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Algunas perspectivas desde la sociedad civil

Deslegitimado por su papel en Asia y Argentina, desacreditado debido a los persistentes desequilibrios globales y con cada vez menos ingresos como consecuencia de la decisión de algunos países de pagar anticipadamente sus deudas, el Fondo Monetario Internacional enfrenta una grave crisis. Para solucionarla, algunos proponen cambios cosméticos y otros impulsan, lisa y llanamente, su abolición. El artículo expone ambos argumentos y describe en detalle otras dos posturas: la de quienes sostienen que es necesario regionalizar sus funciones de coordinación de políticas, de modo de trasladarlas a agencias regionales, y la de aquellos que proponen reformarlo de manera profunda, para democratizarlo, hacerlo más transparente y aumentar la capacidad de decisión de los países en desarrollo.

Algunas perspectivas desde la sociedad civil

Deslegitimado por su papel en Asia y Argentina, desacreditado debido a los persistentes desequilibrios globales y con cada vez menos ingresos como consecuencia de la decisión de algunos países de pagar anticipadamente sus deudas, el Fondo Monetario Internacional enfrenta una grave crisis. Para solucionarla, algunos proponen cambios cosméticos y otros impulsan, lisa y llanamente, su abolición. El artículo expone ambos argumentos y describe en detalle otras dos posturas: la de quienes sostienen que es necesario regionalizar sus funciones de coordinación de políticas, de modo de trasladarlas a agencias regionales, y la de aquellos que proponen reformarlo de manera profunda, para democratizarlo, hacerlo más transparente y aumentar la capacidad de decisión de los países en desarrollo.

El Fondo Monetario Internacional hoy: preocupado y agobiado

El Fondo Monetario Internacional (FMI) fue diseñado en la década de 1940 para evitar que se repitiera la Gran Depresión de los años 30. Con este fin, la institución debía brindar apoyo financiero a corto plazo a aquellos países que sufrieran un desequilibrio externo negativo. El Fondo operaba sobre la base de un sistema de paridad fijo, con el dólar estadounidense vinculado al oro a 35,70 dólares la onza, como divisa y moneda de reserva y ancla de todas las demás.Aunque el mundo de comienzos del siglo XXI no podría ser más diferente de lo que era cuando se redactó el Convenio Constitutivo del FMI, en 1944, lo cierto es que la institución parece haber quedado atrapada en el tiempo. Sus políticas todavía tienden a enfatizar la estabilización a corto plazo, a menudo a costa de provocar una recesión. A pesar de que el Fondo afirma que adapta sus recetas a las necesidades particulares de cada país, en la práctica aún tiende a recomendar a todos las mismas políticas, sin importar el contexto. Más aún, las estructuras de gobierno del FMI continúan reflejando la distribución del poder económico y militar de la década de 1940.

En la primera década del siglo XXI, el Fondo ha demostrado ser incapaz de evitar o de resolver el gran desequilibrio global, en el que China y otros países del Este asiático han acumulado cantidades enormes de bonos del Tesoro estadounidense como reserva, además de crear una Unidad Monetaria Asiática (Asian Monetary Unit, AMU, por sus siglas en inglés), al tiempo que Estados Unidos atrae aproximadamente 70% de las inversiones globales para paliar su déficit comercial y fiscal. Ni Japón ni la Unión Europea han podido crecer a un ritmo suficiente como para actuar como motor de la economía global, en reemplazo de EEUU o planteando un desafío a la emergente China. Los banqueros centrales viven con temor a la inflación, a las crecientes tasas de interés, al desplome del dólar y a la depresión de la demanda resultante de los desequilibrios globales causados por la acción de Beijing y de Washington.

El FMI también ha perdido credibilidad en cuanto a su capacidad para manejar las crisis en los países de ingresos medios. Su impulso a la liberalización de las cuentas de capital es en buena medida defectuoso, pues viene fomentando crisis financieras endémicas desde mediados de la década de 1990. Además, las respuestas del Fondo ante situaciones de este tipo solo contribuyeron a empeorarlas. Por ejemplo, durante la crisis asiática de 1997-1998, el FMI estuvo a punto de provocar un problema mayor debido a sus recomendaciones de políticas estándar relacionadas con medidas de austeridad del gobierno, aun cuando los países afectados contaban con superávit fiscal. Otro ejemplo lo constituye la crisis argentina de 2001, que se debió, en buena medida, a la excesiva adhesión del país a los consejos de la institución, que luego se negó a aceptar su responsabilidad. Finalmente, algunos países antiguamente comunistas también recibieron consejos que, lejos de ayudarlos a transformarse de economías centralizadas en mercados libres, a menudo exacerbaron sus crisis.

Estos problemas provocaron una pérdida generalizada de confianza en las políticas del FMI, no solo en algunos círculos de la sociedad civil, sino también entre los gobiernos de los países deudores y los banqueros privados. Recientemente, algunos países de ingresos medios, entre ellos Argentina, Brasil e Indonesia, decidieron incluso pagar sus préstamos al Fondo en forma anticipada, como una forma de «declaración de independencia» respecto de sus condiciones. Charles Dallara, del Instituto de Finanzas Internacionales, recordó que el número de países que mantienen convenios de préstamos con la institución disminuyó de 21 en 1998 a seis en marzo de 2006.

A raíz de estos pagos anticipados, el FMI enfrenta una imprevista pérdida de ingresos. La proyección es que los pagos de cargos e intereses disminuirán de 3.190 millones de dólares a 1.390 millones de dólares en 2006, y a 635 millones en 2009. Mientras la institución se jacta del éxito de los países que pudieron realizar pagos anticipados, el director gerente del Fondo ha creado un «panel de alto nivel» para asesorar al directorio acerca de cómo invertir las reservas de la institución. Por vez primera, el FMI ya no puede afrontar sus costos operativos con los cargos por intereses pagados por los prestatarios, que hoy representan un tercio de lo que eran hace dos años y serán solo una quinta parte en el año 2009. Necesita, pues, de un ajuste.

Por otro lado, los países de bajos ingresos continúan ligados al FMI a través del Fondo para el Crecimiento y la Reducción de la Pobreza (FCRP) y el proceso relacionado con el Documento sobre Estrategias para la Reducción de la Pobreza (DERP). Aquellos que buscan aliviar sus pesadas deudas deben adherirse a las condiciones adicionales incluidas en la Iniciativa para Países Pobres Altamente Endeudados (PPAE). Unos pocos deudores deben ajustarse a más condiciones para obtener una reducción adicional de la deuda, a través de la Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral (IADM). Aunque se le ha encargado al Fondo racionalizar el número y el alcance de las condiciones asociadas a estas iniciativas, en realidad poco ha cambiado. En lugar de ello, en 2005 se introdujo una nueva modalidad, el Instrumento de Apoyo a Políticas (PSI, por sus siglas en inglés), en virtud del cual los países pobres siguen luchando por cumplir las condiciones sin ningún apoyo financiero que les aligere la carga.

Con montos crecientes de flujos de ayuda para el desarrollo dirigida a los países de menores ingresos a fin de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), el Fondo ha adquirido un nuevo papel: señalar los peligros de una ayuda excesiva, alentar un flujo de recursos más lento y dirigirlos hacia fondos de reserva, todo ello debido a sus preocupaciones por la inflación, la capacidad de absorción, la «enfermedad holandesa» y, finalmente, los posibles aumentos en las importaciones y las respectivas caídas en las exportaciones debido al incremento de la demanda local.

En resumen, en la actualidad los gobiernos de los países ricos no piden prestado al Fondo, pero sí controlan su mecanismo de toma de decisiones. Los países de ingresos medios con posibilidades están comprando su independencia mediante el autoseguro de sus fondos de reserva y el repago anticipado de los préstamos. Solo los países de bajos ingresos continúan siendo clientes del FMI. En esta situación, la institución sufre, como advierte Walden Bello, de una crisis triple –de legitimidad, de presupuesto y de identidad– sin precedentes en sus seis décadas de existencia.

El FMI de mañana: cuatro caminos posibles

El análisis anterior esboza la posición actual del FMI. Pero ¿cuál es su probable futuro? ¿Cuál debería ser? Existen cuatro posibles caminos a seguir:

Escenario 1: cambio paulatino autogenerado. Uno de los caminos a seguir es cumplir con la propia receta del FMI. Su actual director gerente, Rodrigo de Rato, se muestra alerta ante los problemas del Fondo. Su análisis y las soluciones propuestas pueden consultarse en dos documentos: «The Fund’s Medium-Term Strategy» («Estrategia del Fondo a mediano plazo», septiembre de 2005) e «Implementing the Fund’s Medium-Term Strategy» («Implementación de la estrategia del Fondo a mediano plazo», abril de 2006).

Con el fin de hacer frente a los desequilibrios globales, De Rato ha prestado atención a las críticas del subsecretario del Tesoro de los Estados Unidos, Tim Adams, y ha comenzado a organizar un mecanismo de vigilancia multilateral. Este proceso reúne a tres grupos: los principales países superavitarios (China, Japón y Arabia Saudita); una región de posible crecimiento (la Eurozona) y el principal deudor (EEUU). Se espera que los primeros debates multilaterales se concentren en el desafío recíproco entre China y EEUU: Beijing reta a Washington a controlar su déficit fiscal, y éste desafía a China a evitar continuar con la subvaluación de su moneda.

En otro plano, para abordar el problema del déficit de legitimidad, el director gerente ha propuesto un enfoque en dos etapas. En primer lugar, un ajuste ad hoc de las cuotas de representación, que generaría votos adicionales a China, Corea del Sur, México y Turquía. Esto fue motivo de controversia en la reunión anual de 2006 en Singapur, donde, finalmente, la propuesta se aprobó con el rechazo de muchos países sudamericanos, europeos y africanos: México y Turquía son países proclives a crisis importantes y EEUU permanece incólume en el sistema de votación, guardando su derecho de veto a pesar de ser el principal deudor del mundo. El segundo paso sigue siendo vago y de hecho hay quienes dudan de que efectivamente vaya a darse. Otros se preocupan de que este segundo paso sea pequeño y endeble, ya que cualquier cambio importante es difícil de lograr. El problema es que EEUU no apoya un aumento de las cuotas y los gobiernos europeos no quieren reducir su representación en el directorio. Y, sin que se aumenten las cuotas, resulta imposible redistribuir los porcentajes, dado que el Convenio Constitutivo del Fondo estipula que ningún país puede sufrir una pérdida de su cuota sin su consentimiento. Los gobiernos europeos controlan, aproximadamente, un tercio de los votos y entre ocho y diez de las 24 sillas del directorio ejecutivo, lo cual no tiene relación alguna con el peso real de la Unión Europea y de la Eurozona dentro de la economía global.

Para dar respuesta a las preocupaciones de los países de ingresos medios sobre las crisis financieras, especialmente las de aquellos que carecen de la capacidad financiera para autoasegurarse, De Rato propone crear un fondo para las crisis. Pero la mayoría de los aspectos de esta iniciativa no están bien definidos (o simplemente no están definidos), entre ellos, el monto total, la forma de financiarlo y las condiciones de préstamo. El asunto aquí es que el FMI se creó en 1944 como un fondo para las crisis.

Finalmente, para los países de bajos ingresos, el director gerente propone que el FMI mantenga el control de los influjos de ayuda extranjera, continúe supervisando el alivio de la deuda a través de la iniciativa PPAE y ofrezca asesoramiento por medio de los instrumentos de apoyo a políticas (PSI) a fin de garantizar a los donantes que el país sigue «el camino correcto».

Escenario 2: la abolición del FMI. Un segundo escenario futuro es el cierre definitivo del FMI, y también del Banco Mundial. Este enfoque es impulsado sobre todo por banqueros comerciales y economistas laissez-faire, quienes sostienen que las instituciones de Bretton Woods han hecho –y continuarán haciendo– más daño que bien. Evidentemente, algo debe andar muy mal si los propios banqueros no creen en ellas.

Entre los exponentes más prominentes de este enfoque se encuentra Milton Friedman, quien ha formulado un llamado a «abolir el FMI». De manera similar, dos ex-secretarios de EEUU, George Shultz, ex-secretario de Estado, y William Simon, ex-secretario del Tesoro, junto con el ex-presidente de Citibank, Walter Wriston, han argumentado que el Fondo, en lugar de contribuir al buen funcionamiento de los mercados financieros, los entorpece. Estos críticos sostienen que los operadores de cambios en los mercados de moneda extranjera pueden realizar ajustes macroeconómicos con más rapidez y eficacia que el Fondo. Que las intervenciones del FMI crean distorsiones en el mercado y solo sirven para que aquellos que actúan irresponsablemente pospongan sus costos.

Pero los argumentos en favor de la abolición del FMI pasan por alto la importante contribución que un fondo global de divisas debería generar en la economía mundial, en términos de estabilización de los mercados. El problema no radica en la existencia de un salvavidas, sino en las condiciones impuestas para utilizarlo. La dificultad no reside, entonces, en los principios subyacentes de la institución, diseñados para impulsar la cooperación monetaria internacional, promover la estabilidad cambiaria y apoyar un sistema multilateral de pagos. El problema consiste en que el FMI ha abusado de su poder en épocas de dificultad económica y ha coercionado a los miembros más débiles a implementar políticas indeseadas, innecesarias y a menudo también dañinas.

Escenario 3: reducción y regionalización. Un tercer camino posible para el FMI, impulsado por numerosas organizaciones de la sociedad civil del Sur, consiste en una importante reducción de sus actividades. La crisis actual de la institución es, desde esta perspectiva, una oportunidad para quitarle poder o simplemente dejarla fuera de servicio. En su visión, el FMI ha fracasado en sus políticas y debería cerrar sus puertas tras la aceptación de los miembros de que el Consenso de Washington ha muerto.

Pero, a diferencia de los abolicionistas, estos críticos no proponen abandonar la regulación de las finanzas globales a las fuerzas del mercado. Exhortan más bien a una transferencia sustancial de competencias para la coordinación monetaria internacional desde el FMI hacia nuevas agencias regionales. En este escenario –según las proyecciones de, por ejemplo, Ugarteche y Bello–, los fondos regionales de estabilización cambiaria serían el principal seguro contra la inestabilidad monetaria y financiera, y quedaría solo una pequeña sede del Fondo en Washington. Entre tanto, un marco de arbitraje internacional reemplazaría a los clubes de París y Londres como mecanismo de reestructuración de la deuda soberana.

La condicionalidad cruzada convirtió a las instituciones financieras internacionales en partidos políticos con ideas, dinero y técnicos dispuestos a hacer lo posible por llevar a cabo los ajustes y las reformas que consideran necesarias, sin tomar en cuenta la realidad de cada país ni la democracia. Así, terminaron deteriorando la imagen de la democracia misma y la alternancia de proyectos políticos. El fracaso de esta concepción permite pensar en alternativas y, debido a ello, el FMI se encuentra al borde de la quiebra.

De hecho, ya se han puesto en marcha una serie de medidas tendientes a la regionalización monetaria. En Asia, en mayo de 2000 se lanzó la Iniciativa de Chiang Mai que, retomando una tarea antes reservada exclusivamente al FMI, establece una vigilancia cooperativa entre las autoridades monetarias de los países integrantes del Asean+3 (los 10 miembros de la Asociación de Naciones del Sudeste asiático más China, Japón y Corea del Sur). Esta iniciativa prevé el intercambio de reservas por medio de acuerdos bilaterales de canjes crediticios, que en la actualidad suman 16, por un total de 36.500 millones de dólares. No es el único proyecto en ese sentido: se ha debatido extensamente y puesto en marcha una unidad monetaria asiática (AMU, por su siglas en inglés) y un Fondo Monetario Asiático. Más allá de los planes, lo cierto es que, con la ampliación de ese mecanismo de canje, la situación de Asia se asemeja hoy al sistema monetario europeo introducido en 1979 que llevó a las monedas estabilizadas y, con el tiempo, dio como resultado el euro como moneda regional.

A fines de la década de 1990, cuando se propuso por primera vez la idea de un Fondo Monetario Asiático, ésta fue rechazada por el FMI y el gobierno de EEUU. Sin embargo, en junio de 2006 Washington relajó su postura en la reunión del Foro Económico Mundial llevada a cabo en Tokio. Allí, el subsecretario Adams declaró que toda cooperación regional que fuera coherente con los marcos multilaterales contaba con el apoyo de su país. Aunque este cambio de posición de EEUU era más notable respecto a la unidad monetaria asiática que al Fondo Monetario Asiático, de todos modos fue un giro importante.

En cuanto a América Latina, la región cuenta con un Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR), pequeño pero exitoso. Este mecanismo se inició en 1976, cuando la Comunidad Andina de Naciones creó el Fondo de Reserva Andino. En 1998, el FLAR se amplió para incluir a otros países, aunque en realidad, hasta el momento, solo se ha sumado Costa Rica. En diferentes oportunidades, este fondo ha ayudado a Bolivia, Ecuador y Perú. Recientemente, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (Cepal) ha procurado fortalecer su uso como un instrumento regional adecuado para prevenir crisis financieras. El Mercosur debate un fondo propio, aunque hasta ahora se encuentra en etapa de borrador y en realidad ese grupo regional ya cuenta con ciertos mecanismos de este tipo. Por su parte, Venezuela está jugando un papel fundamental al asistir a Bolivia, Argentina, Colombia y Ecuador. En Oriente Medio existe la unión monetaria basada en Banama (Bahrein), a la que se encuentran afiliados los emiratos, que aún está anclada al dólar estadounidense. En África, el Acta Constitutiva de la Unión Africana, firmada en 2000, contempla la creación de un Fondo Monetario Africano, aunque su realización no es inminente. Europa, por su parte, cuenta con un Banco Central y una moneda regional. Así, habría que promocionar instituciones que en principio están diseñadas para cumplir con este papel. En suma, la regionalización ofrece una base positiva para un nuevo camino futuro, que promueva soluciones diversas y apropiadas para los problemas monetarios y financieros a escala internacional. Se trata de una estrategia que abandona el dañino Consenso de Washington y apoya rutas propias para el desarrollo.

Escenario 4: el reformismo. El enfoque reformista pone de relieve el hecho de que, en una economía global, es necesario que las instituciones internacionales actúen como reguladoras y protejan de su volatilidad a los países más vulnerables. Aunque reconocen los numerosos defectos del FMI, los reformistas son pesimistas con respecto a la posibilidad de reemplazarlo por una nueva institución económica global a corto, mediano o incluso largo plazo. Desde esta perspectiva, entonces, es preciso trabajar con el actual régimen, basado en el FMI, y reformarlo.

En términos ideales, una institución global de regulación financiera debería asegurarse de que todos los participantes, sin importar su envergadura, «jueguen según las reglas». Esas reglas, además, deberían diseñarse de modo tal de garantizar un crecimiento equitativo, integral y procurado dentro de los límites ambientales.

Una serie de reformas podría promover ese objetivo. En primer lugar, se requiere una nueva fórmula para asignar cuotas a los miembros, que tenga en cuenta, por ejemplo, la paridad de poder adquisitivo y la población de cada país. Cambiar la fórmula de cuotas modificaría el peso relativo de los votos entre los miembros, lo que a su vez implicaría una reasignación de sillas en el directorio ejecutivo. Asimismo, al reconocer que los intereses de los países más pobres pueden entrar en conflicto con los de los accionistas ricos, la postura reformadora propone que, cuando se decidan cuestiones fundamentales para un país o una región en desarrollo, sea necesario contar con el apoyo de la mayoría de los países en desarrollo para un cambio de políticas, y no solo con la mayoría de los votos calculados según la magnitud económica.

En segundo lugar, es necesario un cambio en el modo de selección del director gerente y sus principales subdirectores. La tradición según la cual EEUU nomina a un único candidato como presidente del Banco Mundial y los gobiernos europeos designan al titular del FMI es anacrónica y antidemocrática. El propio directorio del Fondo ha propuesto un proceso de selección más incluyente, basado en el mérito, pero hasta el momento EEUU y la Unión Europea han ignorado esas propuestas.

En tercer lugar, es necesario que las operaciones del directorio del FMI sean más transparentes. El Fondo es una institución pública y, en consecuencia, sus procedimientos también deberían serlo. En EEUU, por ejemplo, el directorio de la Reserva Federal publica sus votaciones y sus actas seis semanas después de cada reunión, y cinco años después pone a disposición las transcripciones. El FMI debería hacer lo mismo.En cuarto lugar, tanto el directorio como la gerencia y el personal del FMI deben hacerse públicamente responsables de sus acciones. Los parlamentos nacionales deberían tener derecho de cuestionar a sus directores ejecutivos –nombrados por los bancos centrales de los países– por las posturas que asuman en el FMI. Es necesario que los directores ejecutivos consulten e informen regularmente a los parlamentos y al público acerca de sus decisiones. Al mismo tiempo, la selección de los directores ejecutivos debería ser pública, basada en el mérito, y debería estar sujeta a revisión. Del mismo modo, el personal y la dirección del Fondo también deberían ser evaluados según la calidad de su trabajo. Sus recomendaciones sobre políticas tendrían que ser evaluadas según si contribuyen a promover la estabilización y el crecimiento equitativo con el menor impacto negativo posible sobre el empleo, la pobreza y el ambiente.

En quinto lugar, al igual que los que defienden la idea de regionalizar el FMI, quienes creen que es necesario reformarlo sostienen que la institución debería renunciar a su papel de cobrador global de deudas. Si es acreedor, el Fondo no puede pretender actuar como una parte neutral. Un panel de arbitraje internacional, independiente de todo acreedor, es un elemento esencial de cualquier economía de mercado global.

En sexto lugar, si el Fondo debe actuar como prestamista de última instancia y ofrecer una especie de seguro contra las crisis, entonces tiene que brindar a los países miembros una asistencia mayor y más rápida que la que actualmente proporciona. Hoy, los grandes préstamos solo están disponibles para un número limitado de países sujetos a excesivas condiciones políticas, dado que los fondos adicionales provienen de naciones ricas que insisten en llevar la batuta. Mayores cuotas y el uso de derechos especiales de giro podrían contribuir a poner a disposición casi inmediata fondos suficientes que permitan evitar desmoronamientos económicos.

En conclusión

En resumen, quienes sostienen la idea de reformar el FMI abogan por reglas globales, acordadas y aplicadas con justicia, mientras que aquellos que proponen regionalizarlo desean más independencia en la toma de decisiones económicas, sin políticas «de talla única». En esa perspectiva, la vigilancia multilateral propuesta por De Rato constituye un paso minúsculo en la dirección correcta para los reformistas, mientras que para los regionalistas, iniciativas como la unidad monetaria y el fondo monetario asiáticos apuntan en la dirección correcta. Ninguna de las dos posturas cree que las fuerzas del mercado sean capaces, por sí solas, de mantener estable la economía global. Sin embargo, al menos hasta que las principales potencias políticas y económicas sean obligadas a obedecer las exigencias de los Estados miembros, el FMI no cumplirá con las necesidades de la comunidad global como un todo, por más reformas y reducciones a las que sea sometido.