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A política externa brasileira em tempos de novos horizontes e desafios

Como acontece com outras políticas públicas, a política exterior brasileira tem experimentado uma série de transformações nos últimos anos, que combina mudanças iniciadas há longo tempo com inovações mais recentes. O artigo analisa a política exterior brasileira, em particular a ativa diplomacia presidencial desenvolvida por Lula desde sua chegada ao poder, assim como os principais temas da agenda exterior – das novas coalizões multilaterais e a «redescoberta» da África à integração regional na América do Sul e os vínculos com os Estados Unidos.

A política externa brasileira em tempos de novos horizontes e desafios

Da mesma forma que em outros campos de política pública do Brasil, o das relações exteriores mostra relevantes transformações nos anos recentes. Neste caso, constata-se uma combinação de conteúdos substantivos e dimensões institucionais já experimentados no passado com metas e articulações inter-burocráticas e políticas inovadoras. Além de refletir uma progressiva ampliação de interesses e ambições no cenário mundial projetados desde Brasília, este processo tem sido beneficiado pelos ventos globais e regionais que sopram a favor. Esta combinação vem propiciando o desenho de políticas assertivas, que somam posturas individuais brasileiras com posições coordenadas com outros países em desenvolvimento em temas de comércio, reforma financeira, mudança climática, cooperação internacional, paz e segurança.

O Brasil se beneficiou das transformações na economia política global e da difusão de poder na direção dos países emergentes. Mas para se entender a ampliação da agenda externa brasileira nos últimos oito anos, é necessário levar em conta as características da política externa do país neste período. Ao contrário do passado recente, quando a política externa era acessória à estabilidade macroeconômica e tinha função de garantir a credibilidade internacional, na atualidade, a política exterior, pró-ativa e pragmática, é um dos pés da estratégia de governo calcada em mais três pilares: manutenção da estabilidade econômica; retomada do papel do Estado na coordenação de uma agenda neo-desenvolvimentista; e inclusão social e formação de um expressivo mercado de massas1. Por ter alargado a agenda de temas e atores (burocráticos e sociais), a política externa passou a ter uma base societal com a qual não contava anteriormente.

Após oito anos de continuidade e aprofundamento das diretrizes lançadas em 2003, a política externa se vê exposta a avaliações, de oposição ou de endosso, que revelam um inédito interesse no debate público brasileiro. De um lado, a oposição denuncia sua «partidarização», prioridades contra-producentes e generosidades excessivas; de outro defende-se uma projeção regional e mundial com vistas a ampliar recursos de poder, oportunidades empresariais, prestígio e voz para o país. De fato, mais que responder a bandeiras partidárias, a política internacional do Brasil alargou como nunca sua ancoragem institucional com base na mobilização de múltiplas agências do Estado com agendas externa próprias ou complementares às linhas de ação do Itamaraty. Esta renovada «estatalidade» da ação internacional vem sendo acompanhada por um dinamismo empresarial marcado pela globalização de seu mapa de investimentos externos com ênfase nos países em desenvolvimento, sejam estes na América Latina – especialmente América do Sul –, na África ou na Ásia. A faceta de país emergente que integra iniciativas de governo com ambição privada poderá nos próximos anos permitir que o Brasil consolide sua condição de poder regional com reconhecimento e capacidade de certa influência num tabuleiro mundial que auspicia a chegada de novos jogadores. A atual fluidez das dinâmicas políticas e econômicas globais constituem um requisito necessário, embora insuficientes, para que esta trajetória prossiga; da mesma forma, no plano doméstico é necessário, embora também insuficiente, que se assegure nas eleições de 2010 a confirmação das opções de política mantidas nos últimos dois mandatos presidenciais.

Atores e interesses

Atualmente, a política externa brasileira é formulada e conduzida num ambiente doméstico e internacional complexo e é fruto de coalizões de interesses de atores domésticos e internacionais com variada capacidade de influência. Neste quadro, um dos traços que marcam este governo é a consolidação de uma característica que já se anunciava na administração anterior, mas que adquiriu novas nuances com a projeção externa de natureza econômica – decorrente do crescimento da economia do país – e política – em função da postulação do governo por maior participação nos assuntos de natureza internacional: a pluralização de atores e a politização da política externa.

Nos fóruns multilaterais internacionais, nas relações bilaterais, na diversificação dos temas em discussão – da saúde pública internacional à proliferação nuclear –, o governo Lula buscou posicionar-se. Esta maior projeção internacional, por um lado, criou expectativas sobre a presença e participação do país nos debates, aumentando ainda mais sua visibilidade. Por outro lado, implicou em maior diversidade e pluralidade de atores e de interesses relacionados aos temas internacionais, o que nem sempre ocorreu de forma convergente com os objetivos perseguidos pelo governo.

Acrescente-se a este quadro o adensamento, neste governo, da política de cooperação internacional – Sul-Sul e triangular – fruto do feliz encontro entre a melhoria das condições econômicas do país que lhe permitiu tornar-se um importante doador, com a vontade política de trabalhar no plano internacional em direção à promoção do desenvolvimento. Ao se tornar um vigoroso instrumento da política externa brasileira para os países em desenvolvimento, esta política fez do país alvo de demandas crescentes cujo atendimento vem requerendo a participação de uma multiplicidade de agências e atores, somando-se ao universo das iniciativas no âmbito da integração regional. Registre-se igualmente o fato de que, ao favorecer uma política de cooperação técnica por demanda externa, seu impacto sobre a administração pública é disperso, o que é agravado pela diversidade temática das áreas contempladas – agricultura, saúde, educação, C&T, defesa, minas e energia, cultura e turismo2.

Em particular, embora não exclusivamente, no universo da cooperação alguns ministérios vêm apresentando atuação especialmente destacada, como o Ministério da Agricultura, através da presença da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) em países africanos e sul-americanos. Sua atuação busca auxiliar, promover e fomentar o desenvolvimento social e o crescimento econômico através da transferência de tecnologia e da troca de conhecimentos e de experiências no campo da pesquisa agropecuária. Embora sem o requisito da condicionalidade, de todo antitético aos princípios da cooperação Sul-Sul (CSS), a atuação desta empresa no campo da capacitação para o desenvolvimento vem potencializando as oportunidades de negócios para empresas brasileiras na região. Na mesma linha de atuação, o Ministério da Saúde, através da sua Assessoria Internacional e de órgãos a ele vinculados, como a Fiocruz, desenvolve inúmeros projetos de cooperação técnica no exterior3. De fato, a presença marcante da saúde na agenda internacional do Brasil e a atuação de agências específicas neste campo com forte poder de iniciativa já é responsável pela adoção de uma nova qualificação no âmbito da diplomacia, a chamada «diplomacia da saúde».

  • 1. De acordo com os dados estatísticos no Brasil, estima-se que nos anos recentes cerca de 30 milhões de pessoas tenham acendido à classe C.
  • 2. A propósito, deve-se registrar a recente decisão de se levar a cabo o primeiro levantamento do volume de recursos destinados pelo governo brasileiro à cooperação internacional para o desenvolvimento, a ser realizado pela Diretoria de Estudos e Relações Econômicas e Políticas Internacionais do Instituto de Pesquisa Aplicada (ipea). Ver Guilherme de Oliveira Schmitz, João Brigido Bezerra de Lima e Rodrigo Pires de Campos: «Cooperação brasileira para o desenvolvimento internacional: primeiro levantamento de recursos investidos pelo governo federal» em Boletim de Economia e Política Internacional Nº 3, 7-9/2010.
  • 3. Destaque deve ser dado a criação em 2008 do primeiro escritório internacional da Fiocruz em Maputo, Moçambique, responsável por oferecer formação de recursos humanos na área de saúde. Juntamente com esta iniciativa, o Brasil apoiou a implantação da Fábrica de Medicamentos de Moçambique por meio da assessoria de especialistas do Instituto de Tecnologia em Fármacos (Farmanguinhos), que produzirá medicamentos anti-retrovirais, entre outros.