Coyuntura

La desintegración andina.

Creada con el objetivo de fortalecer la sustitución de importaciones y consolidar un mercado común, la Comunidad Andina (CAN) atraviesa hoy una gravísima crisis generada por la decisión de Venezuela de abandonar el bloque. El artículo sostiene que en las últimas cuatro décadas los países andinos crearon una sofisticada institucionalidad pero no consolidaron una visión estratégica de largo plazo ni construyeron una base sustantiva, económica, política y social, sobre la cual impulsar la integración. Por eso, la crisis de la CAN no solo hace necesario un replanteo profundo de la estrategia, sino que arroja lecciones para otras iniciativas en problemas, como el Mercosur y el Grupo de los Tres, al tiempo que plantea el desafío de lecturas adicionales a la naciente propuesta de integración sudamericana.

La desintegración andina.

La decisión de Colombia, Ecuador y Perú de adelantar negociaciones con Estados Unidos para acordar Tratados de Libre Comercio (TLC) bilaterales ha originado el retiro de Venezuela del proceso de integración andina. Se trata de uno de los tantos eventos con los cuales los países socios de la CAN han socavado la iniciativa común. Y aunque se esperaba un desenlace de esta naturaleza, no se sabía cuál iba a ser el detonante definitivo de esa muerte anunciada.

Ante ese panorama, el presente ensayo tiene dos propósitos: el primero es hacer un recorrido por la historia de la integración andina, desde la creación de la CAN en 1969 hasta el presente, indicando las condiciones que originaron su nacimiento y su relación con las dinámicas de un entorno internacional cambiante; el segundo propósito es esbozar algunas ideas sobre su incierto futuro; finalmente, el artículo concluye con algunas reflexiones en torno del Mercosur y la naciente –y también incierta– integración sudamericana.

Cuatro décadas de vaivenes

Los antecedentes que dieron origen al Pacto Andino, luego Comunidad Andina, se remontan a la crisis de la economía estadounidense de los años 30 y la posterior inflexión de la economía planetaria como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial, lo que deterioró los términos de intercambio para los países latinoamericanos y disminuyó la demanda de bienes primarios.

En el periodo de posguerra, esta nueva realidad generó en América Latina un movimiento tendiente a transformar su patrón de especialización, induciendo un proceso que durante cuatro décadas (desde los años 50 hasta finales de los 80) se conocería como «industrialización por sustitución de importaciones» (ISI). Esto significa que, cuando se gestó la integración, los países andinos llevaban más o menos veinte años de derrotero en la ISI.

Mientras tanto, en otro lado del mundo, las economías asiáticas también adelantaban un proceso de ISI, con barreras de protección en el marco de un modelo que apuntaba a su inserción dinámica en el comercio mundial, algo que empezó a constatarse en los años 70. El esquema de ISI latinoamericana también erigió barreras de amparo a la naciente industria. Sin embargo, el enfoque adoptado a partir de los 70, en lugar de evolucionar hacia un modelo exportador diversificado, se sumergió en un proteccionismo que se agotó en los 80 debido a factores internos (continuos errores) y externos (primacía de los factores de mercado).

La CAN, entonces, se planteó con la idea de consolidar la sustitución de importaciones de los países signatarios, protegiendo su producción pero liberando barreras en su interior para fortalecer la transformación productiva. Se inspiró en la experiencia de la Comunidad Económica Europea, luego Unión Europea, y fue la primera iniciativa que apuntaba a una integración profunda entre países subdesarrollados a través de dos objetivos fundamentales: la unión aduanera y el mercado común.

Estas dos grandes metas, sin embargo, no se lograron, y hoy, luego de cuatro décadas, el incremento del intercambio intracomunitario es el hecho más reconocido, aunque no el único. Cabe preguntarse, entonces, si los países andinos estaban en condiciones políticas e institucionales para asimilar la experiencia europea, y cuáles eran los propósitos de la dirigencia política y empresarial. Es decir, si había coherencia entre las condiciones internas y una visión propia del entorno externo, clave para impulsar un proceso que implicaba objetivos comunes y una apuesta de inserción internacional autónoma y, por lo tanto, basada en la interdependencia regional. Para hacer esto posible, era necesario adoptar políticas industriales en cada uno de los países socios y elaborar una estrategia industrial común, amparada en correctas políticas macroeconómicas, sociales y de generación de conocimiento que contribuyeran a eliminar gradualmente el rezago productivo y social.

Si se considera por ejemplo el caso de Colombia, hay que recordar que el gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1999), que impulsó el Pacto Andino, implementó reformas económicas coherentes con la integración. Sin embargo, los siguientes no perfeccionaron ni consolidaron estas políticas como objetivo de desarrollo de largo plazo. Lo mismo se puede decir del resto de países socios, en su mayoría sumergidos en una enorme crisis política en los años inmediatamente posteriores al surgimiento de la iniciativa. En un ambiente político precario, los gobiernos posteriores a aquellos que suscribieron el Acuerdo de Cartagena no lograron consolidar el proceso ni preservaron la integración como un poderoso instrumento para perfeccionar la sustitución de importaciones y avanzar hacia el desarrollo.En un contexto de discontinuidades, crisis múltiples, falta de una visión propia del futuro y extravío de los caminos por los cuales avanzaba la economía mundial, los países andinos –a diferencia de las naciones asiáticas– superaron los años 70 sin grandes avances e ingresaron en la famosa «década perdida» de los 80: durante ese periodo, la crisis de la deuda externa y sus «terapias» incidieron en todos los países, incluso en aquellos que no tenían problemas de endeudamiento, como Colombia y Venezuela. Las negociaciones por la deuda derivaron en medidas que modificaron totalmente la senda de crecimiento: apertura de los mercados, privatizaciones, reducción del tamaño del Estado y abandono de toda propuesta de desarrollo endógeno. En suma, al repasar los primeros veinte años de la CAN se puede decir que la integración implicaba adoptar políticas autónomas para transformar la especialización, consolidar la institucionalidad comunitaria, respetar principios de supranacionalidad y, por esas vías, articular la producción para conformar cadenas productivas y clusters transfronterizos, insertarse proactivamente en la internacionalización, desarrollar nuevas industrias, capacidades de aprendizaje y de cooperación, reducir brechas sociales y territoriales, así como adoptar enfoques de acción sistémica, porque la integración, por definición, es sistémica. Desde luego, se concibieron e implementaron algunas acciones importantes en ese sentido: se creó una zona de libre comercio sin restricciones, como ninguna otra en el continente; se desarrollaron programas y foros sectoriales de amplio espectro; se concibió una sofisticada institucionalidad en múltiples frentes y se adoptaron normas comunes en distintos temas: ambientales, de transporte y fronterizos, entre otros.