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Estado compensador e novos extrativismos. As ambivalências do progressismo sul-americano

Sem dúvida, a América do Sul, que em sua grande maioria é governada por partidos e movimentos que se autodefinem como progressistas, conseguiu diversos avanços nos últimos anos, geralmente concentrados na redução da pobreza e na retomada de um Estado mais ativo. Apesar disso, parte do sucesso segue paralelamente à consolidação de um modelo apoiado na exploração da natureza – do gás à soja, passando por vários produtos de mineração – e na consolidação de lógicas e práticas extrativistas. O artigo analisa as potencialidades e limites dos novos «Estados compensadores», a diferença entre velhos e novos extrativismos e os crescentes conflitos socioambientais.

Estado compensador e novos extrativismos. As ambivalências do progressismo sul-americano

Ao longo das últimas décadas houve inúmeras definições do Estado latino-americano. Há algum tempo falava-se de um Estado desenvolvimentista interessado em substituir importações; à sua saída de cena seguiram-se Estados descritos por alguns como «burocrático-autoritários»1. Mais recentemente, difundiu-se um Estado que aceitava as reformas de mercado, que se encolhia e defendia discursos definidos por vários analistas como «neoliberais». Sejam elas quais forem, o certo é que houve mudanças significativas no Estado ao longo dos anos. No caso da América do Sul, atualmente o Estado está vivendo circunstâncias não apenas novas, mas também muito particulares. Resumidamente, na maioria dos países sul-americanos o Estado está nas mãos de grupos político-partidários que se definem como progressistas ou da nova esquerda, que navegam em uma globalização turbulenta. Embora vários países industrializados estejam mergulhados em uma grave crise econômico-financeira, o preço elevado das matérias-primas e o consumo asiático continuam a alimentar o bom desempenho econômico da região.

Nessas condições, estão em curso reformulações nas estratégias de desenvolvimento. Paralelamente, a conformação do Estado sul-americano também está em processo de mudança. Em primeiro lugar, este artigo aponta o papel-chave que o extrativismo exportador tem nas circunstâncias globais atuais, consideradas fora da normalidade. Em seguida, o autor sintetiza os ajustes nas estratégias de desenvolvimento influenciados pela esquerda progressista sul-americana, que resulta na configuração do que chamamos «Estado compensador». Nesta nova configuração há uma singular ecologia política de desenvolvimento, e o Estado expressa de novas formas os velhos mitos sobre as enormes riquezas naturais que devem alimentar o crescimento econômico sul-americano.

Espectadores locais, crises distantes

Os países da América do Sul por vezes aparentam estar distantes dos problemas da crise global, que se manteria limitada às grandes economias industrializadas. No Sul, praticamente todos os indicadores apontam bom desempenho econômico, especialmente daqueles que se baseiam na exportação. Assim sendo, os governos sul-americanos, tanto na grave crise de 2008 como na atual, insistem que suas economias estariam «blindadas» ou «apartadas» em relação ao que acontece no Norte. Nos casos em que as possíveis consequências de uma crise global são admitidas como possíveis, os governos passam a indicar que as repercussões serão reduzidas, ou que seus países vão se recuperar muito antes de outras nações. Desta forma se adota uma postura de espectadores de uma crise percebida como distante.

Neste momento os países sul-americanos de fato exibem bons indicadores. Com a exceção da Venezuela, no ano de 2010, houve significativo crescimento econômico em todos os países entre 2010 e 2011. Em vários casos foram registrados altos índices de crescimento – Paraguai (15%), Argentina (9,2%) e Uruguai (8,5%) foram os que tiveram as taxas mais elevadas em 2010. Segundo os dados da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal), o crescimento médio da América do Sul foi de 6,4% naquele ano2.

Todos os governos defendem estratégias que podem ser resumidas como a adoção de defesa do crescimento econômico de forma a impulsionar o desenvolvimento do país. Este, por sua vez, estaria apoiado em dois pilares: exportações e investimentos. A confiança sul-americana diante da crise reside nestes fatores, uma vez que se toma como certo que as matérias-primas da América do Sul continuarão a ser compradas – seja por uma região ou por outra. Não é irrelevante que esta postura também seja defendida por governos que se definem como progressistas ou da nova esquerda3. Mesmo reconhecendo as diferenças em relação aos governos conservadores ou da direita clássica, e aceitando as diferentes posturas no seio do progressismo sul-americano, é chocante observar que se continua a apostar no crescimento econômico mediante exportações e investimentos. E, além disso, que isto seja defendido no contexto de uma recorrente crise do capitalismo nos países industrializados. Em geral, apesar de certos discursos, nota-se que a nova esquerda no poder aceitou ser reformadora dentro do capitalismo4.

Ao longo dos últimos anos, por vezes as exportações também aumentaram em valor, volume e preço unitário – com exceção das quedas em 2008. Mas também houve aumento na proporção de matérias-primas no total exportado (no caso do Mercosul ampliado, passou de 60,2% do total em 2005, para 68,4% em 2009). O investimento estrangeiro também foi retomado, por conta do recebimento de mais de US$ 85 bilhões em 2010; o principal destino são os recursos naturais: 43% do total5.

As exportações e os investimentos tornaram-se especialmente importantes e, nesta esfera, os recursos naturais têm um papel de maior destaque. Em grande parte, esta situação se deve à expansão do chamado «extrativismo», que inclui atividades como a exploração mineira ou petrolífera, ou as monoculturas intensivas. Elas se caracterizam pela exploração de grandes volumes de recursos naturais, que são exportados como commodities e dependem de economias de enclave (que podem ser localizadas, como os campos petrolíferos ou as minas, ou ainda se espalhar por um determinado território, como a monocultura da soja).

Em grande parte, a importância do extrativismo exportador tem relação com as condições globais. Por um lado, a ruína dos mercados financeiros convencionais leva muitos investidores a se refugiarem nas matérias-primas (o que contribui para aumentar os preços), ou a buscarem investimentos em outros mercados senão os dos países industrializados. Por outro, a demanda de matérias-primas das nações asiáticas se mantém, particularmente da China. O crescimento econômico, a diminuição do desemprego, a redução da pobreza e maior acesso a bens de consumo complementam a situação, e tudo isto contribui para a adesão eleitoral que muitos dos novos governos recebem.

Extrativismo clássico e neoextrativismo

O extrativismo próprio da mineração e os hidrocarbonetos tem crescido nos últimos anos. Enquanto a Venezuela, o Equador e a Bolívia continuam sendo importantes exportadores de petróleo e gás, podem ser observadas mudanças substanciais no setor da mineração. Destaca-se a consolidação do Brasil no ramo, com sua larga produção e exportação, que inclusive superou as das nações andinas. A produção brasileira de bauxita, por exemplo, passou de 19,3 milhões de toneladas, quando o ex-presidente Lula assumiu o governo, em 2003, para 29 milhões de toneladas em 2010; no mesmo período, a de ferro cresceu de 263,7 milhões de toneladas para 370 milhões de toneladas6. A partir de 2003 também houve um aumento significativo da produção mineira na Argentina e aumentos moderados ou estáveis da produção na Bolívia e Chile. De acordo com dados da Cepal, as exportações mineiras provenientes do Mercosul ampliado (Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Uruguai e Paraguai) passaram de mais de US$ 13 bilhões em 2003 para US$ 42 bilhões em 2009.

Sob esta perspectiva, é preciso diferenciar dois tipos de extrativismo. Por um lado, existe aquele que se poderia classificar como «clássico», uma vez que foi o mais comum nas últimas décadas e é próprio de governos conservadores (como a Colômbia de Álvaro Uribe e, agora, de Juan Manuel Santos, ou o Peru de Alan García). Nesse modelo, as empresas multinacionais têm um papel determinante. O Estado tem função determinada neste processo transnacional e existem regulamentos e controles adotados (incluindo regalias e baixos impostos). Acredita-se que este extrativismo gere crescimento econômico e que este, por sua vez, se distribua para o resto da sociedade. Ao mesmo tempo, os protestos dos cidadãos contra os impactos sociais e ambientais da exploração são minimizados, negados ou reprimidos.

Houve, porém, várias mudanças significativas durante os governos progressistas. As que mais chamam a atenção foram as chamadas «nacionalizações» dos recursos (os exemplos mais conhecidos são os dos setores de petróleo e gás da Bolívia, Equador e Venezuela). Contudo, um exame mais rigoroso revela que muitas políticas foram continuadas, e diante disso mostra-se um estilo heterodoxo: alguns elementos do passado persistem ao lado de outros novos, suas articulações são diferentes e, principalmente, o extrativismo é defendido a partir de outras bases conceituais. Esta nova postura foi chamada «neoextrativismo progressista»7.

Este neoextrativismo se caracteriza por manter, e inclusive aprofundar, a extração mineira e petrolífera, seja devido ao aumento das atividades clássicas, seja pela incorporação de novos recursos (países que tradicionalmente não têm uma economia mineira e que tentam ingressar em mega-empreendimentos de mineração, como o Uruguai, ou países mineiros que buscam novos recursos como o lítio, no caso da Bolívia). Por sua vez, o modo extrativista de organizar a produção amplia-se para outros setores, particularmente para as monoculturas de exportação.

O Estado articula um papel muito mais ativo que no extrativismo clássico, seja por sua participação direta (por meio de empresas estatais como a petrolífera venezuelana PDVSA, por exemplo) ou indireta (assistência financeira, subsídios, apoio para a infraestrutura, etc). O neoextrativismo vai mais além da propriedade dos recursos, sejam estatais ou não, já que acaba reproduzindo a estrutura e as regras de funcionamento dos processos produtivos capitalistas, voltados para a competitividade, eficiência, maximização da renda e a externalização dos impactos sociais e ambientais, ou seja, o impacto sobre terceiros. O empresariado transnacional não desaparece, mas ressurge sob outras formas de associação, como os contratos de prestação de serviços no setor petrolífero ou as joint-ventures para a comercialização (tal como ocorre na Bolívia, por exemplo).

Se mantém, dessa forma, uma inserção internacional subordinada à globalização – em que os países continuam a ser tomadores de preços, não coordenando entre si a comercialização de seus produtos e defendendo a liberalização do comércio global. Isto explica o apoio de vários governos progressistas às instituições aliadas à forma de governança global atual (como a Organização Mundial do Comércio, OMC), assim como a estagnação da integração regional na América do Sul. No entanto, o contexto global de preços altos de várias commodities, a contínua demanda por elas e os demais fatores assinalados anteriormente reforçam os incentivos para promover o extrativismo.

Este estilo tem fortes consequências territoriais. Por um lado, mantém ou ressalta a fragmentação de territórios, que leva à existência de locais de exploração diretamente vinculados à globalização enquanto grandes áreas permanecem sem receber atenção do Estado. Por outro lado, impõe-se uma nova geografia baseada nas concessões petrolíferas ou nas licenças para a mineração, que obrigam as comunidades locais a deixar seu local de moradia, eliminam outros circuitos produtivos ou adentram em territórios ancestrais delimitados desde tempos remotos. Também há fortes impactos ambientais e sociais. Os problemas por contaminação, perda da biodiversidade e outros efeitos ambientais persistem, e em alguns casos se agravam.

Em consequência disso, a resistência social e, em vários casos, os protestos dos cidadãos contra o extrativismo acontecem – com intensidade variada – em todos os países com governos progressistas. Os protestos incluem a mobilização da população contra a atividade mineradora no Peru, na Argentina e no Equador, e outras mais institucionalizadas no Uruguai, mas que também se opõem à mineração. Os protestos da população estão proliferando e o extrativismo está se confrontando com a fronteira da democracia.

Quanto ao extrativismo progressista, o Estado capta, ou pelo menos tenta captar, proporções maiores do excedente gerado pelos setores extrativistas, apelando a medidas como regalias ou impostos mais altos. Sem dúvida, em vários países – como as economias andinas – o extrativismo continua a trazer uma contribuição crucial aos tesouros nacionais. Por sua vez, esses governos defendem essas práticas e o próprio setor extrativista, sustentando que elas permitem arrecadar fundos que posteriormente são utilizados nos programas de luta contra a pobreza. Os programas incluem desde as conhecidas transferências monetárias – condicionadas a determinadas prestações – até às «missões» venezuelanas. Nem sempre existe uma ligação orçamentária direta, que é presente, por exemplo, na Bolívia, como o imposto sobre os hidrocarbonetos (IDH). Porém, para além dos recursos financeiros realmente arrecadados a partir das atividades extrativistas, deve-se destacar que todos os governos progressistas defendem esse estilo, e um de seus argumentos prediletos consiste em vinculá-lo aos planos contra a pobreza ou outros tipos de programas no campo da justiça social. Dessa forma se lhes é conferida legitimação social e há fortalecimento das políticas implantadas.

Não resta dúvida de que isto também implica reviravolta importante, já que no passado a esquerda sul-americana criticava duramente as economias de enclave extrativistas. Mas agora as defende como um componente indispensável para o desenvolvimento e o combate contra a pobreza. Mais que isso, afirma que o Estado progressista será mais eficiente e atuará de maneira mais intensiva nesse aproveitamento, e adota um discurso modernizador que elogia o sucesso empresarial e comercial, além do emprego das inovações técnico-científicas, anunciando benefícios para toda a sociedade, principalmente os que dizem respeito ao acesso ao consumo material. Desse modo, as idéias tradicionais do desenvolvimentismo sul-americano, baseado no progresso e na apropriação intensiva da natureza, são reconstruídas com outros componentes e outros arranjos organizacionais.Esta característica é tão forte que, em alguns momentos, instala-se uma matriz «extrativista» que se estende para outros setores, impregnando as formas de conceber e organizar as economias. De fato, prevalecem cadeias produtivas muito curtas (incluindo a fase de extração e elaboração primária das matérias-primas, onde for necessário), estruturadas como redes logísticas transnacionais e flexíveis. Elas não se concentram necessariamente na propriedade dos recursos, mas em garantir a capacidade de controlar a extração e comercialização. Atuam como mediadoras na apropriação da natureza, e esses recursos naturais podem estar sob o controle do Estado, seja ele privado ou misto. Além disso, várias empresas estão começando a aceitar que deverão ceder parte de sua renda para poder garantir a si próprias o acesso aos recursos e estabilidade nos seus investimentos, além de obter proteção estatal diante dos conflitos socioambientais.

Essa visão extrativista não implica que se aborde um discurso conservador, mas aponta para a mudança e o futuro; não renega o Estado, mas necessita dele. Adapta-se à atual fase de globalização, apelando para a flexibilidade e a logística do transporte e da comercialização. Mas não se interessa em outros aspectos, como a diversificação das economias nacionais e sua base em manufaturas ou serviços; ou ainda considera que isto só pode vir a ser examinado no futuro. Questões como a transição do limitado fordismo sul-americano para um pós-fordismo não são relevantes, já que é um estilo que não se organiza com base no fator emprego, mas a partir do acesso aos recursos naturais. Por esses motivos, sua dimensão na ecologia política torna-se essencial. O neoextrativismo é uma postura defendida não apenas pelo progressismo, mas também por amplos setores da sociedade. Mais que isso, pode-se afirmar que é a expressão adotada no século XXI pela velha cultura sul-americana de ver a si própria como possuidora de enormes riquezas naturais que devem ser intensamente aproveitadas.

Contradições, equilíbrios e Estado compensador

O Estado sul-americano se adapta ao estilo de desenvolvimento de matriz extrativista ao mesmo tempo em que o reproduz. O êxito atual dos governos, e particularmente as posturas otimistas diante da crise, só são possíveis na medida em que se mantém o fluxo de exportações de matérias-primas, os altos preços e a atração de investimentos. Por sua vez, existe a particular ecologia política de conceber os recursos da natureza e o desenvolvimento que determina a marcha do Estado.Por um lado, o Estado contemporâneo permite e apoia dinâmicas próprias de uma economia capitalista, permitindo intensa apropriação da natureza; mas por outro lado, tenta normatizar e intervir nas atividades econômicas. Com efeito, todos os governos progressistas proclamam que seu objetivo na área econômica é conseguir o crescimento, o que seria indispensável para gerar emprego, captar renda para poder financiar-se, etc. Portanto, este Estado permite e protege dinâmicas próprias do capitalismo contemporâneo, e se abstém de intervir quando esses processos de acumulação são colocados em risco. A promoção se faz com diferentes graus de apoio e participação, que vão desde a existência de cobertura jurídica até vários tipos de subsídio; fomenta e protege a entrada de investimentos, e em alguns casos leva adiante as atividades por meio das empresas nacionais.

Possivelmente, o Brasil de Lula e Rousseff seja o melhor exemplo desta nova configuração, em que o Estado financiou as empresas exportadoras com grandes somas de dinheiro e contribuiu para a transnacionalização de um pequeno grupo de grandes corporações (como a JBS-FriBoi, na área de gado e carnes, a Odebrecht, na de construção civil, a Vale, na mineração, etc). O plano agrícola 2011-2012, lançado por Rousseff, por exemplo, contempla assistência financeira da ordem de US$ 67 bilhões. Em outros países, as capacidades de assistência direta são muito menores e os setores envolvidos são diferentes, mas a vocação é essencialmente a mesma. Deve-se observar que através destes e de outros mecanismos, o Estado progressista é útil para este capitalismo que se assenta na apropriação de recursos naturais para destiná-los à globalização.

Por outro lado, porém, o Estado também deve intervir no mercado e nos processos de acumulação, tanto por meio tanto de instrumentos econômicos como não econômicos, de forma a captar parte da renda, impedir os efeitos mais negativos do capitalismo, tentar numerosas ações para elevar o bem-estar da população e combater a pobreza, etc. Deve se trabalhar nesse sentido para poder atuar no campo da justiça social (elemento-chave para poder sustentar sua autodefinição de esquerda), ao mesmo tempo em que tenta medidas de compensação social e ambiental. Também o faz por motivos de caráter mais formal, como reproduzir a adesão eleitoral dos cidadãos. As intervenções mais enérgicas são observadas na Venezuela; já no Equador e na Bolívia são menores, e no Brasil e no Uruguai são bastante moderadas.

Desse modo, se por um lado o Estado cede diante do capital, por outro tenta contê-lo, o que acaba por gerar constantes tensões. Embora algumas dessas contradições lembrem os alertas já clássicos apontados por Claus Offe8, não é possível transplantar para a atual realidade sul-americana sua análise sobre os países industrializados. Em muitos dos países dirigidos por governos progressistas não existe um Estado de bem-estar semelhante ao europeu, e nações como a Argentina, o Chile ou o Uruguai, que se aproximam disso, mesmo assim apresentam diferenças substanciais. O neoextrativismo também não se estrutura como um instrumento para gerar um Estado de bem-estar social-democrata à maneira sul-americana.

Embora essas aproximações correspondam a diferentes contextos ou a momentos históricos do passado, ao reconhecer essas contribuições (assim como outras, em especial a de Bob Jessop9) é possível examinar algumas tensões presentes no atual Estado progressista, particularmente aquelas para uma ecologia política do extrativismo.

Em primeiro lugar, devem ser mencionadas as normatizações que trazem instrumentos supostamente objetivos e independentes, usados para determinar se as concessões de capital serão outorgadas ou negadas. É uma tentativa de oferecer medidas despolitizadas que consigam evitar conflitos na arena política. Como exemplo, podem ser mencionados os sistemas que outorgam benefícios fiscais aos investimentos ou às exigências feitas nas avaliações de impacto ambiental. No entanto, este tipo de instrumento tem eficácia reduzida na América do Sul devido à forma que é feita a fiscalização e à fraqueza da estrutura jurídica.

Em segundo lugar, quando o Estado começa a fazer concessões, de qualquer forma, por não poder impor normas supostamente neutras e objetivas de acordo com as pressões sociais ou com seu interesse em aquietar as demandas, conquistar apoios ou cumprir metas econômicas. Como isto acontece no contexto de democracias representativas, em muitos casos acaba por ser tratado pelos presidentes. O governo de Evo Morales, por exemplo, tenta de todas as formas não ceder às reivindicações de grupos indígenas do Oriente boliviano, mas aceita muito mais rapidamente as exigências da Federação das Comissões dos Moradores de El Alto, uma organização muito mais poderosa e numerosa, ou seja, com mais capacidade de pressão. O governo de Cristina Fernández de Kirchner, por sua vez, resolveu vetar uma lei de proteção das geleiras – que depois foi ratificada pelo Congresso –, dando preferência à mineração de ouro ao invés de contemplar as exigências dos movimentos ambientalistas.

Em terceiro lugar, o Estado pode simplesmente ignorar ou encobrir as exigências e os conflitos, ou até rebatê-los. Isto é comum diante do extrativismo, já que muitas reivindicações partem de pequenos grupos de cidadãos, como as comunidades de camponeses ou indígenas, que não geram pressão política suficiente e tampouco representam um risco eleitoral. Além disso, recebem pouca atenção nos centros urbanos por estarem em locais remotos. Um exemplo desta situação é a atitude de minimizar os impactos ambientais das grandes represas amazônicas, levada a cabo por Lula; outro é a condescendência irônica de Mujica com os ecologistas.

Em quarto lugar está a distribuição de recursos fiscais. A medida mais popular aplicada pelos governos progressistas é a chamada «transferência condicionada», pagamentos de dinheiro dirigidos aos grupos mais empobrecidos ou de risco (talvez o mais conhecido seja o programa Bolsa Família, que beneficia mais de cinco milhões de famílias no Brasil). É, portanto, uma compensação econômica para fins de redistribuição. Esses programas contribuíram no recente êxito em reduzir a pobreza e a marginalização em quase todos os países do bloco progressista. São instrumentos simples e diretos que podem atingir enorme abrangência (por exemplo: segundo dados da Cepal, 37,1% da população equatoriana recebe este tipo de ajuda; 26% da brasileira e 18,6% da boliviana). Porém, além disso, essas políticas fortalecem a figura presidencial e conseguem evidentes créditos eleitorais.

Em grande parte, esses programas (como os bônus na Bolívia) podem ser financiados graças aos altos preços das commodities exportadas. Isto, por sua vez, produz forte incentivo para promover novos projetos extrativistas. Surge assim um círculo vicioso: os planos contra a pobreza requerem novos projetos extrativistas; estes, por sua vez, produzem novos impactos sociais e ambientais que vão demandar futuras compensações.

É importante insistir no valor simbólico desses programas e no papel que desempenham na defesa do novo extrativismo. É com base nestes dois fatores que partem as advertências feitas pelos governos, para quem as reivindicações sociais e ambientais são classificadas como obstáculos ao investimento, ao crescimento econômico e ao desenvolvimento. Por sua vez, porém, essas respostas não resolvem os conflitos ambientais: eles continuam, e em vários casos, aumentam.

Dessa forma, o Estado progressista tenta conseguir frágeis equilíbrios entre as concessões de capital e a necessidade de proceder à sua regularização, entre fomentar o extrativismo e suavizar os impactos sociais, e assim por diante. Boa parte dos instrumentos que lhe permite lidar com essas tensões têm uma eficiência limitada. Os controles e a fiscalização continuam sendo fracos, mas as compensações econômicas tornam-se mais visíveis e bem sucedidas, e a partir disso se obtém legitimidade social e política. Apesar disso, as compensações não resolvem os problemas em segundo plano, como a geração de emprego ou a diversificação produtiva, e assim o Estado sempre está enfrentando novas tensões que obrigam a renovar o equilíbrio. Um horizonte multidimensional de bem-estar fica drasticamente reduzido (seja na versão clássica de inspiração européia ou nas atuais ideias sul-americanas do «Bem-Viver»). Portanto, por enquanto não leva a um percurso que resulte um Estado de Bem-Estar.

Ao invés disso, surge o que poderia se chamar «Estado compensador», cujo elemento-chave vem a ser os equilíbrios, para os que se utilizam de vários instrumentos, entre os quais se destacam as compensações econômicas. São equilíbrios dinâmicos, também instáveis, e inclusive arriscados, já que boa parte dos recursos depende de fluxos de exportação de matérias-primas, cujo preço ou demanda não são controlados por esses governos. Em alguns casos, o equilíbrio se rompe e o Estado deve recompor as relações sob novas condições ou apelar para uma nova legitimação, por meio de plebiscito (como fez recentemente Rafael Correa no Equador).

Embora, partindo dessa lógica, a captação da renda extrativista seja importante, o «Estado compensador» se diferencia, em vários aspectos, do Estado capitalista clássico. Este último se relaciona com regimes autoritários ou totalitários que se inclinam a uma forte característica patrimonial, sob o extrativismo transnacional e elites locais que capturam parte desta renda na ausência de esquemas significativos de redistribuição10. Boa parte dessas características não se aplica aos governos progressistas, uma vez que se tratam de democracias, colocam em prática mecanismos de redistribuição, tentam fortalecer o Estado, etc. Embora seja verdade que, sobretudo no caso venezuelano, possam existir alguns aspectos rentistas oriundos principalmente de Estados capitalistas clássicos.

Este «Estado compensador» também é diferente da situação que viveu a Europa (antes da crise global) com relação a uma possível transição ao pós-fordismo, ou de um Estado enfocado no trabalho do gênero schumpeteriano (o Schumpeterian workfare state de Jessop11). Ao invés disso, na América do Sul persistem as estruturas econômicas essencialmente heterogêneas, que vão desde os camponeses até alguns conglomerados industriais. Embora o estilo extrativista procure um salto «modernizador» para a globalização, de qualquer forma continua ligado às matérias-primas e longe da industrialização. Fernando Coronil está correto ao apontar que onde as receitas dependem da mercantilização da natureza, a posse da renda condiciona a organização das atividades econômicas e do Estado12.

As idéias de um bem-estar baseado na compensação econômica gozam de boa saúde e legitimam o estilo extrativista. Os apoios que elas recebem têm várias origens: alguns vêm daqueles que defendem o chamado à justiça social, próprio da esquerda; outros são setores conservadores e grupos empresariais que apostam no crescimento econômico e nas exportações. Alguns movimentos sociais, como os sindicatos mineiros e petrolíferos (como acontece na Argentina, Brasil, Bolívia e Venezuela) conferem uma importante legitimidade adicional. No Brasil se registra uma adesão maior, já que algumas centrais sindicais investem seus fundos de pensão em grandes empresas extrativistas.

Paralelamente, amplos setores sociais se satisfazem com um Estado compensatório e deixam de reivindicar ou pressionar por avanços em outras frentes, como a educação ou a saúde. Isto é compreensível, já que muitos grupos sofreram duras crises sociais e econômicas durante os anos neoliberais, e atualmente desfrutam de verdadeiras melhorias. Mas também não se pode descartar que ali se expressam, parcialmente, resíduos da mudança cultural gerada pelo modelo neoliberal, que fortaleceu as privatizações e o individualismo econômico. Não é um dado menor que os esquemas de bônus como pagamentos de dinheiro também sejam úteis a este raciocínio economicista.

Finalmente, como já foi comentado, na América do Sul existe uma antiga herança cultural baseada na exploração da natureza, que entende o território como repleto de riquezas. Aí reside o mito de um «Estado mágico» que só deve extrair essas riquezas para sustentar o crescimento econômico13.

Capitalismo benévolo e opções de desenvolvimento

O extrativismo e o Estado compensatório implicam necessariamente que o progressismo aceite o capitalismo, e que considere que seus impactos negativos podem ser corrigidos ou enfraquecidos. A pretensão de uma compensação faz-se útil para este capitalismo, e as opções de transformações significativas se esgotam ou se ensaiam em terrenos que não colocam em risco os processos de acumulação e tampouco a inserção global. Existem vários tipos de postura em relação a este aspecto, uma vez que enquanto o governo de Chávez exibe uma retórica anticapitalista e explora alternativas na produção e na integração regional, continua dependente do setor primário e globalizado. Ao contrário, os governos de Lula ou Mujica deixaram bem claro que em seu campo de atuação está incluído o capitalismo, e que apenas a redistribuição dos excedentes que o Estado arrecada pode ser discutida. Mujica, por exemplo, defende repetidas vezes, com sinceridade, que não se deve discutir se deve ser atraído ou não o investimento estrangeiro, mas sim que o único tema a ser debatido é como utilizar os lucros que isso deixaria para o país.

A imagem que se defende, portanto, é a de um capitalismo benévolo. As imperfeições deste capitalismo são reconhecidas, e se sustenta que o Estado poderá diminuí-las, amortecê-las ou compensá-las. Porém, tal como indicado acima, isto reduz o campo da justiça e as opções de criar um Estado de bem-estar de caráter universal. Às vezes, a compensação progressista assemelha-se mais à caridade e à beneficência que a uma verdadeira política social. Atende mais ao pagamento de bonificações, mas não consegue resolver problemas em outras áreas, como a educativa ou a sanitária. Em alguns países, chega a se aproximar a uma economia social-cristã defensora da assistência social para os desamparados.

Também existem consequencias nas propostas sobre desenvolvimento. Os chamados para aplicarem uma estratégia «nacional e popular» – para usar a terminologia empregada hoje na Argentina – repetem o apelo ao protagonismo estatal e a um maior emprego dos excedentes, mas não questionam, por exemplo, a racionalidade do extrativismo. Isto leva às reivindicações para a nacionalização do petróleo, mas não se aborda a liberalização do setor mineiro e o seu caráter transnacional. As rupturas ou associações com grupos empresariais não dependem tanto dos setores envolvidos ou do estilo de desenvolvimento que expressam, mas de condições vinculadas ao exercício do poder político partidário ou às captações de renda que potencialmente existem. No Brasil, as propostas do «novo desenvolvimentismo» são muito mais detalhadas14. Advoga-se o regresso do Estado em várias frentes, mas com toda clareza mostra-se que é uma estratégia capitalista, liberal e útil para o mercado. Não se põe em discussão o crescimento como um objetivo, nem o extrativismo como um instrumento para tal.

Sem dúvida, o novo desenvolvimentismo ou o «nac & pop» argentino darão prioridade à industrialização. Mas o problema é que, tendo em vista os preços altos das commodities, a tentação é tão grande que ambos sucumbem a ela. É uma surpresa verificar que a Cepal também adotou esta postura, uma vez que abandonou a antiga defesa de diversificação produtiva e agora argumenta que os governos devem aproveitar a bonança das matérias-primas.

Esta posição favorável às reformas compensatórias faz com que a esquerda tenha que enfrentar o custo de perder confiança intelectual, clareza ideológica e suas identidades pré-definidas, para usar as palavras de Panizza15. Assim sendo, as novas alternativas aparecem para além do campo convencional do desenvolvimento. Um bom exemplo é a atual discussão nos países andinos acerca do «Bem Viver» como alternativa à própria ideia de desenvolvimento, que se coloca em uma fronteira tanto pós-capitalista como pós-socialista.

As possibilidades e os limites do Estado compensatório

Não há dúvida de que os governos progressistas sul-americanos produziram mudanças significativas. Detiveram a onda neoliberal, recuperaram o Estado e têm se mantido em um contexto democrático. Permitiram que setores marginalizados retomassem o protagonismo político, promoveram melhorias nas condições de vida de milhões de pessoas e tentaram trabalhar para a integração regional.

Mas também é verdade que o enorme protagonismo que o extrativismo e as medidas de compensação monetárias vêm desempenhando está encontrando um limite. A capacidade de legitimação política e apaziguamento social agora é mais limitada. Em vários casos isto se deve aos sérios impactos do extrativismo: essas consequencias atingem tamanha abrangência que já não existem compensações econômicas aceitáveis para as comunidades locais. Ou melhor, os impactos abrangem uma dimensão sem caráter mercantil que as populações locais consideram inegociáveis. Em vários países, o extrativismo está entrando em conflito com limites democráticos, sociais, culturais e ambientais, o que desencadeia crescentes protestos dos cidadãos.

Podem ser apontadas algumas tensões neste sentido. Em primeiro lugar, a ênfase às transferências monetárias como se elas fossem sinônimo de justiça social reduz o amplo e diversificado campo da justiça a uma só dimensão (justiça econômica de redistribuição), e, dentro dela, a um só instrumento (pagamento em dinheiro). A justiça se retrai, e outras dimensões que envolvem aspectos como a política, a representação, a participação, ou o ambiente, são minimizadas ou deixam de ser atendidas. Por exemplo, as demandas originadas na justiça ambiental são ignoradas ou rejeitadas pelos governos progressistas. No entanto, para os governos de esquerda, a acusação de desatender a justiça é séria e tem repercussões políticas importantes. Em alguns casos, isto explica as rancorosas respostas dos governos contra ambientalistas, indígenas e outros movimentos sociais novos.

Em segundo lugar, muitos debates passam a se concentrar somente nas reivindicações em torno das compensações econômicas (o valor, quem serão os beneficiários, quem serão os intermediários, etc.). Por sua vez, tenta-se atribuir um valor econômico a quase tudo, e esta mercantilização corre o risco de se assemelhar ao olhar neoliberal. Devido aos fatores como esse, assim como os indicados mais acima, um Estado compensador não garante construir um regime de bem-estar do tipo social-democrata (pelo menos no sentido de Gøsta Esping-Andersen16).

Em terceiro lugar, os governos progressistas constroem barreiras de contenção para evitar a imposição de novas regras para o capital que possam limitar seu crescimento econômico, e com isto suas capacidades de conseguir equilíbrios por compensação. Evitam-se, por exemplo, os mecanismos de consulta e participação cidadã autônoma, uma vez que os políticos de esquerda muitas vezes afirmam já conhecer o que o «povo» deseja (já que eles provêm do povo, como repetem Lula, Morales ou Mujica, por exemplo). Em outros casos, se recorre ao pragmatismo, e em seu nome se anula a busca de alternativas. Antes, ser pragmático era um dos males do neoliberalismo, mas hoje seria uma virtude. Finalmente, se redefine o consenso como «o que a maioria quer», e ele é usado como justificativa das concessões outorgadas ao capital. Este tipo de respostas praticamente relega ao progressismo projeto político de transformação, e por isso corre-se o risco de que a virada à esquerda se detenha.

Em quarto lugar, há situações em que o Estado não aceita demandas que se expressam em dimensões não econômicas, tais como os valores culturais, religiosos ou ecológicos de um lugar. Se as reconhecesse, deveria aplicar restrições que tornariam inviáveis muitos empreendimentos extrativistas. Mas em vários casos parece que o Estado nem sequer as entende e, portanto, interpreta-as da única forma que sabe fazê-lo: como uma disputa pelo poder. O exemplo mais notável aconteceu em agosto e outubro de 2011, na Bolívia, com as reivindicações e a marcha indígena em defesa de um de seus territórios, que foram rechaçadas pelo governo de Morales por ser uma manifestação «política». O governo não responde aos argumentos sociais, econômicos e ambientais dos indígenas das zonas tropicais, mas os rechaça porque colocam em dúvida os planos de desenvolvimento extrativista da zona. O essencial aqui é que entre as impugnações utilizadas, se dizia que esses argumentos eram apenas «políticos», colocando um forte sentido negativo nesta palavra. Essa é uma dinâmica que despolitiza a sociedade, e com isto o progressismo cancela sua própria reprodução. Também existem fatores em sentido contrário. Alguns setores sociais, por exemplo, apesar de não serem diretamente afetados pelo extrativismo, estão mudando suas percepções. Assim como já se mencionou a continuidade de elementos próprios da herança neoliberal no individualismo cidadão ou a legitimação obtida por algumas centrais sindicais, também existem amplos setores sociais que rechaçam essas posturas e apostam em valores de solidariedade e proteção da natureza, e com base nisto, refutam o extrativismo. Essas mudanças são parecidas àquelas que até poucos anos atrás resultaram na eleição dos governos progressistas. Existem grandes reservas de mobilização social nos cenários políticos que continuam a se desenvolver em ritmo rápido e com muita intensidade.

Finalmente, sem dúvida o Estado progressista quer ter um papel ativo e acabar com a pobreza. Mas também deve reconhecer que muitas de suas medidas são agora dependentes de uma particular circunstância global, o que o deixa frágil ante as mudanças internacionais. Insistir na trilha extrativista aumenta a dependência comercial e incrementa os riscos. Por isso, é necessário retomar o debate e a reflexão sobre questões como as autonomias nacionais e continentais, outro velho tema da esquerda que não pode ser esquecido.

  • 1. Eduardo Gudynas: pesquisador no Centro Latino-Americano de Ecologia Social (claes), em Montevidéu. É analista de temas ligados ao desenvolvimento sustentável. Seu último livro é a coletânea de ensaios Transiciones. Post extractivismo y alternativas al extractivismo em Perú (em co-autoria com Alejandra Alayza; Cepes / Redge, Lima, 2011). Palavras-chave: extrativismo, Estado compensador, progressismo, ambiente, desenvolvimento, América do Sul.Nota: Tradução de Adriana Marcolini. A versão deste artigo em espanhol foi publicada em Nueva Sociedad No 237, 1-2/2012, disponível em www.nuso.org/upload/articulos/3824_1.pdf.. Guillermo O´Donnell: El Estado burocrático-autoritario, Editorial de Belgrano, Buenos Aires, 1996.
  • 2. V. Cepal: Anuario estadístico de América Latina y el Caribe 2011, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 2011.
  • 3. Aqui se aceita a autodefinição de «esquerda» ou «progressista» expressada pelos próprios governos sem avaliar sua pertinência. Neste grupo se incluem as administrações de Néstor Kirchner e Cristina Fernández na Argentina; Evo Morales na Bolívia; Luiz Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff no Brasil; Rafael Correa no Equador; Tabaré Vázquez e José Mujica no Uruguai; e Hugo Chávez na Venezuela. Em alguns casos também se incluem os governos passados de Ricardo Lagos e Michelle Bachelet no Chile, e a de Fernando Lugo no Paraguai, enquanto certamente se deverá acrescentar o de Ollanta Humala no Peru.
  • 4. Francisco Panizza: «Unarmed Utopia Revisited: The Resurgence of Left-of-Centre Politics in Latin America» em Political Studies No 53, 2005, pp. 716-734.
  • 5. Todos os dados baseados nos índices da Cepal.
  • 6. Dados do Instituto Brasileiro de Mineração, www.ibram.org.br.
  • 7. E. Gudynas: «Diez tesis urgentes sobre el nuevo extractivismo. Contextos y demandas bajo el progresismo sudamericano actual» em aavv: Extractivismo, política y sociedad, caap / claes, Quito, 2009.
  • 8. Contradictions of the Welfare State, mit Press, Cambridge, 1984.
  • 9. The Future of the Capitalist State, Polity, Cambridge, 2002.
  • 10. V. por exemplo Kenneth Omeje: «Extractive Economies and Conflicts in the Global South: Re-Engaging Rentier Theory and Politics» em K. Omeje (ed.): Extractive Economies and Conflicts in the Global South, Ashgate, Londres, 2008.
  • 11. Op. cit.
  • 12. El Estado mágico. Naturaleza, dinero y modernidad en Venezuela, Universidad Central de Venezuela / Nueva Sociedad, Caracas, 2002.
  • 13. F. Coronil: op. cit.
  • 14. V. por exemplo Luiz Carlos Bresser Pereira: Macroeconomia da estagnação, Editora 34, São Paulo, 2007.
  • 15. Op. cit.
  • 16. Fundamentos sociales de las economías postindustriales, Ariel, Barcelona, 2000.