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A ascensão chinesa e os desafios da politica externa brasileira

Até 2003, a ascensão da China gerou um intercâmbio comercial muito positivo para o Brasil. No entanto, nos últimos anos o padrão de comércio indica que o Brasil importa cada vez mais bens manufaturados, enquanto exporta matérias-primas. Isto provocou uma série de demandas de diferentes setores empresariais a fim de adotar uma política mais protecionista. Além disso, a estratégia de cooperação Sul-Sul encontrou dificuldades para se refletir em ações concretas nos organismos internacionais, como a Organização Mundial do Comércio (OMC). O resultado é que, desde 2005, o governo decidiu adotar uma postura mais pragmática em sua relação com a China.

A ascensão chinesa e os desafios da politica externa brasileira

Oobjetivo central deste texto é apresentar os elementos de ordem econômica e geopolítica que têm condicionado a política externa brasileira com relação à China no período recente.

O texto encontra-se estruturado da seguinte forma. Na primeira parte, procura-se situar o lugar da China na política externa brasileira, assim como o papel que o Brasil ocupa no intento chinês de diversificar os parceiros geopolíticos e comerciais, de modo a estender o seu arco de alianças para além da Ásia. Na segunda parte, são apontados os principais impactos da ascensão chinesa sobre a economia brasileira, que se diferenciam dos vivenciados pelos demais países latino-americanos. Observa-se a conformação de um padrão de comércio até 2003. A partir desde ano, novas forças passam a condicionar as relações econômicas entre os dois países.

Na terceira parte, procura-se mapear as idas e vindas do governo em suas relações com o parceiro asiático. Parte-se da hipótese de que o governo Luiz Inácio Lula da Silva, embora tenha colocado a relação bilateral com a China em um novo e mais qualificado patamar, não conseguiu estabelecer mecanismos que levassem à diversificação dos fluxos de comércio, ampliação dos investimentos e a uma nova parceria produtiva que incentivasse os produtos nacionais de maior valor agregado. Optou-se por privilegiar supostos ganhos geopolíticos, assumindo as vantagens econômicas conjunturais como dadas. Ressalta-se ainda que, de 2005 em diante, o governo brasileiro revisa a sua avaliação sobre as relações externas com a China.

Na quarta parte, é feito um mapeamento da participação do Brasil e da China em alguns organismos multilaterais, com o intuito de verificar se existem condições para a gestação de uma agenda minimamente complementar, no sentido da construção de uma nova hegemonia no âmbito da estrutura de poder global.

Por fim, a título de conclusão, discute-se em que medida a China traz um efeito armadilha para a inserção externa brasileira, exigindo uma estratégia que extrapole a política externa e envolva um conjunto de ações relacionadas à política econômica, ao projeto de integração regional e às políticas industrial e tecnológica.

A «parceria estratégica»: os interesses do Brasil e da China na relação bilateral

Pragmatismo é a melhor palavra para definir a política externa chinesa a partir dos anos 70. Este enfoque evolui à medida que a China ganha destaque no cenário internacional, mas sempre mantendo as premissas enunciadas por Deng Xiaoping no final dos anos 80: «Nunca assumir liderança, agir sempre, de cabeça erguida, mas de forma cautelosa». Duas dimensões seriam crescentemente valorizadas, ao longo deste período, pela política externa chinesa: as relações bilaterais Sul-Sul e a diplomacia multilateral.

No caso brasileiro, passa-se do pragmatismo da ditadura militar, que havia rompido com o paradigma americanista, para a ilusão da participação pela integração dos anos 90, até a recente diplomacia Sul-Sul, onde o pragmatismo se mistura ao discurso em defesa do combate à pobreza mundial e de uma «nova geografia do comércio». O multilateralismo mais realista do governo Lula encontra suas fragilidades nas coordenadas da política econômica e na própria dificuldade de fazer avançar a agenda regional.

Essas diferentes abordagens de política externa no último quarto de século não impediram que, desde agosto de 1974, quando os dois países reataram relações diplomáticas, o Brasil e a China tenham mantido estratégias internacionais, em certa medida, complementares.

No caso do Brasil dos anos 70, essa estratégia tinha como objetivo fortalecer as alianças com países da periferia do sistema internacional, tendo como foco a alteração da estrutura de poder que tendia a congelar as vantagens dos países desenvolvidos. De forma análoga, ainda que por motivos diferentes, a China passou a buscar, a partir da década de 70, uma maior legitimidade internacional. Segundo a teoria dos três mundos, a China fazia parte do Terceiro Mundo, o que tornava essencial a ativação de relações bilaterais para além da dicotomia da Guerra Fria, assim como uma atuação conjunta nos organismos multilaterais.

O fato de a República Popular da China ser um membro permanente do Conselho de Segurança da ONU reforçou o interesse dessa aproximação com o Brasil, dado que a demanda por um assento permanente nesse órgão fazia parte da estratégia internacional do país. O apoio da China para a ambição brasileira passou a ser cortejado desde o estabelecimento de relações diplomáticas entre os dois países.Se, por um lado, havia uma motivação política para a aproximação entre os dois países nos anos 70 e 80, a parceria estratégica não encontrava respaldo nas relações econômicas. O fluxo comercial entre os dois países era baixo, não se falava de investimentos chineses no exterior e tampouco do potencial deste país para se transformar em motor de crescimento da economia mundial. As relações entre os dois países eram fundamentalmente conduzidas por esferas governamentais, mais especificamente pelos respectivos ministérios das relações exteriores.

Para além de fóruns multilaterais como a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD) e a Assembléia Geral da ONU, houve também entendimentos bilaterais entre o Brasil e a China, sobretudo na área de cooperação em ciência e tecnologia. Um dos principais símbolos de parceria entre países do Sul é justamente o Satélite Sino-Brasileiro de Recursos Terrestres (CBERS), lançado durante o governo de José Sarney em 1988.

O patamar das relações Brasil-China começou a mudar nos anos 90, com a intensificação do intercâmbio comercial entre os dois países. Entretanto, a busca de uma nova ordem internacional onde os países do Sul tivessem mais relevância foi enfraquecida pela queda da União Soviética e pelo avanço da globalização econômica. Adicionalmente, neste período verificou-se tanto a reorientação da política externa brasileira como o crescente reconhecimento internacional da China.

Um cenário novamente propício viria apenas no final dos anos 90 para a China, quando a demanda de energia e alimentos, no contexto da forte expansão da potência asiática, atingiu níveis geopolíticos; e para o Brasil e boa parte da América Latina, em virtude das crises de balanços de pagamentos no rastro das políticas implantadas sob os moldes do Consenso de Washington. A China percebera a nova potencialidade antes que a América Latina, tendo acompanhado com preocupação as negociações da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA).

Assim, a retórica da parceria estratégica encontraria um solo fértil para se desenvolver, ainda que não sem atritos e contradições. Vejamos agora uma síntese da evolução das relações comerciais entre o Brasil e a China nos últimos dez anos, para relatar num segundo momento como a esfera econômica – após ter sido a responsável pela aproximação – contribuiu para a revisão dos pressupostos que norteavam a cooperação entre os dois países. Essa revisão se daria a partir de uma maior percepção dos limites da relação, especialmente do ponto de vista da diplomacia brasileira, a menos pragmática das duas.

Relações econômicas Brasil-China: emergência de um novo padrão de comércio

Os impactos da expansão da economia chinesa sobre o Brasil podem ser divididos em quatro categorias: macroeconômicos; comerciais (positivos e negativos), que se expressam a partir da dinâmica produtiva setorial; deslocamento nos mercados externos; e atração/substituição de investimentos externos.

Impactos macroeconômicos. No caso dos impactos macroeconômicos, deve-se ressaltar que, no período 2003-2006, a China contribui com um terço da expansão da demanda mundial, tendo também contribuído para atenuar os efeitos negativos da desaceleração norte-americana no período 2000-2002. Os superávits comerciais chineses – na medida em que contribuem para preencher os déficits de conta corrente dos Estados Unidos – mantêm ativada a demanda mundial, favorecendo a transferência de capitais para as economias emergentes e assegurando um alto nível de exportações para o Brasil. A economia global, crescentemente sino-cêntrica, tem permitido assim uma maior «generalização do desenvolvimento».

Paralelamente, o Brasil, junto com outros países da América Latina, tem se beneficiado de melhores termos de troca, em virtude da crescente participação da China como importadora de commodities e exportadora de bens industriais. Ou, posto de outra forma, não se explica a melhora no balanço de pagamentos nos vários países da região, no período pós-2002, sem fazer menção ao fator China.Impactos comerciais. Os positivos são justamente aqueles vinculados à expansão da demanda chinesa por commodities agrícolas e minerais. De fato, quando se analisa o perfil das importações chinesas, observa-se que 17,3% das importações de produtos agrícolas e 11,5% das importações de produtos minerais são provenientes da América do Sul e Central, que participa com apenas 4% do total das importações chinesas no ano 2006 (dados OMC).

O Brasil, que responde por cerca de um terço das exportações latino-americanas para a China, tem se beneficiado do crescente acesso ao mercado chinês, especialmente na cadeia de soja, minério de ferro e celulose. Entretanto, dada estrutura diversificada de exportações brasileiras, a participação chinesa situa-se em torno de 6% do total das vendas externas brasileiras, abaixo do Chile e do Peru, por exemplo, onde este percentual supera a casa dos 10% e vem crescendo de forma consistente nos últimos anos.

O ano de 2003 representou o auge de um padrão de comércio que, tendo se mostrado conjunturalmente favorável ao Brasil, começaria a assumir feições estruturais diferenciadas já a partir de 2004. Vale lembrar que, entre 1999 e 2003, a corrente de comércio entre os dois países multiplicou-se por 3,4, em grande medida puxada pelas exportações brasileiras, que se incrementaram 5 vezes, contra um aumento de 2,1 vezes das importações provenientes da China.

No mesmo período, o Brasil presenciou uma expressiva elevação do seu saldo comercial, saindo de um resultado negativo pouco superior a US$ 100 milhões em 1998 para um superávit comercial de US$ 2,4 bilhões no ano de 2003 (gráfico 1), o que representou 10% do saldo total obtido pelo país. Não é à toa que este ano coincidiu com a euforia nacional com relação à China.

Entretanto, a partir de 2004, um novo padrão de comércio passa a ser desenhado. A corrente de comércio continua se incrementando entre 2004 e 2007. Porém, quem turbina agora a expansão comercial são as exportações chinesas para o Brasil, que se ampliam em quase seis vezes, enquanto as exportações brasileiras continuam em alta, mas a um ritmo menor. Em termos anuais, para este período, as vendas brasileiras para a China crescem 24% ao ano (contra 38% no período 1999-2003), ao passo que as exportações chinesas evoluem a uma taxa de 56% (contra 16% no 1999-2003). Como resultado, o superávit comercial se escolhe, até alterar o sinal em 2007, quando o déficit brasileiro com a China chega à casa dos US$ 2 bilhões.A mudança do padrão de comércio revela alterações mais profundas nas relações econômicas entre os dois países. Este período coincide com a recuperação da economia brasileira, num contexto de moeda crescentemente valorizada, o que trouxe uma ampliação expressiva das importações, especialmente de bens de capital e matérias-primas industriais. No caso das importações industriais brasileiras provenientes da China, elas se multiplicam por 11 entre 2000 e 2007, a ponto de o Brasil apresentar um déficit setorial da ordem de US$ 10 bilhões neste último ano.

Mais importante ainda, quando se analisa a composição das importações industriais brasileiras da China, a participação dos produtos mais intensivos em tecnologia se eleva, saltando de 40% para mais de 60% entre 1998 e 2006 (gráfico 2). Desta forma, os grandes superávits setoriais da China com o Brasil não se encontram nos setores mais intensivos em trabalho – têxtil, vestuário, calçados e brinquedos – e sim nos setores mais dinâmicos. Na cadeia eletroeletrônica, este déficit já chegava a US$ 3 bilhões no ano de 2007.Por outro lado, se tomarmos os produtos em que o Brasil apresenta um superávit considerável – soja, óleo de soja, minério de ferro, madeira e celulose – o seu saldo comercial continua a aumentar a partir de 2004, mas na maioria dos casos a um ritmo menor. De qualquer maneira, sem a China, estes setores não teriam ampliado as exportações da forma como o fizeram, beneficiando-se inclusive do efeito preço. A potência asiática, que respondia por 15% das vendas brasileiras de soja no ano 2000, passa para uma participação de 31% em 2005. No caso dos minérios, o percentual chinês nas vendas brasileiras sobe de 8,4% para 23,6% no mesmo período. O Brasil foi favorecido também pelos ganhos de competitividade nestes setores, a ponto de ganhar market-share nas importações deste país e deslocar outros importantes players mundiais.

Por outro lado, são poucos os produtos e segmentos com alto valor agregado em que o Brasil se destaca como exportador para o mercado chinês. A presença de produtos manufaturados nas exportações brasileiras para a China situa-se em torno de 17,7%, contra 54,9% quando se analisa o conjunto das exportações brasileiras.

Apesar deste baixo percentual, o Brasil – ao contrário dos seus vizinhos latino-americanos – consegue se destacar na exportação de alguns produtos industriais para o país asiático. Existe, portanto, um espaço para as empresas nacionais se integrarem nas cadeias produtivas chinesas em insumos industriais como autopeças, produtos químicos e eletrônicos, além de máquinas e aparelhos mecânicos. Como prova disso, as exportações industriais brasileiras para a China ampliaram-se de US$ 330 milhões para US$ 2,5 bilhões entre 2000 e 2007.

No entanto, este potencial de integração é limitado. A China tende a exportar no máximo os elos da cadeia produtiva de menor valor agregado, priorizando, por exemplo, celulose ao invés de papel, alumina em relação ao alumínio e ferro no lugar de aço. Paralelamente, e mesmo neste caso, o Brasil e os demais países latino-americanos enfrentam concorrência dos países da Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN), com quem a China desenvolve uma intensa rede de comércio intra-industrial. No segmento de manufaturas baseadas em recursos naturais, 15,6% das importações chinesas provêm da ASEAN e apenas 7,8% dos países da Associação Latino-Americana de Integração (ALADI). Essa diferença de participação no mercado chinês revela-se ainda maior nos segmentos mais intensivos em tecnologia.

O fato de que estas empresas exportem produtos de menor valor agregado para a China deve-se fundamentalmente à estratégia internacional das empresas chinesas – elevada escala de produção e priorizando a geração de valor agregado internamente –, e para isso contribui a trajetória macroeconômica seguida pelo país nos últimos 20 anos. Esta hipótese parece ainda mais consistente quando se leva em consideração a aplicação de uma tarifa média chinesa de 11,3% para os bens não-agrícolas, inferior à verificada em outros países em desenvolvimento. A alteração deste quadro parece exigir a definição de parcerias produtivas intra-setoriais entre os dois países, além de uma mudança na trajetória macroeconômica brasileira no sentido de uma expansão diversificadora da estrutura produtiva, com ganhos de escala e ocupação paulatina do mercado externo.

O novo padrão de comércio entre o Brasil e a China, se deixado ao sabor do mercado, tende a gerar um crescimento vegetativo das exportações das commodities brasileiras – o que não é desprezível quando se considera a dimensão deste mercado e o seu ritmo de expansão. A China tende a conquistar novas posições nos setores industriais de maior valor agregado no mercado interno brasileiro, ao deslocar alguns produtores nacionais e fornecedores internacionais dependendo do segmento produtivo. Muitas vezes, trata-se de uma substituição entre as filiais de um mesmo grupo multinacional.

No caso da produção nacional, as compras industriais da China não parecem ter tido um efeito destrutivo sobre o mercado – a não ser em alguns segmentos específicos – em virtude da aceleração da demanda interna, num momento em que o mercado «parece dar para todos».

Todavia, a se continuar o atual cenário macroeconômico que combina elevados juros com valorização cambial, o atual padrão de comércio pode criar vários buracos na estrutura industrial brasileira. Como conseqüência, o quadro de especialização regressiva, herdado dos anos 90, revelar-se-ia cada vez mais irreversível. Por enquanto, a participação das importações industriais chinesas ainda corresponde a apenas 1% do produto industrial brasileiro, ainda que esta participação tenha aumentado 3 vezes entre 2000 e 2005. Ou seja, ao se fazer o contraponto dos efeitos comerciais positivos e negativos, estes tendem a superar os primeiros.

Deslocamento nos mercados externos. A terceira variável da nossa análise tende a reforçar esta conclusão, na medida em que o Brasil também tende a ser crescentemente deslocado dos destinos de suas exportações na região, onde se concentram suas vendas de produtos industriais de alto valor agregado. Ou seja, os efeitos negativos do novo padrão de comércio Brasil-China extrapolam a relação bilateral, afetando especialmente as possibilidades de integração regional com complementação produtiva.

O gráfico 3 aponta para esta nova realidade, embora no caso do Mercosul, em 2006, a participação do Brasil no total das importações industriais deste bloco se mostrasse bem superior à chinesa (32,5% e 13,2%, respectivamente). Entretanto, estas participações estão se aproximando, mesmo no Mercosul, ao passo que a China já superou o Brasil no caso do Chile e dos países da Comunidade Andina (CAN). Para se ter uma idéia, basta tomar os respectivos percentuais de ambos os países nas importações da ALADI. Além disso, as importações dos países da ALADI provenientes do Brasil e da China têm se mostrado cada vez mais similares, com a diferença de que as exportações da potência asiática para a região se destacam pela maior diversidade. Isso indica que o Brasil está sofrendo uma crescente concorrência chinesa junto aos seus parceiros mais próximos.

Já no caso do NAFTA, a comparação entre o Brasil e a China dispensa comentários: enquanto o Brasil representava 1,3% das importações industriais totais deste bloco em 2006, a China despontava com 20% do mercado regional (gráfico 3).

De fato, um estudo recente indica que a China já responde por 29% das perdas de mercado das exportações brasileiras no Chile, 14% no México e 11% na Argentina. Nos EUA, a China representa 36% da perda de market-share das exportações brasileiras em setores que elas concorrem com as chinesas. Ainda assim, as perdas para o período 2002-2004, em comparação com o triênio anterior, estão concentradas em alguns poucos produtos, como calçados, telefones celulares e aparelhos de ar condicionado. Vale acrescentar que foi justamente entre 2004 e 2007 que as exportações chinesas explodiram no mercado brasileiro, o mesmo tendo acontecido nos demais países da região.

Outros estudos indicam que as perdas de exportações brasileiras causadas pelo fator China ao longo do período 1990-2004 representaram 7,2% das exportações de produtos de baixa tecnologia e 2,1% das de alta tecnologia referentes a 2004, enquanto o percentual para o período foi de 2,5% para o conjunto das exportações de manufaturados – um pouco superior ao verificado para a média latino-americana.

Deve-se ter cautela para não se culpar o fator chinês pelas crescentes dificuldades sofridas por alguns setores brasileiros no mercado externo, as quais se originam da política cambial recente, da elevada carga tributária, do baixo investimento em tecnologia e da insuficiência das ações adotadas pela política industrial brasileira.

Atração/substituição de investimentos externos. A quarta variável a ser analisada está relacionada com os impactos da China no saldo líquido de investimentos externos diretos recebidos pelo Brasil. Aqui também entram em jogo elementos contrastantes. De um lado, tem se percebido uma forte expansão do investimento externo chinês no país. Ainda que partindo de valores baixos, os fluxos de 2001 a 2006 representam o dobro do estoque de 2000 de capital externo chinês no país. Adicionalmente, em 2002, o Brasil ocupava a 11ª posição no ranking global de estoque de capital externo chinês, com cerca de US$ 120 milhões investidos entre 1979 a 2002, o que representava 1,3% do total investido pela China no mundo.

Tudo indica também que os investimentos chineses no Brasil assumam um padrão mais diversificado do que o verificado na região, onde eles se direcionam em grande medida para o setor de infra-estrutura e produtos minerais. Além do setor madeireiro e de minério de ferro, o capital chinês está presente nas atividades de maquinaria (tratores), geração de energia e telecomunicações. Mais recentemente, investimentos chineses se destinaram ao setor de etanol.

Os impactos dos investimentos chineses sobre o mercado interno ainda se mostram irrelevantes, especialmente quando comparados com os investimentos possivelmente adiados no Brasil em virtude da opção de várias multinacionais por concentrar suas instalações na China. Esta afirmação deve ser tomada com cautela, já que várias destas empresas estão baseadas no Brasil, e provavelmente não alterarão radicalmente a sua estratégia voltada para o mercado regional. O que se questiona é em que medida os planos de expansão das filiais em atuação no Brasil, especialmente aqueles com vistas à ocupação de mercados mundiais, não seriam afetados pela pujança do mercado chinês e dos seus níveis de competitividade nos mercados externos.

Como exemplo, vale atentar para o fato de que, entre 2002 a 2004, a participação da China no total de novos projetos das empresas multinacionais nos países em desenvolvimento saltou de 25% para 32%, enquanto a brasileira caiu de 7,4% para 5,4%, embora tenha mantido a sua participação de cerca de um terço nos projetos direcionados para a América Latina.

Finalmente, a interação com a economia chinesa traz impactos positivos para os setores produtivos brasileiros de média e alta tecnologias que se internacionalizaram, montando empresas naquele país. Ao criar joint-ventures com empresas chinesas, eles contribuem para ativar os fluxos de comércio de bens e serviços. Empresas como a Embraco (compressores), Embraer (aviões), Weg (motores elétricos), Sabo (autopeças) e Marcopolo (ônibus) lançaram-se na frente, e outras devem seguir o mesmo caminho. Não se trata, contudo, de opção, mas da única forma de penetrar no mercado chinês nos setores de tecnologia média/alta.

Relações econômicas Brasil-China. Agregando estas quatro variáveis, pode-se dizer que os efeitos macroeconômicos positivos tendem a ser arrefecidos no médio prazo, mantendo-se os termos de intercâmbio favoráveis ao menos durante o auge do ciclo econômico internacional, enquanto os comerciais negativos tendem a deslocar os comerciais positivos no que tange aos seus impactos sobre o valor de produção interno. Além disso, o deslocamento brasileiro nos mercados externos pode assumir magnitudes importantes, e o efeito de adiamento de investimentos das multinacionais pode se mostrar superior ao de atração de capitais chineses.

Enfim, uma pressão competitiva múltipla se faz sentir sobre o mercado interno, o mercado regional e as próprias decisões das empresas multinacionais, impondo uma revisão da estratégia de expansão do parque produtivo brasileiro. Ela havia sido estipulada com base na premissa de que o país poderia voltar a se afirmar como economia industrializada da periferia, mesmo depois das turbulências sofridas durante a abertura dos anos 90.

Sugere-se, assim, que a China gera uma espécie de efeito armadilha para a inserção externa do Brasil. Para superá-lo, além de uma revisão da política externa com relação à China, são necessárias medidas de curto prazo na área de defesa comercial e um tratamento coerente entre as políticas macroeconômicas, as iniciativas de integração regional e os programas industriais e de desenvolvimento tecnológico.

As idas e vindas nas relações entre o Brasil e a China no governo Lula

Com a chegada de Lula ao poder, uma nova era nas relações diplomáticas entre Brasil e China foi inaugurada. Esse movimento buscou não apenas reforçar uma antiga aspiração do país, o assento permanente no Conselho de Segurança da ONU, mas também aumentar as trocas comerciais e atrair investimentos chineses em setores estratégicos para o país.

Esse novo fôlego da política externa brasileira com relação à China fica evidente quando se observa que, no seu primeiro mandato, o governo Lula assinou mais acordos com este país do que Fernando Henrique Cardoso durante seus dois mandatos. A maior aproximação com os chineses também fazia sentido para a estratégia do atual governo brasileiro de ter como parceiros estratégicos importantes países do Sul.

O tradicional pragmatismo da política externa chinesa, junto com uma reavaliação por parte do governo brasileiro sobre sua postura inicial talvez excessivamente otimista, levaria, de 2005 para cá, a um arrefecimento da presença deste país na ordem de prioridades da política externa do Brasil.

Os diferentes graus de aproximação entre Brasil e China ao longo do governo Lula podem ser observados a partir de uma análise dos protocolos bilaterais firmados no período. Entre 1º de janeiro de 2003, data em que Lula assumiu a presidência, até dezembro de 2006, entraram em vigor 22 acordos nas áreas de ciência e tecnologia, esportes, transportes, padrões sanitários e fitossanitários, vistos, cooperação industrial, comércio, educação e infra-estrutura. Nove desses acordos foram assinados durante a visita presidencial à China em maio de 2004, oito durante a visita do presidente chinês Hu Jintao ao Brasil em novembro de 2004, cinco ao longo de todo o ano de 2005, apenas um em 2006 e nenhum em 2007 e 2008.

Também no auge do movimento brasileiro para mudar o patamar das relações diplomáticas com a China, chama a atenção a posição adotada pelo país em fóruns multilaterais como a Comissão de Direitos Humanos da ONU. Em 2004, o Brasil votou a favor de uma non-action motion que retirou uma resolução sobre a China da votação. A resolução encorajava a China a permitir a visita de relatores e cooperar com a comunidade internacional em questões de direitos humanos. Outro movimento na mesma direção foi o anúncio do reconhecimento da China como economia de mercado pela diplomacia brasileira durante a visita de Hu Jintao ao Brasil em novembro de 2004.

Além da motivação política, a agenda de Lula para a China foi impulsionada por atores domésticos, mais especificamente empresas com interesses comerciais naquele mercado, sobretudo de setores exportadores de produtos básicos como carne, óleo vegetal, alimentos, madeira, café e celulose, além de bancos que operam no comércio internacional, empresas de transportes e tradings. Esse grupo de empresas organizou o Conselho Empresarial Brasil-China.

Entretanto, já a partir de 2005, outro grupo de empresários, sobretudo representantes de setores afetados pelo aumento das importações chinesas mercado nacional, organizaram-se com o intuito de criar salvaguardas contra as importações chinesas de produtos têxteis. Esse grupo foi liderado pela Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP). Além da questão das salvaguardas, o reconhecimento da China como economia de mercado polarizou esses dois grupos de empresários, já que se tornariam mais rígidos os critérios para investigações de dumping relacionadas às importações chinesas.

A inclinação do governo brasileiro acabou pendendo para o lado do grupo dos empresários que adotavam posições protecionistas em relação à China. Como prova dessa nova atitude, cumpre destacar o distanciamento do Brasil em relação à China no que se refere aos entendimentos bilaterais e ao posicionamento do país nos fóruns multilaterais. Também a elevação da Tarifa Externa Comum do Mercosul para calçados e vestuário provenientes da China, assim como a aplicação de diretos provisórios de anti-dumping sobre alguns produtos chineses, são evidências do novo posicionamento brasileiro, influenciado, em alguma medida, pelo fato de os chineses terem se manifestado contra a expansão do Conselho de Segurança da ONU. Para completar, o reconhecimento da China como economia de mercado pelo Brasil ainda não tem validade jurídica, uma vez que até 2007 o documento não foi internalizado no país.

A percepção do governo brasileiro parece ser a seguinte. Se, por um lado, a aliança bilateral com os chineses pode gerar frutos na área de ciência e tecnologia, investimentos e exportações de recursos naturais, é cada vez maior a presença de produtos chineses nos mercados latino-americanos, como vimos no tópico acima. E, na medida em que as empresas brasileiras expandem suas operações além das fronteiras, a concorrência com empresas chinesas também se mostra preponderante. Além desses problemas específicos, é fato que a nova posição internacional chinesa traz outras prioridades em sua política externa, sobretudo na relação com os EUA, Europa e seus vizinhos asiáticos, deixando em segundo plano o Brasil e outros países em desenvolvimento.

Diante desse novo cenário, a relação bilateral Brasil-China passa por uma fase de amadurecimento. O objetivo da diplomacia brasileira é endurecer na defesa dos interesses nacionais, mas sem comprometer a parceria estratégica, a qual também deve ser atualizada frente ao crescente papel que a China joga no cenário internacional. Em outras palavras, é importante, para o Brasil, que as relações bilaterais sejam negociadas em sintonia com a agenda comum multilateral.

Enfim, observa-se maior pragmatismo no sentido de isolar questões comerciais das políticas, como se percebe no reposicionamento do Brasil na Rodada Doha e na busca pela diversificação da pauta comercial com os chineses. E parceria estratégica na medida em que o Brasil também aumenta sua presença internacional, enfrentando contenciosos, sobretudo na relação com países desenvolvidos, tal como no caso do etanol, nos quais se busca o apoio da China.Outro sinal deste redirecionamento da postura brasileira é a criação do Grupo de Trabalho Agenda China. Tal grupo envolve representantes de diversos ministérios do Brasil – Relações Exteriores, Desenvolvimento, Indústria e Comércio e Agricultura, Pesca e Abastecimento –, além de empresários representados pelo Conselho Empresarial Brasil China. Concomitante a esse movimento, foi indicado um embaixador de mais alta patente para Pequim, Clodoaldo Hugueney, que antes comandava as negociações do Brasil nos fóruns de Genebra.

A pauta na agenda da viagem do presidente Lula a Pequim para a abertura dos Jogos Olímpicos, em agosto de 2008, reflete essa nova busca de equilíbrio. Entre as questões abordadas com Hu Jintao, incluem-se a preocupação com o colapso das negociações da Rodada Doha (na qual Brasil e China adotaram posições divergentes); o crescente déficit na balança comercial e o interesse em diversificar o perfil da pauta de exportação para a China; o interesse brasileiro em atrair investimentos chineses (principalmente nas áreas de energia, logística e mineração); e a necessidade de acertar com os chineses uma posição comum em questões relacionadas ao meio ambiente e à promoção de biocombustíveis.

Em síntese, pode-se dizer que os resultados econômicos positivos iniciais estimularam o governo Lula a apostar na China nos primeiros anos do primeiro mandato, acreditando que os ganhos econômicos para o Brasil seriam irrestritos, e que poderiam ser concedidas vantagens econômicas à China em troca de uma maior projeção da política externa brasileira no cenário internacional, que contaria com o suposto apoio chinês. Tal como os demais países da América Latina, o Brasil passou a valorizar a relação com a China, mas sem fazer o dever de casa. Isto é, não atentou para o fato de que a ascensão chinesa exigia uma revisão global da própria estratégia de desenvolvimento do país.

A partir de 2004, os ganhos econômicos foram atenuados em virtude da configuração de um novo padrão de comércio, gerando conflitos internos com parte do empresariado nacional, além de não ter se obtido os dividendos políticos, à medida que a agenda multilateral de ambos os países não era plenamente coincidente. Isto fez com que a postura brasileira em relação à China fosse revista no plano multilateral, ao mesmo tempo em que se passou a cobrar desta potência um novo padrão de relacionamento bilateral, mais próximo do conceito de parceria estratégica.

Esta revisão não está isenta de contradições. A primeira, interna, refere-se ao fato, apresentado no tópico anterior, de que a relação comercial entre os dois países depende de uma coerência da política externa brasileira, especialmente no que diz respeito aos esforços de promoção da integração regional, e entre a própria política externa e os fundamentos da política econômica. A segunda contradição relaciona-se com o novo posicionamento econômico e geopolítico da China no quadro internacional, que acenaria para um maior distanciamento entre a retórica e a prática Sul-Sul. Esta é a questão que abordaremos a seguir.

O Brasil e a China nos fóruns multilaterais

A divergência de posições entre os dois países na arena multilateral não se deve apenas à discussão sobre a ampliação e reforma do Conselho de Segurança da ONU. No caso da OMC, a aliança entre o Brasil e a China no âmbito do G-20, que se circunscrevia ao tema agricultura, mostrou-se crescentemente divergente justamente nesta área, ainda que a oposição real tenha se dado entre os EUA e os países importadores de alimentos do mundo em desenvolvimento, liderados por China, Índia e Indonésia.

Os dois países tendem a assumir posições crescentemente divergentes em outros temas, o que se explica pela diferenciação de suas trajetórias econômicas e produtivas. Um exemplo é a adesão da China ao Information Technology Agreement, também no âmbito da OMC, enquanto o Brasil se recusa a assiná-lo.

Esta nova realidade não aparece com toda clareza nas declarações do governo chinês, que prima por manter alianças de caráter terceiro-mundista. No caso das negociações de bens industriais (NAMA) da OMC, em que este país aparece como um dos potenciais beneficiários, a China demorou a se pronunciar em defesa da proposta do NAMA-11 de maior diferença entre os coeficientes a serem aplicados para países desenvolvidos e em desenvolvimento.

No que diz respeito a Medidas de Investimentos Relacionados com o Comércio (TRIMS), a implementação da legislação tem sido feita de forma gradual na China, que concede grandes incentivos fiscais para as empresas multinacionais no país. O mesmo se pode dizer da política de TRIPS, paulatina e cautelosa, apesar das denúncias norte-americanas contra a pirataria. Tudo indica que a China não tem contestado estas restrições às políticas de desenvolvimento nacional, já que possui poder político para adaptá-las às suas necessidades, bem diferentes do caso brasileiro. Ou porque, com a crescente expansão dos seus investimentos externos, a China pode acabar defendendo-as no médio prazo, ainda que a prática «em casa» se dê de forma bastante heterodoxa.

De qualquer maneira, não se pode esperar da China uma postura de enfrentamento em relação às nações desenvolvidas no tema comercial, a não ser quando o tema em questão é a defesa de sua segurança alimentar. Até em virtude dos seus crescentes superávits, sua postura pode ser descrita como silenciosa.

Também no âmbito das instituições financeiras internacionais, não se têm percebido ações que levem a uma cooperação duradoura entre Brasil e China. A China teve suas quotas no FMI recentemente ampliadas, passando a ocupar a 6ª posição na organização, enquanto o Brasil encontra-se em 18o lugar. Além da criação de instrumentos financeiros alternativos no plano regional (Iniciativa Chiang Mai de 2000), da participação como membro observador no Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e como importante fonte de recursos para o Banco Africano de Desenvolvimento (AFDB), o expressivo volume de reservas internacionais confere à China um poder de influência sobre os organismos financeiros multilaterais, que não se compara com o das demais economias emergentes.

Finalmente, nas várias reuniões do G-8, para as quais têm sido convidados os chefes de Estado brasileiro e chinês, além dos de outros países em desenvolvimento, não se tem afirmado uma posição convergente do Sul, capaz de impor novas diretrizes aos países do Norte. Aqueles países tendem a assumir uma postura conjunta de refutar uma simples inclusão, tanto no G-8 como na Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), pois isto significaria uma adesão, de maneira subordinada, a organizações claramente associadas aos interesses dos países ricos.

Esta posição combinada não deve ocultar outra dimensão que fala ainda mais alto. A relação entre EUA e China possui um papel estratégico para os dois países, fazendo com que tenham incentivos inclusive para resolver seus problemas bilaterais sem enfrentar os custos de uma reorganização da estrutura de poder internacional. A crescente dependência financeira e comercial dos EUA em relação à potência asiática funcionaria inclusive como moeda de troca para que esta conquiste novas posições na estrutura de poder internacional.

Considerações finais: a ascensão chinesa e o efeito armadilha para o Brasil

Este texto procurou apresentar dois momentos que marcaram a política externa brasileira com relação à China no período recente. Eles se destacam por distintas combinações entre as variáveis econômicas e políticas, além de ênfases diferenciadas acerca dos aspectos bilaterais e multilaterais da chamada parceira estratégica.

A ascensão econômica chinesa e seus impactos comerciais positivos sobre o Brasil, ao menos até 2003, permitiram que o governo Lula alçasse este país à condição de parceiro estratégico, o que fazia sentido também em virtude do multilateralismo mais ativo da sua gestão. Esta opção estratégica pela China não trouxe os dividendos políticos esperados no plano multilateral, além de gerar tensões internas com segmentos do empresariado nacional, principalmente após a mudança do padrão de comércio de 2004 em diante, que parece ter sido subestimada pelos policymakers brasileiros.

Num segundo momento, a partir de 2005, o governo Lula redefiniu a sua posição, o que se refletiu na criação de um grupo de trabalho inter-ministerial, na Agenda China, nas posturas divergentes assumidas pelos dois países na esfera multilateral e numa tentativa de incutir mais pragmatismo na agenda bilateral.

Depois de um momento de euforia inicial na parceria com a China, que foi sucedido pelo discurso da mídia e de segmentos da sociedade civil que encaravam a China como ameaça, o governo brasileiro parece ter amadurecido a sua posição no que se refere à relação com o parceiro chinês. A diplomacia brasileira passa a se concentrar na agenda bilateral, especialmente nos temas econômicos, e a buscar temas da agenda multilateral onde os interesses podem se mostrar mais coincidentes – meio ambiente e biocombustíveis. Apesar das posições diferentes destes países em muitos organismos multilaterais, ainda parece haver espaço para estabelecer algumas prioridades comuns.

O grande desafio para a política externa brasileira parece residir no efeito armadilha que a China impõe para a inserção internacional do país. A crescente penetração chinesa no mercado interno, especialmente nos setores de maior valor agregado, o deslocamento de produtos brasileiros no mercado regional e o efeito desvio em termos de atração de empresas multinacionais nos setores dinâmicos, comprometem a estratégia de inserção externa do país. Aqui, entretanto, o mero aggiornamento da relação bilateral entre o Brasil e a China não pode fazer milagre, devendo se concatenar com a política de integração regional implementada pelo país na América do Sul. Além disso, a política externa como um todo deve estar em sintonia com as coordenadas da política econômica e com as ações de promoção do desenvolvimento industrial e tecnológico.