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Estado e tributos na América Latina Avanços e agendas pendentes

As recentes experiências de diversos governos da América Latina, ainda que com diferentes intensidades e dificuldades para se afirmarem, geram a expectativa de que se consolide uma nova forma de interpretar o papel do Estado. A crise em escala global do regime de acumulação predominante abre a oportunidade para a aplicação de políticas que confrontem os postulados básicos sobre os quais ele se sustenta. No entanto, em matéria de política fiscal, embora sejam observados avanços com diferentes matizes nesses países, a transformação do sistema tributário em uma ferramenta para a redistribuição de renda e riqueza continua sendo uma tarefa pendente.

Estado e tributos na América Latina / Avanços e agendas pendentes

Nota: O autor agradece os comentários realizados por Alejandro Otero, com quem escreveu Tributos al proyecto nacional. Elementos para una reforma tributaria en la Argentina (Universidad Nacional de Moreno, em fase de impressão). Tradução de Luiz Barucke. A versão original deste artigo em espanhol foi publicada em Nueva Sociedad No 258, 7-8/2015, disponível em www.nuso.org.


Um grupo de países da América Latina se atreveu a questionar a visão de mundo predominante, inclusive antes que sua crise sistêmica se manifestasse globalmente em toda sua dimensão. Venezuela, Brasil, Argentina, Bolívia, Equador, Uruguai e Chile, com diferentes intensidades e graus de articulação entre si, orientaram suas políticas em direção a um caminho distinto daquele promovido pelo poder mundial para esses mesmos países. Para que isso ocorresse, foi necessário convergir em um prazo relativamente curto vários fatores, como o fracasso das políticas econômicas que haviam sido instrumentalizadas nos anos anteriores, o surgimento de novos atores sociais no âmbito da sociedade civil e uma retração acentuada do bloco hegemônico. Esses novos ares trouxeram com eles as políticas diferenciadoras na América Latina. E um contexto no qual a proeminência da teoria econômica sobre a política parecia indiscutível, a crise em todas as ordens que começava a ser vislumbrada (ou que já se manifestava com toda a sua intensidade em alguns países) possibilitou que ganhassem as eleições dirigentes políticos com características distintas daquelas predominantes nas últimas décadas do século xx.

Essas experiências, que poderíamos considerar como um incipiente desenvolvimento de projetos latino-americanistas, basearam-se em diferentes estratégias, determinadas em grande parte pela trilha historicamente percorrida pelos diferentes países. Consideradas conjuntamente, ainda que com diferentes nuances e dificuldades para se afirmarem, tais experiências geram a expectativa de uma «mudança de época». A atual crise mundial, que teve seu estopim em 2008, abriu uma oportunidade ao colocar em evidência o fracasso das políticas aplicadas durante o regime de liberalização do fluxo de capitais e acumulação financeira com o qual se tentou substituir o regime fordista, predominante até entrar em crise em meados da década de 1970.

Se a saída para a Grande Depressão dos anos 1930 foi mais Estado, aqueles que mantiveram suas quotas de poder durante todo esse período aproveitaram a nova crise para buscar dela sair pelo caminho inverso, isto é, com menos Estado. Como escreveu Luiz Carlos Bresser Pereira, «na década de 1970, a perda de dinamismo das economias desenvolvidas, a queda das taxas de lucro e a estagflação foram a oportunidade perfeita para que o neoliberalismo armasse seu ataque contra o Estado social. A teoria econômica neoclássica conseguiu, depois de anos de keynesianismo, recuperar um papel dominante»1.

O predomínio dessa teoria se traduziu em políticas econômicas que colocaram em discussão o papel do Estado, conhecido como benfeitor, de bem-estar ou social pela diversidade de funções e atribuições que determinavam sua área de atuação. Entre os países centrais, Estados Unidos e Grã-Bretanha lideraram a mudança de rumo no início dos anos 1980: Ronald Reagan, com sua política «pelo lado da oferta» – por meio de reforma tributária –, e Margaret Thatcher, centrada na alienação de empresas públicas e a «desregulamentação» da atividade privada. Nos países periféricos, tais políticas podem ser sintetizadas no decálogo de recomendações do Consenso de Washington de 1990, ainda que, em muitos casos, tivessem começado a se instrumentalizar muitos anos antes.

O Consenso imposto

O esgotamento do regime de acumulação fordista chegou a estas latitudes e, com ele, a discussão das versões locais de um Estado forjado ao longo de três décadas. O raciocínio empunhado parece simples: se a crise se deveu, entre outros fatores, à existência de um Estado onipresente, tornava-se necessário refazer o caminho e voltar ao Estado prevalecente antes da Segunda Guerra Mundial (ou inclusive àquele existente antes da Primeira Guerra). Instalou-se a ideia de retornar ao Estado mínimo, definido por alguns como o Estado «à Nozick»2, e por outros como o «Estado policial». Mas como costuma acontecer, os argumentos simples ocultam situações complexas. Parecia que aqueles que propuseram reduzir o Estado desconheciam o processo histórico que levou à formação desse mesmo Estado que buscavam desestruturar3.

Para atingir o objetivo do Estado mínimo nos países periféricos em geral e particularmente na América Latina, foram propostos dois marcos conceituais no início dos anos 1990: por um lado, o Consenso de Washington, que incluiu as propostas de reorientação da ação estatal em matéria de política econômica e buscou responder ao que deve fazer e para que deve intervir o Estado; por outro, a Nova Gestão Pública (ngp, New Public Management), que ofereceu um marco teórico ao processo de reforma estatal.

A ngp incorporou a descentralização da ação estatal, a reestruturação e redução do aparato institucional, e a diminuição do quadro de pessoal segundo as recomendações do Consenso de Washington. Embora haja ações que operem como pontos de interseção entre ambos – como as privatizações e, em alguns aspectos, a desregulamentação –, pode-se dizer que as orientações baseadas no Consenso de Washington estabeleceram as políticas conhecidas como de primeira geração (expressão cunhada pelo Banco Mundial), o que Oscar Oszlak chamou de «reformas para fora»4, e que a ngp deu o suporte para as reformas de segunda geração, ou «para dentro»5.

A expressão «Consenso de Washington» foi cunhada pelo neoinstitucionalista John Williamson para se referir a um decálogo de receitas de política. Embora essas propostas tenham alcançado sua plenitude na década de 1990, elas são parte das recomendações dos organismos internacionais de crédito impulsionadas como consequência da crise da dívida do início dos anos 1980 na maioria dos países periféricos, conhecidas pelo nome genérico de «ajuste estrutural»6.

  • 1.

    L.C. Bresser-Pereira: «El asalto al Estado y al mercado: neoliberalismo y teoría económica» em Nueva Sociedad No 221, 5-6/2009, p. 94, disponível em http://nuso.org/media/articles/downloads/3611_1.pdf.

  • 2.

    Pelo filósofo libertário Robert Nozick, autor de Anarquía, Estado y utopía [1974], Fondo de Cultura Económica, México, df, 1988.

  • 3.

    Oscar Oszlak: «Estado y sociedad: nuevas fronteras y reglas de juego» em Enoikos No 19, 11/2001.

  • 4.

    Ibid.

  • 5.

    A distinção de Oszlak é mais precisa que a do Banco Mundial: as reformas para fora buscam minimizar a ação do Estado; e as reformas para dentro, redefinir sua forma de funcionamento.

  • 6.

    Na realidade, são encontrados antecedentes na década de 1970, particularmente nas políticas implementadas por governos ditatoriais do Chile (a partir do golpe de Estado de 11 de setembro de 1973 conduzido por Augusto Pinochet) e da Argentina (a partir do golpe de 24 de março de 1976, liderado por Jorge Rafael Videla).