Artículo

A ascensão chinesa e os desafios da politica externa brasileira

Até 2003, a ascensão da China gerou um intercâmbio comercial muito positivo para o Brasil. No entanto, nos últimos anos o padrão de comércio indica que o Brasil importa cada vez mais bens manufaturados, enquanto exporta matérias-primas. Isto provocou uma série de demandas de diferentes setores empresariais a fim de adotar uma política mais protecionista. Além disso, a estratégia de cooperação Sul-Sul encontrou dificuldades para se refletir em ações concretas nos organismos internacionais, como a Organização Mundial do Comércio (OMC). O resultado é que, desde 2005, o governo decidiu adotar uma postura mais pragmática em sua relação com a China.

A ascensão chinesa e os desafios da politica externa brasileira

Oobjetivo central deste texto é apresentar os elementos de ordem econômica e geopolítica que têm condicionado a política externa brasileira com relação à China no período recente.

O texto encontra-se estruturado da seguinte forma. Na primeira parte, procura-se situar o lugar da China na política externa brasileira, assim como o papel que o Brasil ocupa no intento chinês de diversificar os parceiros geopolíticos e comerciais, de modo a estender o seu arco de alianças para além da Ásia. Na segunda parte, são apontados os principais impactos da ascensão chinesa sobre a economia brasileira, que se diferenciam dos vivenciados pelos demais países latino-americanos. Observa-se a conformação de um padrão de comércio até 2003. A partir desde ano, novas forças passam a condicionar as relações econômicas entre os dois países.

Na terceira parte, procura-se mapear as idas e vindas do governo em suas relações com o parceiro asiático. Parte-se da hipótese de que o governo Luiz Inácio Lula da Silva, embora tenha colocado a relação bilateral com a China em um novo e mais qualificado patamar, não conseguiu estabelecer mecanismos que levassem à diversificação dos fluxos de comércio, ampliação dos investimentos e a uma nova parceria produtiva que incentivasse os produtos nacionais de maior valor agregado. Optou-se por privilegiar supostos ganhos geopolíticos, assumindo as vantagens econômicas conjunturais como dadas. Ressalta-se ainda que, de 2005 em diante, o governo brasileiro revisa a sua avaliação sobre as relações externas com a China.

Na quarta parte, é feito um mapeamento da participação do Brasil e da China em alguns organismos multilaterais, com o intuito de verificar se existem condições para a gestação de uma agenda minimamente complementar, no sentido da construção de uma nova hegemonia no âmbito da estrutura de poder global.

Por fim, a título de conclusão, discute-se em que medida a China traz um efeito armadilha para a inserção externa brasileira, exigindo uma estratégia que extrapole a política externa e envolva um conjunto de ações relacionadas à política econômica, ao projeto de integração regional e às políticas industrial e tecnológica.

A «parceria estratégica»: os interesses do Brasil e da China na relação bilateral

Pragmatismo é a melhor palavra para definir a política externa chinesa a partir dos anos 70. Este enfoque evolui à medida que a China ganha destaque no cenário internacional, mas sempre mantendo as premissas enunciadas por Deng Xiaoping no final dos anos 80: «Nunca assumir liderança, agir sempre, de cabeça erguida, mas de forma cautelosa». Duas dimensões seriam crescentemente valorizadas, ao longo deste período, pela política externa chinesa: as relações bilaterais Sul-Sul e a diplomacia multilateral.

No caso brasileiro, passa-se do pragmatismo da ditadura militar, que havia rompido com o paradigma americanista, para a ilusão da participação pela integração dos anos 90, até a recente diplomacia Sul-Sul, onde o pragmatismo se mistura ao discurso em defesa do combate à pobreza mundial e de uma «nova geografia do comércio». O multilateralismo mais realista do governo Lula encontra suas fragilidades nas coordenadas da política econômica e na própria dificuldade de fazer avançar a agenda regional.

Essas diferentes abordagens de política externa no último quarto de século não impediram que, desde agosto de 1974, quando os dois países reataram relações diplomáticas, o Brasil e a China tenham mantido estratégias internacionais, em certa medida, complementares.

No caso do Brasil dos anos 70, essa estratégia tinha como objetivo fortalecer as alianças com países da periferia do sistema internacional, tendo como foco a alteração da estrutura de poder que tendia a congelar as vantagens dos países desenvolvidos. De forma análoga, ainda que por motivos diferentes, a China passou a buscar, a partir da década de 70, uma maior legitimidade internacional. Segundo a teoria dos três mundos, a China fazia parte do Terceiro Mundo, o que tornava essencial a ativação de relações bilaterais para além da dicotomia da Guerra Fria, assim como uma atuação conjunta nos organismos multilaterais.

O fato de a República Popular da China ser um membro permanente do Conselho de Segurança da ONU reforçou o interesse dessa aproximação com o Brasil, dado que a demanda por um assento permanente nesse órgão fazia parte da estratégia internacional do país. O apoio da China para a ambição brasileira passou a ser cortejado desde o estabelecimento de relações diplomáticas entre os dois países.Se, por um lado, havia uma motivação política para a aproximação entre os dois países nos anos 70 e 80, a parceria estratégica não encontrava respaldo nas relações econômicas. O fluxo comercial entre os dois países era baixo, não se falava de investimentos chineses no exterior e tampouco do potencial deste país para se transformar em motor de crescimento da economia mundial. As relações entre os dois países eram fundamentalmente conduzidas por esferas governamentais, mais especificamente pelos respectivos ministérios das relações exteriores.

Para além de fóruns multilaterais como a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD) e a Assembléia Geral da ONU, houve também entendimentos bilaterais entre o Brasil e a China, sobretudo na área de cooperação em ciência e tecnologia. Um dos principais símbolos de parceria entre países do Sul é justamente o Satélite Sino-Brasileiro de Recursos Terrestres (CBERS), lançado durante o governo de José Sarney em 1988.

O patamar das relações Brasil-China começou a mudar nos anos 90, com a intensificação do intercâmbio comercial entre os dois países. Entretanto, a busca de uma nova ordem internacional onde os países do Sul tivessem mais relevância foi enfraquecida pela queda da União Soviética e pelo avanço da globalização econômica. Adicionalmente, neste período verificou-se tanto a reorientação da política externa brasileira como o crescente reconhecimento internacional da China.

Um cenário novamente propício viria apenas no final dos anos 90 para a China, quando a demanda de energia e alimentos, no contexto da forte expansão da potência asiática, atingiu níveis geopolíticos; e para o Brasil e boa parte da América Latina, em virtude das crises de balanços de pagamentos no rastro das políticas implantadas sob os moldes do Consenso de Washington. A China percebera a nova potencialidade antes que a América Latina, tendo acompanhado com preocupação as negociações da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA).