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Die Auswirkungen der globalen Krise auf Lateinamerika

Zusammenfassung | Dieser Beitrag analysiert die Entstehung und Ursachen der aktuellen Krise und ihre Auswirkungen auf Lateinamerika. Danach werden die international unternommenen Anstrengungen thematisiert, die auf eine Korrektur der Hauptschwächen der Finanzmärkte und deren Neuausrichtung auf die Entwicklungsfinanzierung abzielen, wie sie mit dem Monterrey-Gipfel 2002 eingeleitet wurden und zuletzt in den Vereinbarungen des g-20-Gipfels vom 2. April 2009 ihren Niederschlag fanden. Abschließend werden einzelne Herausforderungen analysiert, die – wie insbesondere die Regulierung der Finanzströme – zum Erreichen einer nachhaltigen Entwicklung in Angriff genommen werden müssen.

Die Auswirkungen der globalen Krise auf Lateinamerika

Dabei handelt es sich um Schwankungen in Form starker Zyklen, die sich über lange Zeiträume erstrecken und die Qualität der Ressourcen-Allokation, die soziale Gleichheit und Gerechtigkeit beeinträchtigen und Ungleichgewichte erzeugen, die schließlich zu kostspieligen Abschwüngen in der Realwirtschaft führen. Lateinamerika ist ein bevorzugtes Opfer derartiger Krisen. So hat die Region während der gesamten 80er Jahre, 1995, 1998 bis 2003 und jetzt tiefe Rezessionen durchlebt.

Dieses Mal befindet sich das Epizentrum der Krise in der weltweit größten Volkswirtschaft, mithin in dem Land, das sich mit Nachdruck für die Liberalisierung der Finanzmärkte eingesetzt hatte. Gegenwärtig sehen sich infolge der Globalisierung der Finanzvolatilität die meisten Staaten der Welt mit dieser Krise konfrontiert. Ihre tiefgreifenden globalen Auswirkungen erfordern deshalb dringend Korrekturen im internationalen Finanzsystem.

Dieser Beitrag ist in vier Abschnitte unterteilt. In einem ersten Abschnitt stellen wir kurz die Globalisierung der Finanzmärkte und die aktuelle Weltwirtschaftskrise dar. Der zweite Abschnitt dient der Analyse der Auswirkungen der Finanzkrisen auf Lateinamerika. Im dritten Teil wird mit dem UN-Gipfel 2002 in Monterrey die wichtigste internationale Anstrengung einer genaueren Betrachtung unterzogen, die auf eine Korrektur der zentralen Schwächen der Finanzmärkte und ihre Neuausrichtung auf die Entwicklungsfinanzierung abzielt. Zudem werden der Doha-Gipfel und das Abkommen der G-20 vom 2. April 2009 kurz dargestellt. Der abschließende vierte Abschnitt ist dann einer Analyse jener Herausforderungen gewidmet, die angegangen werden müssen, um Fortschritte zugunsten einer nachhaltigen Entwicklung zu erzielen.

Die Globalisierung der Finanzvolatilität und der Krise

Die heutige Krise entstand schrittweise über die letzten fünf Jahre. Das Zentrum ihrer Entstehung bildete die zunehmend kurzfristige und spekulative Ausrichtung der internationalen Finanzmärkte. Die Kapitalmärkte verzeichneten in den letzten Jahren ein erstaunliches Wachstum und eine starke Diversifizierung mit zunehmend undurchsichtigen und für Spekulationen anfälligen Marktsegmenten. Die wachsende Zahl von internationalen Offshore-Finanzplätzen und Steueroasen mit geringer oder inexistenter Finanzaufsicht lud dazu ein, die Regelungen der nationalen Finanzmärkte und die Kapital- und Steuerkontrollen zu umgehen. Dieses Phänomen, die bahnbrechenden Innovationen in der Informatik und Telekommunikation sowie der Einsatz immer ausgefeilterer Finanztechniken (viele davon begünstigen einen überzogenen Leverage-Effekt mittels bilanzexterner Operationen – off-balance sheet operations) trugen gemeinsam zum Boom der internationalen Kapitalströme bei. Die prozyklischen makroökonomischen Politiken führten schließlich zu einem Szenario, das aufgrund der Größenordnung der beteiligten Ressourcen und der sie kennzeichnenden Tendenz zur Volatilität immer explosivere Ungleichgewichte hervorrief.

Ausgehend von Informationen der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) werden für jeden Dollar, der in den internationalen Handel mit Gütern und Dienstleistungen fließt, schätzungsweise US$40 auf den Devisenmärkten umgesetzt. Diese Diskrepanz ist Ausdruck der riesigen Summen, die mehrmals am Tag auf den Geldmärkten bewegt werden und meist keinerlei Bezug zum realen Handel oder zu Produktivinvestitionen haben. Dies hat negative Auswirkungen auf das makroökonomische Umfeld der Realwirtschaft, in der eine große Mehrheit der Unternehmen und Arbeitnehmer tätig sind. Die Finanzmärkte sind durch häufige »Stimmungswechsel« gekennzeichnet, die sich auf die Preiserwartungen hinsichtlich z.B. des Dollars oder der Aktienmärkte auswirken, weshalb liquide Mittel – im Gegensatz zu den produktiv investierten Mitteln (»irreversible Investitionen«) – kurzfristig in andere Märkte abgezogen werden können. Diese Stimmungswechsel an den Finanz- und Devisenmärkten haben starke Auswirkungen auf die Realwirtschaft, d.h. auf die Produktion, den Arbeitsmarkt, die Gewinne und das Steueraufkommen.

Der Boom auf den Finanzmärkten vollzog sich unter Rahmenbedingungen, die durch nachlässige bzw. lückenhafte Regulierungs- und Kontrollmechanismen gekennzeichnet waren. Erwähnenswert ist jedoch auch, dass der Mangel an Regulierung nicht überall gleich stark ausgeprägt war. So wurde z.B. die Regulierung der Bankensysteme vor allem in den Industrienationen aufrechterhalten. Es ist aber auch allgemein bekannt, dass diese Regulierungen eine generell prozyklische Ausrichtung haben, die durch Basel II noch verstärkt wird1.

Das Hauptproblem umfasst drei ausgeprägte Merkmale. Das erste Merkmal bezieht sich auf wachsende bzw. neue Segmente (Börsenmärkte, internationale Investmentfonds und Märkte für Derivate), die sich zum dominanten Bereich der Finanzmärkte entwickelten und nur schwachen oder gar keinen Regulierungen unterworfen waren. Diese Finanz-»Innovationen« zeichnen sich durch sehr geringe Transparenz aus. Aufgrund des anhaltenden Booms an diesen Märkten waren die sich akkumulierenden Risiken immer schwerer wahrnehmbar – einschließlich der später aufgedeckten Millionenbetrügereien. Ein zweites Merkmal des Problems besteht in der Logik der auf diesen Märkten engagierten Akteure: Sie führen die Ressourcen-Allokation in der Regel mit kurzfristiger Perspektive durch, wobei diese Tendenz von den vorherrschenden Anreizsystemen noch verstärkt wird2. Da sie mit ihren liquiden Mitteln international arbeiten, verursachen sie eine enorme Volatilität in den nationalen Volkswirtschaften. Das dritte Merkmal ist schließlich das Vorherrschen eines neoliberalen makroökonomischen Ansatzes mit betont prozyklischer Ausprägung3, mit starken Schwankungen der Wechselkurse und der Geldmenge. Seinen Ausdruck fand dies unter anderem im gigantischen Leistungsbilanzdefizit der USA und in verzögerten Wechselkursanpassungen, die seit 2004 mehrfach in Lateinamerika vorkamen (siehe Abbildung).

Obgleich sich der Zeitpunkt des Ausbruchs einer Krise nur schwer vorhersagen lässt, kann doch erkannt werden, wenn sich ihre Ursachen herausbilden. Schon häufig konnte beobachtet werden, dass Schwellenländer durch massiven Kapitalzustrom in bestimmte »Gefahrenzonen« gedrängt wurden. Hierzu gehören: a) ein erhöhtes Leistungsbilanzdefizit; b) hohe Auslandsverbindlichkeiten (mit bedeutender liquider Komponente), die größer als die internationalen Währungsreserven sind; c) ein steigender realer Wechselkurs und monetäre Inkongruenz; d) hohe Preise bei nationalen Aktiva (Börsen, Schuldverschreibungen, Immobilienwerte); e) hohe Verschuldung der privaten Haushalte (gemessen an Löhnen und Einkommen) und f) sinkende Zinssätze bei einem deutlichen Anstieg der Geldmenge.

Je länger und tiefer sich die Volkswirtschaften in diesen »Gefahrenzonen« befinden, desto stärker sind die Auswirkungen der »Finanzierungsfalle«, in die die Institutionen geraten können, und desto geringer ist die Wahrscheinlichkeit, dieser Falle zu entkommen, ohne eine Krise mit weitreichenden sozialen und wirtschaftlichen Kosten zu erleiden.

Verschiedene Kombinationen dieser Variablen waren auch in den Krisen präsent, die Lateinamerika 1982, 1995 und 1999 durchmachte. Allerdings konnten die Finanzmanager steigende Gewinne einstreichen, obgleich sich parallel dazu Ungleichgewichte in der Makroökonomie herausbildeten. Hier besteht ein schwerwiegender Widerspruch zwischen der »Rationalität« des Finanzmanager und der des Makroökonomen, der eine nachhaltige Stabilität sicherstellen und Verzerrungen mit nachteiligen Auswirkungen auf die Entwicklung des produktiven Sektors verhindern muss.

Die in den USA entstandene Krise hat mit der Krise der aufstrebenden Volkswirtschaften mehrere dieser Schwachstellen gemein, darunter z.B. sehr niedrige Zinsen, Preisblasen an den Immobilienmärkten, Anreize zur Bereitstellung von zunehmend riskanten Krediten (begünstigt durch eine erhöhte Liquidität), hohe Leverage-Effekte und prozyklisch agierende Rating-Agenturen. Zugleich besteht jedoch ein grundlegender Unterschied dahingehend, dass die Vereinigten Staaten der Emittent der wichtigsten internationalen Währung sind und sich die Expansionskanäle in ihren Märkten mit einem übertriebenen financial engineering herausgebildet hatten, die später dann in alle Welt exportiert wurden. Und diese Kanäle zeichneten sich, wie bereits betont wurde, vor allem durch mangelnde Transparenz aus.

Das Subprime-Segment des Hypothekendarlehenmarkts war der Auslöser der Krise, aber wenn dieses Segment zudem die vorherrschende Ursache für die Anfälligkeit der Wirtschaft gewesen wäre, so hätten sich die Auswirkungen der Krise auf einen Sektor der US-Wirtschaft beschränkt. Es ist offensichtlich, dass dieser Sektor einen nicht nachhaltigen Boom erlebte, der auf der irrigen Vorstellung beruhte, dass die Preise auch in Zukunft stetig steigen würden (ein gemeinsames Merkmal, das auch in Lateinamerika in vielen Krisen begünstigenden Situationen zu finden ist).

Von zentraler Bedeutung ist dabei aber, dass sich parallel dazu infolge eines von der Sicht des Finanzsektors dominierten Ansatzes mehrere Ungleichgewichte herausgebildet hatten.

1. Die auf dem US-amerikanischen Hypothekenmarkt entstandenen Blasen hatten sich über den Globus verstreut4, ihre Reichweite bewegte sich weltweit aber eher auf »Mikro«-Ebene: sie hatten nicht das Potential, um in einer Welt mit einem Gesamt-BIP von mehr als 60 Billionen US$ eine Krise auszulösen.

2. Die »Finanzinnovationen« hatten sich mangels effektiver Regulierung überall verbreitet, was massenhaften Betrug – mit realen Folgen – förderte, aber sich auch betont prozyklisch auf die Erwartungen auswirkte.

3. Viele Investoren spekulierten mit beträchtlichen Leverage-Effekten, was im Falle der Produzenten oder tatsächlichen Nutzer von Gütern zu rechtfertigen wäre, da diese durch ihre realwirtschaftliche Tätigkeit gestützt werden, nicht aber im Falle von mit minimalem Kapitaleinsatz operierenden Spekulanten.

4. Der enorme Boom an den Aktienmärkten stand nicht in Einklang mit der Expansion der die Aktienkurse stützenden Faktoren, also der effektiven Nettogewinnströme.

Auf makroökonomischer Ebene entstand in der US-amerikanischen Wirtschaft in den 90er Jahren ein zunehmendes Leistungsbilanzdefizit. In einer ersten Phase bis zum Jahr 2000 wurde das anwachsende Außenhandelsdefizit mit Verweis auf den Privatsektor erklärt. Seit der Rezession 2001 führte der Privatsektor Anpassungsmaßnahmen durch, die Regierung jedoch leitete einen Prozess steigender Haushaltsdefizite ein, der bis 2003 anhielt und fast 5% des BIP erreichte. Zwischen 2003 und 2006 vollzog der öffentliche Sektor eine erneute Anpassung, während zugleich ein ungezügelter Privatsektor das bereits hohe Leistungsbilanzdefizit weiter verschärfte, das 2006 bereits 6% des BIP erreichte.

In dieselbe Richtung verwies die Niedrigzinspolitik in den USA, wo die langfristigen Zinssätze über mehrere Jahre hinweg bis auf historischen Tiefstand fielen. Diese Tendenz verschärfte sich ab 2002 und ging mit einem deutlichen Anstieg der Nachfrage nach US-Schatzanweisungen einher. Einen ähnlichen Trend wiesen die Immobilienwerte auf, deren Preise sich zwischen 1996 und Mitte 2006 nahezu verdreifachten, mit jährlichen Wachstumsraten im zweistelligen Bereich zwischen Ende 1999 und 2006 (siehe Tabelle 1).

In vielen Ländern trug die nicht nachhaltige Evolution der Aktienmärkte wesentlich zur Herausbildung der Spekulationsblasen bei. Zugleich verzeichnete man drastische Preisanstiege bei den Rohstoffen. Mit der Zeit wurde offensichtlich, dass sich auf den entsprechenden Derivatemärkten verstärkt Spekulanten engagiert hatten, was sich durch den rapiden Absturz in der Abschwungphase bestätigte (siehe Tabelle 2). Klare Hinweise auf Spekulationsblasen gab es weltweit, nicht nur auf dem US-Immobilienmarkt.Die prozyklische Ausrichtung der Rating-Agenturen trug aufgrund der Erwartungen der Broker zu einer weiteren Verschärfung des Ungleichgewichts bei. Dabei ist bemerkenswert, dass jene Akteure, die die Nachhaltigkeit und transparente Evaluierung der Märkte und Broker gewährleisten sollten, mit ihren Bewertungen selbst zu einer Verschlimmerung der Ungleichgewichte beitrugen. De facto blieben ihre Ratings wie vorher auch während der Herausbildung der Asienkrise weiter sehr prozyklisch5.

Im Ergebnis sieht sich die Welt heute dringend mit der Aufgabe konfrontiert, die schwerste Krise seit den 1930er Jahren zu überwinden. Dank der Umsetzung von Politiken, die sich im Vergleich zu den Maßnahmen während der Weltwirtschaftskrise durch mehr Pragmatismus und Effizienz auszeichneten, ist es gelungen, eine allgemeine Panik zu verhindern. Paradoxerweise könnte genau dies dazu führen, dass die Korrektur der negativen Aspekte der Globalisierung nicht mit Nachdruck in Angriff genommen wird. Der aktuelle Zustand der Realwirtschaft zeigt jedoch, dass Korrekturen unerlässlich sind. In der Tat befindet sich 2009 ein Großteil der weltweiten Produktionskapazität in der Rezession, mit einer sehr geringen Auslastung der vorhandenen Kapazitäten. Und wenn es auch gelang, ein Chaos zu verhindern, so sind die weltweiten Verluste in der Produktion, bei Einkommen, Steueraufkommen und Beschäftigung dennoch enorm.

Es gilt folglich die Chance zur Umsetzung von Reformen zu nutzen, die auf eine Korrektur spekulativer Verzerrungen und mehr Transparenz abzielen. Zweifelsohne bestehen vor dem Hintergrund einer asymmetrischen Globalisierung deutliche Defizite hinsichtlich der Regulierung der Makroökonomie und der Finanzmärkte, wie auch ein markantes Ungleichgewicht zwischen den Akteuren und Interessen, die in der Definition und Umsetzung öffentlicher Politiken berücksichtigt werden. Dennoch geht es nun darum, den »Finanzierismus« durch »Produktivismus«6 zu ersetzen. Auf diese Weise soll ein Markt entstehen, der die Entwicklungsfinanzierung und gerechtes Wachstum begünstigt (siehe den dritten Abschnitt dieses Beitrags). Zuerst aber sollen die Folgen der Krise in Lateinamerika untersucht werden.

Die Auswirkungen der Krise auf Lateinamerika

Die Länder Lateinamerikas waren bereits mehrfach Krisen ausgesetzt, die mit der Volatilität der Finanzmärkte in Verbindung standen. Die Krise der 90er Jahre war die größte der in letzter Zeit verzeichneten Krisen, obwohl die Auswirkungen der Asienkrise – wenngleich weniger spektakulär – über einen Zeitraum von sechs Jahren in der Region zu spüren waren.

Nach der kurzen Krise von 1995 (»Tequila-Krise«) ermöglichten die 1996 und 1997 erneut stark ansteigenden Kapitalzuflüsse nach Lateinamerika nochmals eine gleichzeitige Belebung der Wirtschaft und Stabilisierung der Preise. Und wieder verbreitete sich die Meinung – in den internationalen Finanzinstitutionen, an der Wall Street, bei Rating-Agenturen und Finanzanalysten, in den Zentralbanken und vielen Regierungen –, dass die Reformen Wirkung gezeigt hätten. Allerdings befanden sich die Produktivinvestitionen weiterhin auf niedrigem Niveau, es kam zu einem deutlichen Anstieg des Wechselkurses mit negativen Auswirkungen auf die Produktion von Exportgütern und man verzeichnete anwachsende Außenhandelsdefizite. Die Region wurde damit anfällig gegenüber neuen Gefahren. Als 1998 die Asienkrise auch Lateinamerika erreichte, geriet die Region, vor allem aber Südamerika, in eine Rezession mit massivem Kapitalabfluss und starkem Währungsverfall. Es öffneten sich rezessive BIP-Gaps, die über die kommenden sechs Jahre andauern sollten. Diese rezessive Lücke zwischen realem und potentiellem BIP impliziert eine Reduktion der realen Gesamtproduktivität der Faktoren, einen Rückgang des BIP und rückläufige Investitionen in das Human- und Sachkapital. Die Gegenwart und die Zukunft verschlechtern sich also, und die Chancen auf eine produktive und gerechtere Entwicklung schwinden.

In den Jahren von 1998 bis 2003 wuchs das regionale BIP um gerade einmal 1,4% pro Jahr und lag damit unterhalb des Bevölkerungswachstums. Dies hatte wiederum Auswirkungen auf die Beschäftigungslage: Im Vergleich zu 1997 stieg im Zeitraum zwischen 1999 und 2003 die durchschnittliche Arbeitslosenquote in Lateinamerika nach Übergreifen der Asienkrise um drei bis vier Prozentpunkte an. Und eine der ineffizientesten Formen der Allokation von Ressourcen besteht darin, sie für Arbeitslosengeld einsetzen zu müssen. Ihre Korrektur erfordert Reformen in der Gestaltung der nationalen makroökonomischen Politiken als auch der internationalen Finanzarchitektur.

In den darauffolgenden Jahren kehrte sich der Trend um. Ab Ende 2003 vollzog sich eine starke Konjunkturbelebung, das BIP in Lateinamerika wuchs zwischen 2004 und 2007 im Durchschnitt um 5,5%. Der Aufschwung setzte abrupt ein, mit einem sprunghaften Wachstum des BIP von 6,1% im Jahr 2004 – ein deutlicher Kontrast zu den durchschnittlich 1,4% in den sechs vorangegangenen Jahren. Dabei kam weder ein vorangehender Boom bei den Produktivinvestitionen noch eine plötzliche technologische Revolution zum Tragen. Der treibende Motor für die Wiederbelebung der Wirtschaft war vielmehr der positive externe Schock vor allem hinsichtlich der terms of trade. Ohnehin ist darauf hinzuweisen, dass die Volkswirtschaften nicht so positiv hätten reagieren können, wenn sie kein makroökonomisches Gleichgewicht aufgewiesen hätten. Dies belegt die Intensität des Ungleichgewichts, das diese Wirtschaften in den vorangegangenen Jahren vor allem durch die enorme Kluft zwischen dem realen und dem potentiellen BIP kennzeichnete7. Die verstärkte Verfügbarkeit ausländischer Finanzmittel, die durch eine Verbesserung der terms of trade um 25% verursacht war, sorgte für enorme Zahlungsbilanzüberschüsse und ermöglichte einen deutlichen Abbau der Schulden und die Akkumulation umfangreicher ausländischer Reserven. Die soziale Entwicklung war durch einen Anstieg de Sozialausgaben gemessen am BIP sowie durch eine Reduzierung der Arbeitslosen- und Armutsrate gekennzeichnet8. Diese positiven Entwicklungen trugen dazu bei, dass die Anfälligkeit der Wirtschaften gegenüber möglichen negativen externen Schocks gemindert werden konnte, und sie begründeten die weitverbreitete Vorstellung, Lateinamerika könne sich von externen Krisen abkoppeln9.

Die externe Krise brach Mitte 2007 aus. Ein Jahr später schien sich die Abkoppelungsthese zu bestätigen, da die Region weiterhin Wachstumsraten wie in den vorangegangenen Jahren verzeichnete. Wie im Falle der Asienkrise erreichte die Krise die Region jedoch auch dieses Mal mit Verzögerung. Und sie kam trotz der geschaffenen Stärken. Zweifelsohne stellen die Stärken einen wertvollen Aktivposten dar, da sie die Umsetzung antizyklischer Fiskalpolitiken und ein Abfangen des Währungsverfalls ermöglichten. Und es gilt hervorzuheben, dass auch in Lateinamerika Panikreaktionen vermieden wurden. Heute sieht sich die Region mit einer Krise konfrontiert, die »unter Kontrolle« ist. Dennoch leiden die Staaten Lateinamerikas seit Mitte 2008 unter den Auswirkungen der Rezession und rückläufigen Entwicklungen. Die jüngsten Prognosen weisen auf einen Rückgang des BIP in einer Größenordnung von 2% im Jahr 2009 hin.

Vom Monterrey-Konsens zum G-20-Gipfel im April 2009

2002 veranstaltete die internationale Staatengemeinschaft in Monterrey eine Konferenz, auf der Maßnahmen zur Korrektur der Evolution der Globalisierung der Finanzmärkte vereinbart werden sollten. Zu diesem Zeitpunkt vollzog sich eine riskante Globalisierung der Volatilität und ein enormer Anstieg der Finanzströme, was keinen Beitrag zur Entwicklungsfinanzierung leistete10. Die vorherrschenden Trends deuteten darauf hin, dass die Entwicklungsdynamik weltweit nicht ausreichte, um die Millenniumziele erreichen zu können.Der Monterrey-Konsens stellte einen Wechsel zugunsten eines pragmatischen Ansatzes dar, da er die Notwendigkeit betonte, »angemessene« Investitionsniveaus im Produktivsektor zu erreichen. Verstärkte Investitionen in den produktiven Sektor bedürfen einer Entwicklung der Finanzmärkte, die durch eine nachhaltige Stärkung der Marktsegmente für langfristige Finanzierungsmittel gekennzeichnet ist, sowie der Bildung oder Förderung von Segmenten der internen Märkte, die auf die Finanzierung kleiner und mittelständischer Unternehmen (KMU) ausgerichtet sind. Dieser Punkt stellt ein zentrales Bindeglied zwischen der wirtschaftlichen Entwicklung und der sozialen Gerechtigkeit dar, da Wirtschaftsakteure mit mittleren oder niedrigen Einkommen, die zugleich einen wichtigen Teil der produktiven Arbeitsplätze schaffen, einen erweiterten und effizienteren Zugang zu Finanzmärkten erhalten.

Das Konsenspapier betont die besondere Bedeutung der Umsetzung »ratio-naler makroökonomischer Politiken«. Neben der erforderlichen Sorge um Stabilität bei Preisen und Fiskalbilanzen hebt das Dokument auch die Notwendigkeit hervor, Anstrengungen zur Schaffung von Vollbeschäftigung, der Armutsbekämpfung und der Sicherstellung nachhaltiger Leistungsbilanzen zu unternehmen, wozu ein »angemessenes Währungssystem« notwendig sei. Daneben wird der Prävention möglicher künftiger Krisen Priorität beigemessen, wobei den kurzfristigen Kapitalströmen besondere Aufmerksamkeit geschenkt wird, und man betont die Notwendigkeit einer Stärkung antizyklischer Finanzierungsinstrumente durch die internationalen Finanzinstitutionen, insbesondere durch den Internationalen Währungsfonds, um die rezessiven Auswirkungen der externen Schocks zu verhindern oder abzufedern.

Die Organisation der Vereinten Nationen (UNO) hat umfassende Jahresberichte über die Umsetzung der im Jahr 2002 eingegangenen Verpflichtungen und Vorschläge zum Erreichen der vereinbarten Ziele erstellt11. Daneben organisierte die Generalversammlung auf hoher Ebene Dialogveranstaltungen über Entwicklungsfinanzierung, die auf dem Doha-Gipfel Ende 2008 ihren Abschluss fanden, als die internationale Finanzkrise bereits voll im Gange war.

Die Lektüre dieser Dokumente zeigt auf, dass die Vereinten Nationen bereits vorab die Tragweite jener Trends auf den internationalen Finanzmärkten erkannten, die später die weltweite Krise auslösen sollten. Die internationalen Finanzinstitutionen nahmen indessen eine nachgiebige Haltung ein, ohne die sich abzeichnenden globalen Ungleichgewichte zu erkennen, und unterstützten sogar die Liberalisierung der Spekulationsmärkte und die vom Finanzsektor dominierten Politiken.

In den Dokumenten der Vereinten Nationen, insbesondere im Bericht des UN-Generalsekretärs zum Follow-up und zur Implementierung der Ergebnisse der internationalen Konferenz über Entwicklungsfinanzierung12, werden viele Aspekte des Monterrey-Konsens eingehend untersucht und ein kohärenter Ansatz vorgestellt, der sich an der Ausarbeitung von Politiken orientiert, die eine Verwirklichung der von den Unterzeichnerstaaten vereinbarten Ziele ermöglichen sollen. An dieser Stelle sollen vier Punkte hervorgehoben werden: a) die Art und Weise, wie die Makroökonomie gesteuert wird; b) die Intensität und Reichweite der antizyklischen Regulierung und Kontrolle; c) antizyklische Mechanismen der Regierungen angesichts externer Schocks und internationale Liquidität, und d) die Rolle der Qualität der nationalen Kapitalmärkte in den Entwicklungsländern.

Hinsichtlich des ersten Punktes, des Managements der Makroökonomie, sind die in diesem Bericht angeführten Fortschritte beim Verständnis makroökonomischer Fragestellungen von großer Bedeutung, da ein Ansatz übernommen wird, der die Schere zwischen tatsächlicher Produktion und potentiellem BIP verringern soll und den wir hier als »Makroökonomie für die Entwicklung« bezeichnen13.

Bezüglich des zweiten Punktes wird eine Stärkung der Regulierung, Kontrolle und Transparenz der Finanzmärkte, einschließlich der spekulativen Deckungsfonds und Derivate, als notwendig hervorgehoben. Erwähnenswert ist hier auch, dass dieser Bericht erstellt wurde, bevor die Hypothekenkrise in den USA ausbrach und die spekulativen Elemente in der Erhöhung der Preise zahlreicher Rohstoffe verstärkt zum Tragen kamen. Es werden mehrere Themen im Umfeld der internationalen Finanzarchitektur und ihrer Rückständigkeit im Vergleich zu anderen Kräften in der Globalisierung erörtert14.

Der dritte Punkt bezieht sich auf ein besonders wichtiges Thema: Die Tatsache, dass die internationale Staatengemeinschaft noch keinen Ausgleichsmechanismus für Liquiditätsengpässe in Entwicklungsländern etabliert hat. Dazu wird auf die Notwendigkeit verwiesen, als wesentlichen Bestandteil einer neuen internationalen Finanzarchitektur die Emission von Sonderziehungsrechten wieder aufzunehmen.

Abschließend wird betont, dass die Auswirkungen des Kapitalzuflusses auf das Wirtschaftswachstum auch von der Qualität der internen Kapitalmärkte und der Wechselkurspolitik abhängen. Die vorherrschenden Ansätze haben auf ganzer Linie versagt: Die Banken richteten sich auf die Finanzierung des Konsums und die Überbewertung vorhandener Güter aus. Ihre finanzielle Vermittlerrolle in Bezug auf Investitionsprojekte war unvollständig oder schwach ausgeprägt, während parallel dazu der Kapitalzufluß generell zu atypischen Preisbildungen jenseits eines nachhaltigen Gleichgewichts führte (outlier prices). Lateinamerika ist ein Beispiel für diese Fehlentwicklung: ein Boom bei den »Finanzanlagen« bei zugleich stagnierender gesamtwirtschaftlicher Sparquote und einer rückläufigen Quote produktiver Investitionen15. Folglich müssen die Ökonomien der Entwicklungsländer aktive Wechselkurspolitiken betreiben, die auf die Entwicklung der internen Produktivität abgestimmt sind und dazu beitragen, die Finanzreformen verstärkt auf langfristig ausgerichtete und nicht-traditionelle Segmente des nationalen Kapitalmarktes auszurichten. Die Erklärung von Doha, die auch eine Evaluierung der Fortschritte und Hindernisse in der Umsetzung des Monterrey-Konsenses enthielt, traf auf heftigen, von der Delegation der Regierung George W. Bush angeführten Widerstand. Die Endfassung der Erklärung, die nach intensiven Verhandlungen teilweise abgeschwächt wurde, enthielt dennoch erneut die Forderungen des Monterrey-Konsens und rief dazu auf, verstärkte Anstrengungen zur Umsetzung der eingegangenen Verpflichtungen zu unternehmen.

Die wichtigsten Fortschritte konzentrieren sich dabei auf drei Bereiche: a) Die Übereinkunft, 2009 eine Konferenz über die internationale Finanzkrise einzuberufen, impliziert die Annahme, dass die UNO und ihre Mitgliedstaaten ein Mitspracherecht bei einem Thema haben, das einige Staaten auf den Internationalen Währungsfond (IWF) und die Weltbank beschränken möchten16. b) Die Erkenntnis, dass am internationalen Wirtschaftssystem Korrekturen vorgenommen werden müssen, um auch die Bedürfnisse der Länder mit mittleren Einkommen zu berücksichtigen. c) Die nach langen Debatten erreichte explizite Anerkennung, dass die «innovativen Finanzierungsinstrumente» gestärkt werden müssen, wobei die Initiative »Aktion gegen Hunger und Armut« besondere Anerkennung erhält.

Diese Initiative geht auf das Jahr 2004 zurück. Eine Gruppe von Staaten aus dem Norden und Süden beschloss in diesem Jahr, ein Projekt zur Identifizierung neuartiger Finanzierungsquellen und -instrumente umzusetzen, um Investitionen in öffentliche Güter, eine solidarische wirtschaftliche Entwicklung und den Kampf gegen Hunger und Armut zu fördern und damit einen Beitrag zur Verwirklichung der Millenniumsziele und des Monterrey-Konsens zu leisten. Die Präsidenten von Brasilien, Chile und Frankreich riefen hierzu gemeinsam mit dem Generalsekretär der Vereinten Nationen die Initiative »Aktion gegen Hunger und Armut« ins Leben, der sich später auch noch die Regierungschefs aus Deutschland und Spanien anschlossen. Die über innovative Finanzierungsmechanismen gewon-nenen Mittel sollten in Projekte investiert werden, die der Erreichung dieser Millennium Development Goals dienten17. Im Jahr 2006 wurde schließlich die sog. Leading Group on Innovative Financing for Development gegründet, der gegenwärtig 58 Staaten aus dem Norden und Süden angehören. Ihre Vertreter brachten ihre Bereitschaft zum Ausdruck, Entwicklungsabgaben einzuführen und einen Beitrag zur Bereitstellung von Mitteln für den Kampf gegen »öffentliche Übel« (z.B. Steuerflucht, Finanzkrisen) zu leisten18.

Hunger und Armut treten auch in Verbindung mit schwach entwickelten Steuersystemen auf, die ihrerseits unter anderem eine Folge der Steuerflucht in Steueroasen sind. Der Kampf gegen die Steuerflucht könnte folglich zu einer wichtigen innovativen Geldquelle für die Entwicklungsfinanzierung werden. Dieses Problem der Globalisierung verschärfte sich aufgrund von Laissez-faire-Politiken, die eine Ausweitung der Finanzströme mit nur geringen oder gar keinen Beschränkungen zuließen. Die Steuerflucht ist sehr ungerecht gegenüber ehrlichen Steuerzahlern. Und die Steueroasen sind eine der Ursachen dafür, dass diese Ungerechtigkeit fortbesteht. Die Steuerumgehung steht auch in Verbindung mit der Geldwäsche, der Korruption und der Finanzierung des Terrorismus, drei globalen »öffentlichen Übeln«.

Angesichts der prekären Steuersysteme in den Entwicklungsländern ist es unerlässlich, mit Hilfe von Maßnahmen zur Eindämmung der Steuerflucht die Fähigkeit dieser Staaten zur effizienten Erhebung öffentlicher Einnahmen zu stärken. Der UN-Expertenausschuss für internationale Zusammenarbeit in Steuerfragen kann in diesem Zusammenhang eine wichtige Rolle spielen. Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) hat sich ebenfalls der Problematik der Steuerflucht und der Steueroasen angenommen. Eine Zusammenarbeit zwischen beiden Institutionen könnte zur Umsetzung konkreter Maßnahmen im Kampf gegen die internationale Steuerflucht und zur Verbesserung der Steuersysteme in den Entwicklungsländern beitragen.

Schlussfolgerungen

Internationale Krisen haben in der Regel beträchtliche negative wirtschaftliche und soziale Auswirkungen auf die Ökonomien der Entwicklungsländer. Die vorhandenen wirtschaftlichen Kapazitäten werden nicht ausgelastet und es sinkt die Motivation, sich für eine bessere Zukunft zu engagieren. Die Wirtschaftskrisen können deshalb auch das Erreichen der UN-Millenniumsziele verhindern.

Folglich ist es notwendig, eine entwicklungsfördernde internationale Finanzarchitektur zu etablieren, welche die Interessen der Entwicklungs- und Schwellenländer berücksichtigt und integrale Mechanismen zur Regulierung und Kontrolle aller Finanzmärkte, eine tiefgreifende Reform der antizyklischen staatlichen Finanzierungsprogramme für die von den Finanz- und Handelskrisen besonders betroffenen Wirtschaften, den Kampf gegen die Steuerflucht sowie wirksame Anreize zur Verringerung der globalen Erwärmung umfasst.

Angesichts der weltweit schlechten wirtschaftlichen Aussichten, der schwerwiegenden Folgen der Krise für die Entwicklungsländer und des Fehlens wirksamer Kompensationsmechanismen ist es notwendig, die Reform des Systems kompensierender Finanzierung mit Nachdruck voranzutreiben und dadurch den am stärksten betroffenen Volkswirtschaften öffentliche Mittel und Unterstützung bereitstellen zu können. Diese Mittel müssen, um Wirkung zu erzielen, »ausreichend sein, schnell ausbezahlt werden, in ihrem Umfang der Krise entsprechen und dürfen nur begrenzt konditioniert sein«19. Die G-20-Staaten vereinbarten am 2. April 2009 Reformen, die sich diesen Vorschlägen annähern und auch im Bericht der von Joseph Stiglitz geleiteten UN-Kommission im Juni 2009 vertreten wurden.

Für eine deutliche quantitative als auch qualitative Ausweitung der kompensierenden Finanzierung – und im Hinblick auf die guten Argumente für einen graduellen Übergang zu einer weltweiten Reservewährung – sollten erneut Sonderziehungsrechte (SZR) emitiert werden, wie dies im April auf dem G-20-Gipfel beschlossen und vom IWF-Rat im Juni bestätigt wurde. Der IWF sollte im Rahmen dieser neuen Reform die Möglichkeit erhalten, diese SZR, so wie dies von der Initiative »Aktion gegen Hunger und Armut« vorgeschlagen wurde, für eine deutliche Aufstockung der Mittel für kompensatorische Finanzierung zu verwenden. Angesichts des konjunkturellen Abschwungs und der Turbulenzen auf den Finanzmärkten bestehen ideale Rahmenbedingungen für eine neue Zuteilung von SZR, die eine antizyklische Funktion erfüllen und Fortschritte in Richtung einer tatsächlich internationalen Reservewährung erlauben.

Die Instabilität ist ein negatives Merkmal des aktuellen internationalen Finanzsystems. Man muss sich ernsthaft der Prävention und des Managements von Finanzkrisen annehmen. Erstens ist es notwendig, die Rentabilität jener Finanzströme zu regulieren, die auf Kosten der Realwirtschaft, insbesondere der unbeweglichen Produktionsfaktoren, nur geringe Steuern entrichten. Die Steuer auf Währungsgeschäfte könnte einen Beitrag zu einer verbesserten financial fairness leisten und bedeutende Finanzressourcen zugunsten eines gerechten Wachstums bereitstellen20. Zweitens müssen die derzeit vorherrschenden Ansätze, die auf eine vollkommene Öffnung des Kapitalverkehrs setzen, überprüft werden, da sie Produzenten mit hohen Einkommen und vor allem kurzfristig ausgerichtete Spekulationsgeschäfte deutlich bevorteilen. Es bedarf einer Reform der nationalen und internationalen Institutionen und Regeln, um eine Neuausrichtung der Entwicklungsfinanzierung unter Beachtung des Monterrey-Konsens zu ermöglichen und dabei benachteiligte Sektoren wie z.B. kleine und mittelständische Unternehmen, Firmengründer und Kleinstproduzenten einzubeziehen. Und drittens gibt es immer überzeugendere Beweise dafür, dass zwischen kurzfristigen Finanzströmen und Kapitalbildung in wirtschaftlichen Aufschwungsphasen nur eine sehr schwache Beziehung besteht, während sie eine allgemeine Ursache für tiefe Rezessionen sind und Investitionen im produktiven Sektor hemmen. Auch dieser Aspekt müsste behandelt werden.

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  • 1. Siehe Stephany Griffith-Jones und Avinash Persaud: «Basilea ii: su impacto en los mercados emergentes y su economía política» in R. Ffrench-Davis (Hrsg.): Crecimiento esquivo y volatilidad financiera, cepal / Mayol, Bogotá, 2005 und José Antonio Ocampo: «La macroeconomía de la bonanza económica latinoamericana» in Revista de la cepal Nr. 93, 12.2007.
  • 2. Siehe John Williamson: «Proposals for Curbing the Boom-Bust Cycle in the Supply of Capital to Emerging Markets» in R. Ffrench-Davis und S. Griffith-Jones (Hrsg.): From Capital Surges to Drought, Palgrave Macmillan, London, 2003.
  • 3. Siehe R. Ffrench-Davis: Reformas para América Latina: después del fundamentalismo neoliberal, a.a.O., Kap. v; J.A. Ocampo: «La macroeconomía de la bonanza económica latinoamericana», a.a.O.
  • 4. Außerdem kam es zeitgleich in vielen anderen Ländern zu einem Immobilienboom.
  • 5. Siehe Helmut Reisen: «Ratings Since the Asian Crisis» in R. Ffrench-Davis und S. Griffith-Jones (Hrsg.): From Capital Surges to Drought, a.a.O.
  • 6. R. Ffrench-Davis: Reformas para América Latina: después del fundamentalismo neoliberal, a.a.O.
  • 7. Zwischen 2004 und 2007 vollzog sich aufgrund der Belebung der Weltwirtschaft und der deutlichen Verbesserung der Austauschrelationen eine zunehmende Reduktion dieser Schere beim bip. Während das potentielle bip in diesem Zeitraum um 3% anstieg, wuchs das tatsächliche bip um 5,5%.
  • 8. cepal: Panorama Social de América Latina 2008, cepal, Santiago de Chile, 2009.
  • 9. Dabei wurden nun erneut Stimmen laut, die behaupteten, dass die Reformen des Washington-Konsens funktioniert hätten. Eine korrekte Vorgehensweise zieht jedoch die Ergebnisse guter wie auch schlechter Jahre in Betracht. In den zehn Jahren nach der Asienkrise wuchs das bip – bis zum Höchststand vor der aktuellen Krise – im Durchschnitt um 3,1%. Dieser Prozentwert ähnelt dem Wert in der Zeitspanne vor der Asienkrise (1990-1997). Die Region hat in den letzten knapp zwanzig Jahren kein nachhaltiges Wachstum erreicht, und dies obwohl weltweit ein relativ kräftiges Wachstum verzeichnet wurde. Dieser Sachverhalt verweist, wie bereits mehrfach von mir angesprochen wurde, auf die Notwendigkeit, tiefgreifende Korrekturen an den neoliberalen Reformen vorzunehmen, s. dazu u.a. R. Ffrench-Davis: Reformas para América Latina: después del fundamentalismo neoliberal, a.a.O.
  • 10. Siehe R. Ffrench-Davis und J.A. Ocampo: «Globalización de la volatilidad financiera: desafíos para las economías emergentes» in R. Ffrench-Davis (Hrsg.): Crisis financieras en países exitosos, cepal / McGraw-Hill Interamericana, Santiago de Chile, 2001; Dani Rodrik: «Who Needs Capital Account Convertibility?» in Peter Kenen (Hrsg.): Should the imf Pursue Capital Account Convertibility?, Princeton Essays in International Finance Nr. 207, International Finance Section, Department of Economics, Princeton University, Mai 1998, verfügbar unter <www.princeton.edu/~ies/ies_Essays/E207.pdf>; und Joseph Stiglitz: «Capital Market Liberalization, Economic Growth and Instability» in World Development Vol. 28 Nr. 6, 6.2000.
  • 11. Das Sekretariat der Vereinten Nationen hat ausgezeichnete Evaluierungen der Fortschritte und Rückschläge bei der Umsetzung dieser Ziele durchgeführt. Weitere Details und Verweise siehe R. Ffrench-Davis: «Crisis global, flujos especulativos y financiación innovadora para el desarrollo», a.a.O., Abschnitt 2.
  • 12. Follow-up to and Implementation of the outcomes of the International Conference on Financing for Development; Report of the Secretary General, A/62/217, August 2007.
  • 13. Diese Überlegungen decken sich mit Vorschlägen zur Korrektur des in Lateinamerika vorherrschenden makroökonomischen Ansatzes, die wir bereits bei mehreren Gelegenheiten vorgebracht haben. Dieser Ansatz zeichnet sich durch seine neoliberale Orientierung bzw. durch eine vorrangig auf Inflationsbekämpfung und Haushaltskontrolle ausgerichtete finanzlastige Makroökonomie, im Gegensatz zu einer auf nachhaltige Entwicklung ausgerichteten Makroökonomie aus. Eine Analyse dieses Themas findet sich in R. Ffrench-Davis: Reformas para América Latina: después del fundamentalismo neoliberal, a.a.O., Kap. i. Die zitierten Stellen beziehen sich auf den Bericht des un-Generalsekretärs «Follow-up to and Implementation of the outcomes of the International Conference on Financing for Development», a.a.O.
  • 14. In dem zitierten Bericht des un-Generalsekretärs werden u.a. die Umweltsteuern hervorgehoben, die einen Beitrag zur Bekämpfung der Umweltzerstörung leisten und Finanzmittel für Forschungsprojekte, Anpassungs- und Abfederungsmaßnahmen bereitstellen sollen, sowie die Steuern bzw. royalties (Förderabgaben) auf die Ausbeutung natürlicher Ressourcen.
  • 15. Siehe R. Ffrench-Davis: Reformas para América Latina: después del fundamentalismo neoliberal, a.a.O., Kap. ii.
  • 16. Das Treffen fand im Juni statt. Die teilnehmenden Delegationen waren jedoch nur begrenzt repräsentativ und die Konferenz fand nur geringes Echo.
  • 17. Zum Thema Aktion gegen Hunger und Armut siehe: «Report of the Technical Group on Innovative Financing Mechanisms», uno, New York, September 2004, und «Declaration on Innovative Sources of Financing for Development», uno, New York, September 2005.
  • 18. Die Leading Group hat neben den durch die Initiative gegen Hunger und Armut festgelegten Themen noch eine Reihe weiterer Fragestellungen behandelt. In ihren Aufgabenbereich fallen die Evaluierung der Solidaritätsabgabe auf Flugtickets, die Ausgabe von Sonderziehungsrechten zur Finanzierung antizyklischer Instrumente, um der fehlenden Stabilität der Handels- und Finanzmärkte in den Entwicklungsländern entgegenzuwirken, die Einführung einer maßvollen Besteuerung internationaler Devisengeschäfte, die Rückführung illegal erworbener Geldmittel, die Weiterentwicklung des Emissionshandels, die Verbindung der Geldsendungen von Migrationsarbeitern mit Kleinstkrediten an die Empfängerhaushalte, der verstärkte Kampf gegen Steuerbetrug und -flucht sowie die Umsetzung einer digitalen Solidarabgabe.
  • 19. Der iwf bewilligte Ende 2008 einen neuen Mechanismus, der einen Teil dieser Merkmale aufgreift. Es handelt sich dabei um eine kurzfristige Liquiditätsfazilität (Short-Term Liquidity Facility, slf). Seit Dominique Strauss-Kahn als neuer Geschäftsführender Direktor die Leitung des iwf übernommen hat, findet ein positiver Kurswechsel zu mehr Pragmatismus statt.
  • 20. Siehe J. Williamson: «Un impuesto sobre las transacciones como instrumento de lucha contra la pobreza» in Revista de la cepal Nr. 89, 8.2006.