Entrevista de Mariano Schuster

Durante más de diez años, América Latina vivió el desarrollo de una ola de gobiernos progresistas. Una de sus consignas más declamadas era el aumento de la participación política. ¿Se concretaron realmente esas políticas de participación en el caso específico de los países gobernados por la izquierda?

Es una pregunta central a la que no se puede responder cabalmente sin hacer unos cuantos matices en torno a la definición de progresismo, el espectro de instituciones de participación ciudadana existentes, las diferentes tendencias observadas a nivel local y nacional, y su posible asociación con la izquierda.

Los gobiernos definidos como progresistas en América Latina tienen en común el haber promovido un mayor control estatal de la economía que sus predecesores y haber incrementado el peso de las políticas sociales en sus territorios. Sin embargo, no hay elementos comunes tan claros en otros aspectos que también podrían considerarse «progresistas» como, por ejemplo, los referidos al derecho al aborto o el establecimiento de garantías para el ejercicio de la diversidad sexual. En este último terreno, un abismo separa, por confrontar dos casos, al Ecuador de Correa de la Argentina de Cristina Kirchner.

Una diversidad aún mayor, se observa en el campo de las instituciones de participación. Así, el enorme despliegue de mecanismos consultivos y/o activados localmente –conferencias de políticas públicas, presupuestos participativos, entre otros– que hubo en Brasil tras la aprobación de la Constitución ciudadana de 1988, no se ha visto acompañado de una ampliación de los derechos de participación directa en el nivel nacional ni en los tiempos de Lula ni de Dilma Roussef. En Brasil, los ciudadanos no pueden activar iniciativas de consulta popular ni vetar leyes; tampoco en Argentina ni en Chile (y el tema ha estado presente sólo en la agenda de Michelle Bachelet, aunque no ha logrado avanzar en este sentido). Sin embargo, sí pueden hacerlo en Colombia o en Perú, donde también se han incorporado numerosas instituciones de participación a nivel local.

Luego, si bien en Ecuador, Bolivia y Venezuela se ha enfatizado mucho en las instituciones participativas introducidas, hay que revisar las leyes en detalle para comprobar si el poder otorgado es realmente tal. En Ecuador, la ciudadanía puede activar una iniciativa de referendo constitucional, pero ésta sólo puede concretarse si la propuesta ciudadana es aprobada por una mayoría de la asamblea; por tanto, las autoridades siguen teniendo el control. Algo semejante se observa en la práctica. Pese a que son numerosos los países que regulan las iniciativas ciudadanas para activar referendos, se han utilizado en muy contadas excepciones: Perú en 2010 y unas cuantas en Uruguay.

Cabe entonces diferenciar entre el ámbito local y el nacional. A nivel nacional, con la excepción de las conferencias de políticas públicas en Brasil (mecanismo sectorial de consulta que involucra a todos los niveles de gobierno), las instituciones dominantes han sido las de democracia directa, de toma de decisiones individualmente a través del voto. A nivel local se evidencia una mayor tendencia a activar mecanismos deliberativos. Originalmente, la izquierda tuvo mayor peso en la promoción de estos últimos. Es el caso del presupuesto deliberativo, pero posteriormente el mismo Banco Mundial lo consagró como buena práctica y se expandió por gobiernos de distinto signo político. Estos mecanismos suelen ser consultivos y/o de baja incidencia (permiten la decisión sobre una fracción reducida del presupuesto). Sin negar sus potencialidades, en ocasiones han sido implementados con poca convicción por las autoridades o con intenciones de captación del electorado.

Volviendo a la pregunta, en algunos países la participación fue central en el discurso político reciente (Bolivia, Ecuador, Venezuela). En otros, las instituciones de participación fueron menos centrales (Chile, Argentina). En el primer grupo, la concreción presenta muchos claroscuros y no ha mostrado avances democratizadores notables más allá del plano comunitario. Pero en algunos casos puede decirse lo contrario. La experiencia desarrollada de manera más radical –los Consejos Comunales de Venezuela– recibe cada vez más críticas no sólo desde la derecha sino también desde la izquierda y desde las mismas organizaciones sociales involucradas, que identifican altos niveles de corrupción, ineficiencia y reproducción de prácticas clientelares.

Entre los países que aplicaron políticas de ampliación democrática a partir de mecanismos participativos ¿Cuáles fueron aquellos que más se destacaron?

Brasil es uno de los casos que más difusión han logrado, especialmente con los presupuestos participativos y las conferencias de políticas públicas. Sin embargo, a la vista de la situación actual, habrá que evaluar la contribución de estos mecanismos a la ampliación democrática. Por otro lado, ya mencioné los Consejos Comunales en Venezuela, cuya evolución es mirada cada vez más críticamente.

El gran dilema es que muchos mecanismos inciden poco (presupuestos participativos) o muy poco (consejos vecinales en Montevideo como ejemplo), mientras que los que sí tienen mayor incidencia (referendos vinculantes a nivel nacional) parecen ser más útiles para los intereses estratégicos de los gobernantes que para los de la ciudadanía que, cuando intenta activarlos autónomamente encuentra innumerables dificultades (con la excepción de Uruguay, donde sí se han activado en numerosas ocasiones).

¿Cómo afectaron los referendos y las políticas de participación directa a los propios procesos políticos? ¿Se modificaron las estructuras partidarias y las instancias institucionales?

Creo que los mecanismos de democracia directa no pueden entenderse fuera de un contexto en que otras variables tienen también un peso destacado. En Uruguay, el Frente Amplio fue central en la activación de plebiscitos en la década de 1990 y esto contribuyó –no determinó, pero ayudó– a que llegara a la presidencia en 2004. También fue clave la estrategia de descentralización participativa de la ciudad de Montevideo llevada adelante por Tabaré Vásquez al llegar a la intendencia en 1989. Sin embargo, una vez en el poder local primero y nacional más tarde, se le dio prioridad al sistema de partidos, uno de los pilares de la solidez de la democracia uruguaya. Los mecanismos de democracia directa a nivel nacional han jugado un papel importante como catalizadores del descontento en momentos de crisis.

En Venezuela o Ecuador, en un contexto de fuerte crisis social, económica y política, las consultas populares que habilitaron las constituyentes de 1999 y 2007 dieron el puntapié a un cambio institucional que operó como el tiro de gracia al sistema de partidos tradicional. Sin embargo, en otros casos el sistema de partidos colapsó sin que hubiera una apelación a estos mecanismos (como ocurrió en Perú).

¿Cómo evaluás la puesta en marcha del referéndum por la paz en Colombia y su resultado, tan inesperado para los medios y los analistas?

2016 parece haber sido un año devastador para los defensores de los mecanismos de democracia directa, pero no hay que hilar muy fino para desmontar esta falacia. Existe un problema general de legitimidad, debido en parte a esos efectos de la globalización que produce ganadores y perdedores frente a unos mercados dominados por intereses económicos; con la expansión de las redes sociales digitales y sus nuevas dinámicas de producción y difusión de información; y con la erosión de la legitimidad de unos representantes tradicionales cada vez menos capaces de representar los intereses ciudadanos. La expansión de referendos no es causa sino consecuencia de estas tendencias.

Estoy convencida de la utilidad de los mecanismos de democracia directa para fortalecer y ampliar la democracia. Sin embargo, cuando los presidentes convocan referendos, suele haber una tensión entre el objetivo de legitimar la decisión y el de legitimarse a sí mismos. Esto influye en el empobrecimiento de las campañas y, en casos extremos, en la negación de opciones alternativas. Si, como en Colombia, el presidente plantea una consulta por «motu proprio» y después dice que hay que votar su opción porque no hay otra alternativa: ¿para qué la convoca? Esto es aún más serio considerando la oposición irresponsable y feroz del Centro Democrático y el ex Presidente Álvaro Uribe.

Hay varios aspectos del proceso que Alicia Lissidini, David Altman y yo misma¹ hemos mencionado en algunos análisis donde identificamos elementos que erosionaron el potencial legitimador de la consulta a la ciudadanía. Finalmente, los resultados mostraron que otras opciones eran posibles y los pasos siguientes sugieren que finalmente la orientación a resultados primó sobre la legitimación del proceso, optando por una ratificación rápida y sin riesgos. No cuestiono que el Congreso ratifique los acuerdos, sino el proceso en que esa decisión se toma y su comunicación pública.

¿Que lecciones se pueden sacar de casos como el referéndum sobre el mandato de Maduro en Venezuela y sobre el Yasuni en Ecuador?

Creo que hay un problema de fondo del que estas experiencias son la punta del iceberg. La retórica de proyectos políticos como el del Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV) o la Alianza País, apela inicialmente a la voluntad ciudadana, pero una vez que se ubica en el poder –quizá este sea el problema central del discurso populista– quienes eran «pueblo» no se reubican en su nuevo rol como gobernantes. En ese proceso, el proyecto se impone cada vez más acríticamente, excusado en el asedio de «los enemigos». Lo que buscaba devolver a la política un rol central la acaba desplazando. Si el líder es el pueblo, tiene la verdad, y no hay espacio para aceptar la disidencia. Creo que las trabas interpuestas para impedir un referéndum para decidir el futuro del Yasuni en Ecuador y para realizar un referéndum revocatorio contra Maduro en Venezuela son pruebas de ese desplazamiento de la democracia.