuevos mecanismos de interacción con el Mercosur y otras estructuras subregionales. Por otra parte, para la región es muy importante que la voz de México, que no ha perdido su identidad latinoamericana, ocupe el lugar que le corresponde en el debate de la regulación global.

Observaciones finales

En la transición al nuevo siglo hemos escuchado muchos razonamientos acerca de la liberación de las fuerzas de mercado y el imperativo de crear un ambiente de competitividad. La derecha propugnaba minimizar las funciones del Estado. En contraste, la extrema izquierda y el movimiento alterglobalista prevenían contra la erosión y la desarticulación del Estado. Algunos iban aún más lejos y planteaban el debilitamiento de la importancia del Estado-nación. Por supuesto, no cabe duda de que la globalización modifica el papel de esta célula clave del sistema mundial. Efectivamente, el Estado-nación cede una parte de su soberanía, que se traslada hacia arriba (al nivel transnacional) y hacia abajo (al nivel local). Crece, mientras tanto, la importancia de los negocios transnacionales, que en algunos casos se distancian del Estado-nación, su patria histórica, al tiempo que cobran cada vez más importancia las organizaciones no gubernamentales de carácter transnacional. Pero dar por muerto al Estado-nación, desconocer el papel sistémico que desempeña, sería no solo prematuro, sino también imprudente. Indudablemente, el Estado-nación seguirá siendo una estructura clave del ordenamiento mundial en el siglo XXI. La cuestión tal vez pueda plantearse de otra forma: ¿en qué medida el Estado es capaz de ejercer su función de principio organizador de la sociedad contemporánea? Por muy paradójico que parezca, el Estado sigue siendo una institución inerte, quizá la más inerte, de la sociedad. De hecho, conserva todavía la impronta napoleónica de los ministerios burocráticos, y no solo en América Latina. Arrastra un retraso catastrófico en su modernización y tiene dificultades para asumir nuevas funciones.

Es necesario encarar su transformación. En América Latina, el reconocimiento del concepto de «cohesión social», que encierra un gran potencial constructivo y humanístico, se ha convertido en un signo de la época. Es significativo que este haya sido el tema central de la Cumbre Iberoamericana celebrada a finales de 2007 en Chile. A esta idea se suma otra, también crucial en el pensamiento científico y político regional: el concepto multidimensional de la seguridad (seguridad integral), que rechaza las interpretaciones reduccionistas basadas en un enfoque político-militar. Pertrechado con estas ideas, un nuevo Estado, capaz de asumir la iniciativa estratégica y de implementar mecanismos de interacción con la sociedad civil, resulta clave para sacar a la sociedad de la zona de riesgo social y económico e insertarse en el proceso de globalización manteniendo, al mismo tiempo, la identidad nacional.

América Latina se encuentra en un momento histórico signado por la intensa búsqueda de las vías de adaptación a las nuevas condiciones del desarrollo en el marco de la globalización y la reestructuración del orden mundial. La viabilidad o no de los modelos de desarrollo social y económico que están naciendo en la región dependerá de la calidad del Estado. Solo aquellos países que avancen en la renovación estatal podrán pensar en resolver el problema de una digna inserción en la economía y el orden mundiales del siglo XXI.