El 20 de julio de 2023, el secretario general de la Organización de las Naciones Unidas (onu), António Guterres, lanzó su «Nueva Agenda de Paz»¹ como aportación a los preparativos de la Cumbre del Futuro, de septiembre de 2024². La Agenda contiene una serie de recomendaciones vinculadas directamente al desarme y la desmilitarización. Señala con claridad los problemas que representa el militarismo para la paz y la seguridad mundiales, y ofrece varias recomendaciones para eliminar las armas y prevenir los conflictos. «La guerra es siempre una elección: recurrir a las armas en vez de al diálogo, a la coacción en vez de a la negociación, a la imposición en vez de a la persuasión. Ahí reside nuestra mayor esperanza, pues si la guerra es una opción, la paz también puede serlo»³. 

La Agenda ofrece recomendaciones ambiciosas sobre varias cuestiones relacionadas con el desarme, incluido un claro llamamiento a la negociación, en un plazo determinado, de un tratado que prohíba los sistemas de armas autónomas, así como la aplicación de la Declaración Política sobre el Uso de Armas Explosivas en Zonas Pobladas. Ofrece un sólido análisis de la competencia geopolítica y el gasto militar que están poniendo al mundo entero en grave peligro. También incluye algunos cambios importantes en el lenguaje utilizado en la onu sobre el patriarcado, la misoginia y el género que son imprescindibles para avanzar en el trabajo de desmantelamiento de las estructuras de poder y la desigualdad. Sin embargo, la Agenda no logra conectar las cuestiones estructurales del patriarcado con el militarismo; tampoco aborda la relación entre el militarismo y la crisis climática y ecológica. Aunque su recomendación de eliminar las armas nucleares es importante, no insta a los Estados a emprender acciones para lograr ese objetivo, ni critica las teorías y justificaciones de la posesión de armas nucleares. Y si bien en general las recomendaciones del secretario general resultan útiles para orientar a los Estados en el futuro, la Agenda se queda corta a la hora de sugerir acciones que interrumpan y desmantelen los sistemas de guerra, la especulación y la violencia estructural que siguen oprimiendo a la mayoría de la población mundial. 

Este artículo hace una revisión de la Nueva Agenda de Paz en lo que se refiere al desarme y la desmilitarización, atendiendo a sus recomendaciones e identificando algunas de las carencias encontradas, y ofrece sugerencias sobre cómo reforzar esta Agenda en el ámbito del desarme de cara al futuro.

Gasto militar, tensiones geopolíticas y diplomacia para la paz

La Agenda reconoce algunas de las cuestiones estructurales claves que subyacen a la elección de la guerra, una y otra vez, por parte de algunos Estados. En la parte inicial del texto se destaca que las doctrinas de seguridad nacional de muchos gobiernos alertan y favorecen «la intensificación de la competencia geoestratégica en las próximas décadas»⁴. El documento lamenta que el gasto militar global marcara un récord en 2022, alcanzando los 2,24 billones de dólares⁵. Al mismo tiempo, «los marcos de control de armamentos y los acuerdos de gestión de crisis que ayudaron a estabilizar las rivalidades entre grandes potencias y a evitar otra guerra mundial se han erosionado»⁶. Entre otras cosas, esto ha vuelto a poner sobre la mesa la amenaza de una guerra nuclear. El secretario general responsabiliza directamente a los Estados miembros por este deterioro del sistema internacional porque no han sabido «hacer frente con eficacia a las amenazas globales e interrelacionadas que tienen ante sí, gestionar sus rivalidades y respetar y reforzar los marcos normativos que rigen sus relaciones mutuas y establecer parámetros internacionales para el bienestar de sus sociedades». Así, la Agenda insta a los Estados a basarse en los principios de confianza, solidaridad y universalidad para guiar sus relaciones, en lugar de la competencia y la animadversión. «La fuerza motriz de un nuevo multilateralismo debe ser la diplomacia. La diplomacia debe ser una herramienta no solo para reducir el riesgo de conflicto, sino también para gestionar las crecientes fracturas que marcan el orden geopolítico actual y forjar espacios de cooperación para intereses compartidos. Ello exige, por encima de todo, un compromiso con el arreglo pacífico de controversias». Se insta a los Estados a dar prioridad a la diplomacia para superar las crecientes divisiones y a «garantizar que la competencia sin paliativos no pisotee a la humanidad». Guterres ofrece sus «buenos oficios» con este fin, señalando que la Secretaría General de la onu está disponible para ayudar, entre otras cosas, a construir o reforzar los marcos regionales para el desarme y a revertir el deterioro de las relaciones geopolíticas manteniendo abiertos los canales diplomáticos, incluyendo la comunicación de las crisis a través de los marcos de la onu y el acuerdo sobre comportamientos responsables y la gestión de incidentes para prevenir la escalada de los conflictos. La Agenda también incentiva a los Estados a profundizar en la comprensión de los problemas estructurales que conducen a las tensiones y los conflictos. En particular, subraya que es preciso abordar las causas profundas de la violencia para evitar «respuestas excesivamente centradas en la seguridad»⁷ a las tensiones y los conflictos. Esto es algo que la Liga Internacional de Mujeres por la Paz y la Libertad (wilpf, por sus siglas en inglés) lleva señalando desde su fundación en 1915, y es la razón por la que la organización ha instado a la desmilitarización como la solución clave para poner fin a la violencia y los conflictos. 

La Agenda del secretario general de la onu se alinea con este enfoque, instando a los Estados miembros a «revertir el impacto negativo del gasto militar ilimitado y centrarnos en los profundos efectos sociales negativos de los recursos públicos desviados a la actividad militar en lugar de al desarrollo sostenible y la igualdad de género»⁸. En una sección sobre la reducción del costo humano de las armas, la Agenda pide a los Estados miembros que adopten enfoques sobre la violencia que aborden «los impactos humanitarios, de género y relacionados con la discapacidad y la edad que tienen ciertas armas, medios y métodos de guerra»⁹. Además, los insta a «comprometerse a reducir el costo humano de las armas alejándose de los enfoques excesivamente centrados en la seguridad y militarizados de la paz, reduciendo el gasto militar y promulgando medidas para fomentar un desarme centrado en el ser humano»¹⁰. En sus recomendaciones, la Agenda solicita al secretario general que prepare un estudio actualizado sobre las repercusiones sociales y económicas del gasto militar. También vincula la desmilitarización con el desarrollo, e insta a los Estados a «redoblar los esfuerzos para limitar las armas convencionales y aumentar la inversión en prevención e infraestructuras y servicios sociales, prestando especial atención a la reducción de las desigualdades de género y de la marginación estructural, para contribuir a una paz sostenible y encaminar a las sociedades hacia la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible». 

Es muy importante enmarcar la diplomacia, la cooperación, la confianza y la solidaridad en el camino hacia la paz. La desmilitarización –la reducción del gasto militar y del armamento– es imprescindible para emprender este camino; sin embargo, la Agenda es poco concreta a la hora de explicar cómo están inextricablemente relacionados. La militarización es un impedimento fundamental para la diplomacia. La onu y muchos Estados miembros llevan exigiendo el desarme y la desmilitarización desde la fundación de Naciones Unidas después de la Segunda Guerra Mundial, pero los miembros permanentes del Consejo de Seguridad han actuado en la dirección opuesta, haciendo prevalecer el uso de la fuerza. ¿Qué sería necesario para revertir esta tendencia hacia el militarismo y el uso de la fuerza? ¿Qué sistemas y estructuras son necesarios para garantizar la desmilitarización? ¿Cuáles son los mecanismos para reducir el gasto militar y lograr el desarme? ¿Cómo evitar el enriquecimiento a partir de la guerra? 

Estas cuestiones no se abordan directamente en la Nueva Agenda de Paz. Algunas de las recomendaciones de la Agenda ofrecen pasos claros que los Estados deben emprender, mientras que otras siguen siendo aspiraciones vagas y poco concretas. Para ofrecer una hoja de ruta más sólida hacia la desmilitarización, la Agenda podría, entre otras cosas, exigir reducciones del gasto militar que fueran obligatorias y sujetas a plazos; instar a los Estados a poner fin a los sistemas de fabricación de armas que permiten beneficios privados e influencia política; cerrar y desmantelar las bases militares extranjeras, que agravan las tensiones, facilitan los enfrentamientos bélicos y las invasiones, y perpetúan las posturas de uso de la fuerza a escala mundial. A pesar de ello, es muy importante que la Agenda incluya un llamamiento a la desmilitarización y a la diplomacia y que pueda contribuir a dar forma a nuevos compromisos y obligaciones para los Estados en esta materia.

Control de armas y transparencia

Como parte del trabajo para mejorar la diplomacia y reducir el militarismo, la Agenda destaca la importancia de las medidas para fomentar la confianza, como los acuerdos bilaterales de control de armamentos, y los mecanismos de transparencia, como el Informe de las Naciones Unidas sobre Gastos Militares y el Registro de Armas Convencionales. La Agenda también pide «mecanismos duraderos y prácticos, en particular entre las potencias nucleares, que sean resilientes a las crisis que podrían desencadenar una escalada». Además, señala que es importante aumentar la transparencia de las doctrinas militares. Sostiene que «evitar los enfrentamientos directos es el principal objetivo de estos sistemas de gestión de crisis, pero deberían apoyarse en un diálogo más sostenido y en el intercambio de datos, a nivel bilateral y multilateral, para abordar las fuentes subyacentes de las tensiones y fomentar un entendimiento común de las amenazas existentes»¹¹. Estas recomendaciones son útiles, en la medida en que promueven una cultura de intercambio de información y diálogo que puede ayudar a evitar que las tensiones acaben en conflictos armados. Sin embargo, sería provechosa una mayor concreción en cuanto al contenido y la forma de los «sistemas de gestión de crisis». Del mismo modo, sería preciso que en las recomendaciones se haga un llamamiento al control de armas en lugar de pedir el desarme, así como solicitar una mayor transparencia y regulación del gasto militar en lugar de una reducción, que resulta insuficiente para avanzar de forma significativa en la desmilitarización, tal y como plantea la Agenda.

Las armas nucleares

La amenaza existencial que las armas nucleares suponen para la humanidad debe motivarnos para trabajar en pos de su total eliminación.

La Acción 1 de las recomendaciones de la Agenda es eliminar las armas nucleares. Observando el constante desmantelamiento del sistema de no proliferación y desarme nuclear, el secretario general insta a los Estados a «volver a comprometerse urgentemente en la búsqueda de un mundo libre de armas nucleares y dar marcha atrás en la erosión de las normas internacionales contra la proliferación y el uso de armas nucleares». Insta a los Estados poseedores de este tipo de armas a comprometerse a no utilizarlas nunca y a tomar medidas para evitar errores o errores de cálculo. Los Estados con los mayores arsenales nucleares tienen la responsabilidad de «negociar nuevos límites y reducciones de las armas nucleares estratégicas» y de entablar un diálogo con este fin. Se pide al Consejo de Seguridad que «se comprometa a imponer medidas punitivas para restablecer la paz y la seguridad internacionales ante cualquier uso o amenaza de uso de armas nucleares»¹² y que todos los Estados se adhieran a las normas más estrictas de control de seguridad nuclear para evitar la proliferación. 

Lamentablemente, la Agenda ni siquiera menciona el Tratado de las Naciones Unidas sobre la Prohibición de las Armas Nucleares (tpan), que fue adoptado en la Asamblea General de la onu en julio de 2017 y que entró en vigor en enero de 2021. Este tratado no solo refuerza la obligación legal del artículo vi del Tratado de No Proliferación Nuclear respecto a la eliminación de estas armas, sino que también proscribe todas las actividades relacionadas con las armas nucleares, incluidos el desarrollo, los ensayos, la posesión, el despliegue, el uso y la amenaza de su uso. Su universalización y aplicación conducirían a la eliminación de las armas nucleares. Ninguna de las recomendaciones de la Agenda señala realmente cómo alcanzar el objetivo de la Acción 1, que es la eliminación de las armas nucleares, ni las reducciones de los arsenales o los debates sobre «seguridad estratégica». La Agenda también debería ser categórica a la hora de rechazar la teoría de la disuasión nuclear, basada en conceptos como la «destrucción mutua asegurada». Tales teorías son la antítesis de la cooperación mundial, pues enfrentan entre sí a Estados capaces de ejercer una violencia nuclear masiva.

Las armas biológicas

La Agenda aborda ampliamente las armas y otros riesgos biológicos, dado que se inició en parte como respuesta a la pandemia de covid-19. Señala que «los riesgos para la seguridad biológica y sanitaria mundial son diversos y están interconectados. Van más allá del uso hostil de la biología en forma de desarrollo y uso de armas biológicas e incluyen una serie de acciones que podrían socavar la seguridad biológica y sanitaria». Además, advierte que «[l]os avances tecnológicos y las complejas sinergias e interacciones entre ellos facilitan el desarrollo de armas biológicas. El número de personas en todo el mundo que pueden manipular patógenos peligrosos va en aumento, entre ellas las que pueden tener malas intenciones, incluidos los terroristas». 

La Agenda insta a los Estados a tomar medidas para garantizar que los avances tecnológicos no se utilicen para crear «nuevas formas de infligir daños, muertes y trastornos». Para ello, recomienda identificar los riesgos biológicos emergentes y en evolución; reforzar la previsión, coordinación y preparación ante tales riesgos, «ya sean causados por la liberación natural, accidental o deliberada de agentes biológicos»; y trabajar con el sistema de las Naciones Unidas para ofrecer opciones que refuercen la prevención y la respuesta. También insta a los Estados a «desarrollar medidas para hacer frente a los riesgos que entrañan la biotecnología y las tecnologías de mejora humana aplicadas en el ámbito militar», entre otras cosas estableciendo «normas, reglas y principios de comportamiento responsable sobre los usos militares de las tecnologías de mejora y degradación humanas, entre otras cosas para aumentar la transparencia en torno a la planificación y las prácticas de defensa»¹³. También hace un llamamiento a los Estados firmantes de la Convención sobre Armas Biológicas y Toxínicas (cabt) y a la Convención sobre la Prohibición del Desarrollo, la Producción, el Almacenamiento y el Empleo de Armas Químicas y sobre su Destrucción (caq), a explorar las posibles consecuencias de los avances en neurobiología y en tecnologías convergentes conexas para los respectivos regímenes de gobernanza. 

Curiosamente, el informe no aborda las armas químicas más allá de esa única referencia a la caq. Esto es particularmente extraño debido a su reciente uso en conflictos y asesinatos en varios países, los recientes éxitos en la destrucción de arsenales de armas químicas a escala mundial y el trabajo en curso de la Organización para la Prohibición de las Armas Químicas y otros mecanismos de la onu para hacer frente al uso de armas químicas en Siria. También resulta llamativo que la Agenda no refuerce la petición de un mecanismo de verificación u otras medidas para fortalecer la cabt, que la mayoría de los Estados parte apoyan.

Las armas autónomas

En la que quizá sea la recomendación más ambiciosa y específica en relación con el desarme y la desmilitarización, el secretario general hace un llamamiento explícito a la celebración de negociaciones multilaterales para alcanzar, antes de 2026, un instrumento jurídicamente vinculante que prohíba los sistemas de armas autónomas. Insta a que este tratado prohíba aquellos sistemas que funcionen sin control o supervisión humana y que no puedan utilizarse de conformidad con el derecho internacional humanitario, y que regule todos los demás tipos de armas autónomas. 

Las máquinas que tienen el poder y la discreción de segar vidas sin una intervención humana son políticamente inaceptables, moralmente repugnantes y deberían estar prohibidas por el derecho internacional. 

Miles de personas expertas y científicos en tecnología e inteligencia artificial, la campaña Stop Killer Robots, Amnistía Internacional, Human Rights Watch, el Comité Internacional de la Cruz Roja, 26 Premios Nobel y la sociedad civil en general han pedido insistentemente la negociación urgente de una nueva legislación internacional que aborde los sistemas de armamento autónomo y garantice un control humano significativo sobre el uso de la fuerza. Muchos gobiernos también apoyan esta demanda, y hasta ahora 90 Estados han pedido un instrumento jurídico para las armas autónomas. Estos países reconocen desde hace tiempo que, como afirma la Agenda, los sistemas de armas autónomas «plantean problemas humanitarios, jurídicos, de seguridad y éticos, y suponen una amenaza directa para los derechos humanos y las libertades fundamentales»¹⁴. Sin embargo, las negociaciones de un tratado de este tipo se han visto bloqueadas hasta ahora por unos pocos Estados fuertemente militarizados que están invirtiendo en el desarrollo de estas armas. 

Como ha señalado la Campaña Stop Killer Robots, «[e]l calendario de acción sin precedentes del sgnu se produce en medio de un aumento de los informes sobre el uso de sistemas de armas con niveles preocupantes de autonomía en los conflictos. En estos momentos, el rápido avance de la tecnología está causando daños, con una creciente deshumanización digital y de los daños automatizados en todo el mundo». La recomendación de Guterres «allana el camino para que los Estados actúen en octubre, ya que es probable que se presente ante la Asamblea General de las Naciones Unidas una resolución para abrir nuevas consultas internacionales, un paso clave hacia un nuevo Tratado internacional», afirma la Campaña de Stop Killer Robots.

La inteligencia artificial

En un tema estrechamente relacionado con los sistemas de armas autónomas, la Agenda también advierte que los avances en inteligencia artificial y tecnologías cuánticas, «incluidas las relacionadas con los sistemas de armamento, están poniendo de manifiesto la insuficiencia de los marcos de gobernanza existentes»¹⁵. Con este fin, la Agenda insta a los Estados miembros a «tomar medidas para mitigar los riesgos relacionados con los sistemas basados en inteligencia artificial en el ámbito de la paz y la seguridad y a desarrollar los marcos necesarios para lograr este objetivo», incluso mediante «la posible creación de un nuevo organismo mundial»¹⁶ similar al Organismo Internacional de Energía Atómica o al Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (ipcc, por sus siglas en inglés).

La magnitud de la revolución de la inteligencia artificial es ahora evidente, pero su capacidad de causar daño a las sociedades y las economías, e incluso de desencadenar la guerra, es impredecible. 

La Agenda insta a los Estados a «[d]esarrollar urgentemente estrategias nacionales sobre el diseño, el desarrollo y el uso responsable de la inteligencia artificial, coherentes con las obligaciones de los Estados miembros en virtud del derecho internacional humanitario y la legislación sobre derechos humanos»; «desarrollar normas, reglas y principios en torno al diseño, desarrollo y uso de aplicaciones militares de la inteligencia artificial mediante un proceso multilateral, garantizando al mismo tiempo la participación de las partes interesadas de la industria, el mundo académico, la sociedad civil y otros sectores»; y a «acordar un marco global que regule y refuerce los mecanismos de supervisión para el uso de la tecnología basada en datos, incluida la inteligencia artificial, con fines antiterroristas»¹⁷. 

Es positivo que la Agenda pida una regulación estricta de la inteligencia artificial. Las revisiones y estudios deontológicos han dejado claro que muchas tecnologías algorítmicas y de inteligencia artificial ya han tenido repercusiones negativas a escala mundial sobre los derechos humanos, la igualdad y el bienestar. Será imperativo contar con mandatos más claros para regular el desarrollo y el despliegue de la inteligencia artificial. La recomendación de esta sección sobre las aplicaciones militares de la inteligencia artificial debería integrarse más plenamente en la firme recomendación sobre la prohibición de los sistemas de armas autónomas, ya que estas tecnologías formarán parte de lo que habrá que tener en cuenta en esas negociaciones.

La vigilancia

La Agenda solo menciona brevemente la cuestión de la vigilancia, relacionada tanto con las armas autónomas como con la inteligencia artificial y señala: «Las herramientas digitales han creado vías de participación ciudadana antes inconcebibles, en particular para los jóvenes. Sin embargo, las mismas herramientas se han utilizado para restringir el espacio cívico, inhabilitando los canales disponibles para que la población se organice o rastreando o vigilando a quienes protestan»¹⁸. 

Lamentablemente, la Agenda no incluye ninguna recomendación para impedir o reducir las actividades de vigilancia de los Estados o de terceros. La vigilancia es una parte clave del «panóptico» digital y físico que están desarrollando activamente algunos Estados, que es un sistema de vigilancia, control, encarcelamiento y ejecución que puede verse en el nexo de desarrollo de los sistemas de armas autónomas, los sistemas de inteligencia artificial, los sistemas cibernéticos, los programas espía, los drones, el software policial predictivo y otras tecnologías. En muchos contextos globales, la vigilancia ha dado lugar a violaciones de los derechos humanos, detenciones parciales, acoso policial y encarcelamiento, y a la facilitación de ataques armados con aviones no tripulados y otros ataques dentro y fuera de los conflictos armados. La Agenda debe exigir la prohibición de la vigilancia biométrica, como han pedido cientos de organizaciones de la sociedad civil, así como de las tecnologías de reconocimiento facial, la vigilancia selectiva de los defensores de los derechos humanos, las tecnologías policiales predictivas, etc.

Los drones

La Agenda apenas aborda la cuestión de los drones, ya sean aquellos utilizados para la vigilancia o para facilitar los ataques. Se limita a señalar que la proliferación de sistemas aéreos armados no tripulados (también denominados drones) en los conflictos armados es otra tendencia notable, con un uso cada vez mayor y más sofisticado tanto por parte de los Estados como de los agentes no estatales, incluidos los grupos terroristas. A menudo se han desplegado contra objetivos civiles, incluidas las infraestructuras críticas, y han supuesto una amenaza para las operaciones de paz.

Como ha señalado wilpf en sus declaraciones ante el Consejo de Derechos Humanos y en los foros de desarme, el uso de aviones armados no tripulados, tanto para ejecuciones extrajudiciales fuera de los conflictos armados como para llevar a cabo ataques durante los conflictos, es objeto de gran preocupación. Entre otros motivos, por la falta de garantías procesales para quienes figuran en las «listas de asesinados» y otras violaciones del derecho internacional humanitario y de las normas internacionales de derechos humanos; las muertes y lesiones de civiles y la destrucción de bienes de carácter civil; la falta de transparencia sobre el funcionamiento y los objetivos de los drones armados; la falta de un registro exhaustivo y preciso de las bajas; y la aparente reducción del umbral para el uso de la fuerza que permiten los drones armados. Utilizar el género u otras categorizaciones generales como criterio para dirigir los ataques con drones también socava el principio de presunción del derecho internacional humanitario y constituye una forma de violencia de género. Por lo tanto, la Agenda debería exigir la prohibición de los drones armados. Como mínimo, debería insistir en que todos los Estados cumplan con el derecho internacional humanitario, la legislación internacional sobre derechos humanos y la legislación que rige la limitación del uso de la fuerza, también en relación con el uso de drones armados. También debe instar a los Estados a que cesen o se abstengan de cometer ejecuciones extrajudiciales, así como de llevar a cabo los denominados signature strikes con aviones no tripulados armados u otros medios y métodos. Debe pedir a todos los Estados que utilizan aviones no tripulados armados que publiquen registros de sus decisiones y operaciones a la hora de seleccionar sus objetivos, y que sean claros sobre las normas jurídicas aplicables a la utilización de aviones no tripulados armados mediante la publicación de asesoramiento jurídico y procedimientos en este ámbito. Tal información debe someterse a un escrutinio independiente para determinar el cumplimiento del derecho internacional y asegurar que existe un control humano significativo sobre los ataques. 

La Agenda también debería hacer un llamamiento a todos los Estados que utilizan drones armados para que lleven a cabo investigaciones y registros exhaustivos y precisos de las víctimas, en coordinación con expertos independientes de la onu u otras organizaciones internacionales pertinentes. Además podría recomendar un estudio del secretario general para desarrollar un mecanismo sólido de supervisión y rendición de cuentas para el uso de aviones no tripulados armados, que debería, entre otras cosas, examinar la aplicación del derecho internacional al uso de estos y considerar sus implicaciones en lo que respecta al control de armas y la carrera de armamentos.

La cibernética

La Agenda dedica un amplio apartado a abordar las cuestiones cibernéticas. Destaca el aumento de los usos malintencionados de las tecnologías digitales por parte de agentes estatales y no estatales, así como los programas informáticos «capaces de difundir y distorsionar contenidos de forma instantánea y masiva, que anuncia una nueva realidad cualitativamente distinta» y los irresponsables modelos de negocio de las redes sociales que «priorizan el beneficio a expensas del bienestar y la seguridad de sus usuarios y sociedades»¹⁹. «El ciberespacio no es un ámbito sin ley: los Estados han afirmado que la Carta de las Naciones Unidas y el derecho internacional se aplican al ciberespacio». 

La Agenda señala que los «avances concretos a nivel multilateral, como resultado del trabajo realizado bajo los auspicios de la Asamblea General durante las dos últimas décadas, han llevado a los Estados a llegar a un acuerdo para la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones con normas específicas de comportamiento estatal responsable». Sin embargo, también se piden medidas adicionales, entre ellas «medidas concretas para evitar la extensión y la escalada de los conflictos al ciberespacio, incluida la protección de la vida humana frente a la ciberactividad maliciosa»²⁰. 

Para ello, la Agenda recomienda que los Estados declaren que «las infraestructuras esenciales para los servicios públicos y para el funcionamiento de la sociedad están vedadas a la ciberactividad maliciosa, tanto por parte de agentes estatales como no estatales», y que los Estados establezcan un «mecanismo multilateral independiente de rendición de cuentas sobre el uso malintencionado del ciberespacio por parte de los Estados para reducir los incentivos a este tipo de conductas». La Agenda sugiere que esto podría «potenciar el cumplimiento de las normas y principios acordados sobre el comportamiento responsable de los Estados» y «reforzar la capacidad de la justicia penal para investigar, procesar y juzgar la ciberactividad de los agentes terroristas contra dichas infraestructuras»²¹. 

Aunque van en la dirección correcta, estas recomendaciones se quedan cortas a la hora de hacer un llamamiento concreto para prohibir los ciberataques contra infraestructuras críticas. Dicho esto, es alentador ver reflejada en la Agenda la recomendación de wilpf de establecer medidas y mecanismos de rendición de cuentas. Estos son necesarios para que los gobiernos rindan cuentas por sus violaciones de los derechos humanos y de otras leyes internacionales en relación con el uso indebido de las tecnologías cibernéticas. 

Como recomendamos en la presentación de wilpf al proceso de la Nueva Agenda para la Paz, la Cumbre del Futuro también debería adoptar el marco de la «ciberpaz» para las acciones en este ámbito, ya que refuerza los enfoques centrados en el ser humano y basados en los derechos para hacer frente a las ciberamenazas. La Agenda también debería incluir un llamamiento inequívoco a un enfoque multiactor en los foros cibernéticos de la onu, y encontrar formas de alinearse con otros aspectos relevantes del trabajo de la onu en este ámbito, como el Pacto Digital Mundial. En términos más generales, se puede realizar una «integración cibernética» con otras partes de la Agenda, como en relación con las armas nucleares, las armas autónomas y la igualdad de género y lgbti+, dado que la actividad cibernética tiene propensión a escalar tensiones y conflictos, así como a la discriminación y la opresión de género.

Espacio ultraterrestre

La Agenda advierte acertadamente que el espacio ultraterrestre es otro posible ámbito de confrontación militar: «ese riesgo se ve agravado por la combinación de la aparición de nuevos agentes, la proliferación de objetos espaciales, el carácter tanto civil como militar de los usuarios de muchos servicios basados en el espacio y la dependencia cada vez mayor de los sistemas espaciales por parte de los ejércitos»²². Por lo tanto, recomienda el desarrollo de normas, reglas y principios internacionales «para hacer frente a las amenazas, a los sistemas espaciales y, sobre esa base, iniciar negociaciones sobre un tratado que garantice la paz, la seguridad y la prevención de la carrera armamentista en el espacio ultraterrestre»²³. 

Se trata de una recomendación bienvenida. La prevención de una carrera armamentística en el espacio ultraterrestre y la prevención del emplazamiento y uso de armas en ese espacio han sido durante mucho tiempo un objetivo de la gran mayoría de los Estados miembros, en diversas configuraciones. Solo un número reducido de gobiernos militarizados han bloqueado el trabajo en este sentido, probablemente para preservar su capacidad de lanzar una guerra en el espacio si en el futuro lo consideran conveniente para sus intereses políticos y militares. Impedir la acumulación militar de armas en el espacio y su utilización es imperativo para garantizar la paz, la seguridad y los derechos humanos y el bienestar en la Tierra.

Armas explosivas

«En el centro de nuestros compromisos de paz y seguridad está el compromiso de salvar a los seres humanos de la violencia. Los conflictos armados se libran cada vez más en centros poblados, con efectos devastadores e indiscriminados sobre la población civil»²⁴. En otra de las recomendaciones más firmes de la Agenda, el secretario general pide a todos los Estados miembros que durante el conflicto eviten las zonas altamente pobladas y refuercen la protección de los civiles, aplicando la Declaración Política acerca del Fortalecimiento de la Protección de la Población Civil contra las Consecuencias Humanitarias Derivadas del Uso de Armas Explosivas en Zonas Pobladas, adoptada el 18 de noviembre de 2022. La Agenda también recomienda el establecimiento de mecanismos para mitigar e investigar los daños causados a los civiles y garantizar la rendición de cuentas de los autores en este contexto, así como «poner fin al uso de artefactos explosivos improvisados por parte de grupos terroristas y otros grupos armados no estatales»²⁵. 

Estas recomendaciones son muy pertinentes. Exigir a los Estados que no entren en conflicto en zonas pobladas es imprescindible para salvar vidas, al igual que la aplicación de la Declaración Política sobre el uso de armas explosivas en dichas zonas. La Agenda también debería pedir a todos los Estados que respalden la declaración, como hizo el secretario general en el informe sobre la protección de civiles de mayo de 2023. Hasta ahora, 83 Estados han respaldado la Declaración. 

La Agenda también podría ampliar la referencia a «mitigar e impedir el daño a los civiles», basándose en el llamamiento de las organizaciones de la sociedad civil a los Estados para que proporcionen y faciliten un acceso seguro, rápido y sin trabas a la ayuda humanitaria y que tenga en cuenta las cuestiones de género, en consonancia con las normas y estándares internacionales para proporcionar una ayuda humanitaria inclusiva y basada en principios, en función de las necesidades evaluadas de los afectados.

Armas pequeñas y ligeras

La Agenda también aborda varias cuestiones relacionadas con la proliferación y el uso de armas pequeñas y ligeras (salw, por sus siglas en inglés), señalando los retos que plantean el tráfico ilícito, los arsenales mal protegidos y las transferencias directas de estas armas por parte de los Estados a grupos armados no estatales. También aborda la insuficiente aplicación de los marcos normativos y las medidas políticas para impedir ese acceso, e insta a los Estados a abordar la demanda de armas pequeñas y ligeras: 

Las armas pequeñas y las armas ligeras y su munición son la principal causa de muertes violentas en todo el mundo, tanto en situaciones de conflicto como de no conflicto. Como se reconoce en mi Agenda para el Desarme, su proliferación, desvío y uso indebido socavan el Estado de derecho, obstaculizan la prevención de conflictos y la consolidación de la paz, permiten la comisión de actos delictivos, incluidos actos terroristas, abusos de los derechos humanos y violencia de género, impulsan el desplazamiento y la migración y frenan el desarrollo.²⁶

La Agenda recomienda a los Estados «reforzar, desarrollar y aplicar instrumentos y hojas de ruta regionales, subregionales y nacionales para afrontar los retos relacionados con el tráfico, la proliferación y el uso indebido de armas pequeñas y ligeras y municiones». También pide a los Estados que fijen «objetivos nacionales y regionales» y midan «los progresos realizados en la aplicación de los marcos normativos, incluso mediante la recopilación de datos y el seguimiento», y que apliquen «enfoques pangubernamentales que integren el control de las armas pequeñas y las armas ligeras en las iniciativas de desarrollo y reducción de la violencia a nivel nacional y comunitario»²⁷, así como en las estrategias nacionales de prevención. 

Se trata de recomendaciones útiles, pero solo parecen abordar la cuestión de la proliferación, la adquisición y el uso de armas pequeñas y ligeras por parte de grupos armados no estatales. Los Estados también utilizan y abusan de estas armas, y se benefician de su producción y proliferación en zonas de conflicto. Si no se aborda la violencia estatal derivada de las armas pequeñas y ligeras y su munición, la Agenda se queda muy lejos de enfrentarse a algunos de los principales impedimentos para salvar vidas mediante el desarme y el control de armas.

Otras cuestiones relativas a las armas convencionales

La Agenda solo menciona brevemente otras armas convencionales cuando insta a los Estados a lograr la universalización de los tratados que prohíben las armas inhumanas e indiscriminadas, como la Convención sobre Ciertas Armas Convencionales y sus protocolos; la Convención sobre Municiones de Racimo y la Convención sobre la Prohibición del Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersona. La Agenda también insta a todos los mecanismos de imposición de la paz a que promuevan «enfoques no militares como el desarme, la desmovilización y la reintegración»²⁸ y aborden las principales causas de los conflictos y los problemas derivados de estos. Se trata de recomendaciones importantes. Para reforzar esta sección, la Agenda también podría destacar el daño que estas armas causan a los civiles y subrayar la necesidad urgente de que los Estados no transfieran ni utilicen este tipo de armas prohibidas, dadas las circunstancias actuales en las que se están utilizando. La Agenda también podría haber apoyado los esfuerzos de los Estados mayoritarios para reforzar los protocolos de ccw (certain conventional weapons, ciertas armas convencionales) sobre armas incendiarias y minas distintas de las minas antipersona. Por último, resulta extraño que la Agenda no haga un llamamiento a los Estados para que se adhieran al Tratado sobre el Comercio de Armas, ni aborde el creciente comercio de armas y el negocio bélico que está socavando avances en la consecución del desarme, la desmilitarización y la mitigación y prevención de las crisis, a los que hace un llamamiento la Agenda. Tal y como plantea wilpf, el comercio internacional de armas desempeña un papel clave en el aumento de la violencia armada y los conflictos. Se debería pedir a los Estados que detengan las transferencias de armas a los conflictos y que cumplan sus compromisos de acuerdo con el derecho internacional.

Género y patriarcado

La Agenda reconoce que los conflictos «exacerban las pautas preexistentes de discriminación»²⁹ y que «la misoginia, tanto en las redes sociales como en la vida cotidiana, alimenta la violencia de género y sexual en todas las partes del mundo, pero en situaciones de conflicto los problemas añadidos de la debilidad institucional, la impunidad y la proliferación de armas portadas predominantemente por hombres agravan enormemente los riesgos»³⁰. Destaca que la misoginia suele formar parte de los argumentos utilizados para justificar los atentados terroristas y llama la atención sobre la relación entre extremismo y violencia de género. La Agenda señala que, aunque «aproximadamente cuatro de cada cinco víctimas de homicidio son hombres, esta violencia tiene implicaciones aterradoras para las mujeres. Sus asesinatos son predominantemente por motivos de género»³¹. También reconoce el aumento de «las amenazas, la persecución y los actos de violencia contra las mujeres, incluidas las que se dedican a la política, y las defensoras de los derechos humanos», así como «la creciente reacción violenta contra los derechos de las mujeres, incluidos los relativos a la salud sexual y reproductiva»³².

Debemos desmantelar el patriarcado y las estructuras de poder opresivas que obstaculizan el avance hacia la igualdad de género o la participación plena, igualitaria y significativa de las mujeres en la vida política y publica. Nosotros –los gobiernos, las Naciones Unidas y todos los segmentos de la sociedad– debemos contraatacar y adoptar medidas concretas para cuestionar y transformar las normas de género, los sistemas de valores y las estructuras institucionales que perpetúan la exclusión o el statu quo.³³ 

Al incluir un texto relevante sobre «el desmantelamiento de las estructuras patriarcales de poder», la Nueva Agenda de Paz avanza significativamente en el discurso de la onu sobre género. Esto es valorado muy positivamente por wilpf dado que forma parte del trabajo que viene realizando desde su fundación en 1915. «Mientras las desigualdades de poder entre hombres y mujeres, las estructuras sociales patriarcales, los prejuicios, la violencia y la discriminación sigan obstaculizando a la mitad de nuestras sociedades, la paz seguirá siendo difícil de alcanzar», afirma la Agenda. «Debemos escuchar, respetar, defender y asegurar las perspectivas de las mujeres afectadas por formas múltiples de discriminación, marginación y violencia». La Agenda también adopta un enfoque interseccional del género: «Ello incluye a mujeres indígenas, personas mayores, personas con discapacidad, mujeres de minorías raciales, religiosas o étnicas y personas y jóvenes lgbtqi+». El secretario general además afirma acertadamente: «Las dinámicas de poder basadas en el género también afectan y limitan gravemente a hombres y niños, con consecuencias devastadoras para todos nosotros. Un progreso transformador en la agenda de mujeres, paz y seguridad exige tener en cuenta el papel de los hombres, que tradicionalmente han dominado la toma de decisiones, y abordar la dinámica de poder intergeneracional»³⁴. 

Por desgracia, las recomendaciones de la Agenda no están a la altura de su valiente análisis de la situación. La Agenda se estrecha para centrarse casi exclusivamente en la participación de las mujeres en los procesos políticos y en la eliminación de la violencia contra las mujeres. En concreto, la Agenda recomienda

Introducir medidas concretas para garantizar la participación plena, igualitaria y significativa de las mujeres en todos los niveles de toma de decisiones sobre paz y seguridad, incluso mediante la paridad de género en los gabinetes y Parlamentos de los Gobiernos nacionales y en las instituciones locales de gobierno. Apoyar las cuotas, los objetivos y los incentivos mediante marcos sólidos de rendición de cuentas con hitos claros hacia la consecución de la igualdad de participación de las mujeres.³⁵

La Agenda también insta a los Estados a «[c]omprometerse a erradicar todas las formas de violencia de género y promulgar leyes sólidas y amplias sobre el discurso de odio por motivos de género, hacer frente a la impunidad de los agresores y proporcionar servicios y protección a las personas supervivientes». Además, insta a los Estados miembros a «[p]roporcionar una financiación sostenida, predecible y flexible para la igualdad de género», entre otras cosas asignando 15% de la ayuda oficial al desarrollo (aod) a la igualdad de género, y proporcionando «mínimo de 1% de la aod en forma de asistencia directa a las organizaciones de mujeres, especialmente a los grupos de base que se movilizan por la paz»³⁶. 

Estas son buenas recomendaciones, pero no van lo suficientemente lejos, sobre todo teniendo en cuenta la voluntad del secretario general de pedir directamente el desmantelamiento de las estructuras patriarcales y su empleo de un análisis interseccional. La Agenda debería ampliar su llamamiento a la participación más allá de las «mujeres» como grupo monolítico e instar a la diversidad interseccional, haciendo hincapié en amplificar las perspectivas de las personas afectadas por la violencia armada, incluidas las personas racializadas y marginadas y las mujeres, las personas no binarias y las personas lgbtqi+. 

Además, se deben tomar en cuenta los vínculos entre militarismo, misoginia y patriarcado, y pedir a los Estados y a otros actores que tomen medidas concretas para desmantelar las masculinidades militarizadas que reconoce la Agenda. También debería pedir a los Estados –y al sistema de la onu– que adopten políticas y prácticas que aborden la violencia de género interseccional y promuevan ideas y discursos alternativos para el desarme y la desmilitarización, entre otras cuestiones. La Agenda también podría instar a que se indague en los daños interseccionales que tienen el uso y la transferencia de armas, entre otras cosas fomentando una mayor investigación y evaluación del impacto específico que tienen las armas, los conflictos y la violencia armada en diversas poblaciones, y la recopilación de datos desglosados por sexo, género, edad, raza y discapacidad. Además, como señaló wilpf en su presentación, gran parte del debate sobre el desarme perpetúa las construcciones de género altamente problemáticas que sostienen que los hombres son violentos y poderosos y las mujeres vulnerables, por lo que necesitan ser protegidas. Esta construcción social binaria facilita la idea de que las armas son importantes para la seguridad, el poder y el control, mientras que el desarme se trata como algo que hace a los países más débiles o vulnerables. Estas interpretaciones sexistas de la guerra y la paz, el desarme y el armamento, la fuerza y la debilidad, son problemáticas porque dictan lo que la perspectiva dominante considera «aceptable» o «creíble» en las conversaciones sobre desarme. El programa Reaching Critical Will anima a la Agenda a cuestionar las normas socialmente construidas sobre la identidad que influyen en nuestro enfoque de las armas y el militarismo. La Agenda también debería evitar los esencialismos de género, los binarismos de género y el refuerzo de las masculinidades militarizadas en su enfoque de la paz. 

wilpf ha publicado extensas recomendaciones relacionadas con el patriarcado, la violencia de género, la interseccionalidad y el militarismo, incluso en relación con las armas autónomas, las armas nucleares, las armas explosivas, los drones armados, las cuestiones cibernéticas y el comercio de armas, entre muchas otras. Se podría recurrir a estos y otros recursos para formular recomendaciones que profundicen en el desmantelamiento de las estructuras patriarcales.

La maquinaria de desarme

El informe ofrece algunas recomendaciones para mejorar los métodos de trabajo de la maquinaria de desarme de la onu, los foros en los que se llevan a cabo las negociaciones y los debates sobre desarme. La Agenda lamenta que «[A]lgunas instituciones de desarme llevan más de dos décadas estancadas, lo que obstaculiza la capacidad de los Estados miembros para gestionar las amenazas tanto en los ámbitos tradicionales como en los nuevos. Por lo tanto, es necesario tomar medidas urgentes para revitalizar estas instituciones». Para ello, la Agenda recomienda que la Asamblea General de la onu «debe ejercer su función principal relativa a las deliberaciones sustantivas en el ámbito del desarme, de conformidad con su Reglamento y su práctica. También debería acordar normas para la participación de otras partes interesadas en el trabajo de sus órganos subsidiarios en el ámbito del desarme». La Agenda también pide la reforma de la maquinaria de desarme, incluidas la Conferencia de Desarme y la Comisión de Desarme, «con el fin de optimizar sus funciones respectivas, entre otras cosas para llegar progresivamente a un consenso sobre la evolución de las prioridades en materia de desarme y examinar y formular recomendaciones sobre los avances de la ciencia y la tecnología y sus posibles repercusiones en el desarme y la seguridad internacional». Por último, la Agenda insta a los Estados a «establecer un proceso intergubernamental para debatir cómo alcanzar los objetivos anteriores y considerar el papel, el calendario y los preparativos de una sesión especial de la Asamblea General sobre desarme»³⁷, lo que refleja un llamamiento de varios grupos de la sociedad civil y gobiernos desde hace muchos años. 

Sin embargo, no aborda el problema más acuciante al que se enfrenta la mayor parte de la maquinaria de desarme de la onu: el abuso del consenso por unanimidad. Por el contrario, el reciente informe de la Junta Consultiva de Alto Nivel sobre Multilateralismo Eficaz (hlab, por sus siglas en inglés) de la onu sostiene que un obstáculo frecuente para el progreso en los foros multilaterales es «la excesiva dependencia de las decisiones por consenso, que en muchos entornos se ha interpretado como unanimidad sin objeciones». Describe el consenso como un «enfoque sumamente ineficaz e injusto», que permite a un pequeño número de Estados bloquear la acción multilateral. La Junta argumentó que «esto no significa que no haya lugar para el consenso (…) Pero cuando el consenso impide una toma de decisiones equitativa y eficaz sobre cuestiones de interés mundial, hay que encontrar alternativas». Para ello la Junta recomendó que los Estados «identifiquen los procesos claves para pasar a la mayoría cualificada, la doble mayoría o las definiciones no unánimes de los sistemas de votación por consenso. Aunque hagamos todo lo posible por lograr decisiones unánimes en todos los foros multilaterales, nuestra respuesta a cuestiones de interés mundial no puede ser decidida por un pequeño número que se beneficia del statu quo»³⁸. Esta recomendación debe ser asumida por toda la maquinaria de desarme de la onu. Hay vidas en juego, al igual que la integridad de todo el sistema multilateral. 

Militarismo y crisis ecológica y climática

La Agenda pasa totalmente por alto la conexión entre el militarismo y la crisis climática. Como wilpf señaló en su presentación, la actividad militar, sostenida por los combustibles fósiles, exacerba la crisis climática y el desastre ecológico. Las emisiones globales de gases de efecto invernadero procedentes del complejo militar-industrial y de la actividad militar a través de la extracción de materiales, el transporte en la cadena de suministro, la producción de armas, los ejercicios militares, los conflictos y la reconstrucción posconflicto contribuyen directamente a la crisis climática y representan al menos aproximadamente 6% del total de las emisiones anuales de gases de efecto invernadero. Si fuera un país, solo las emisiones del Ejército de Estados Unidos lo convertirían en el 55o contribuyente más importante del mundo. En consecuencia, las emisiones de gases de efecto invernadero de los ejércitos del mundo aceleran la crisis climática. 

Un informe del Transnational Institute (tni) demuestra en detalle cómo el gasto militar agrava el colapso climático³⁹. En lugar de desviar recursos militares para mitigar la crisis climática y adaptarse a ella, y regenerar el planeta, los ejércitos y las alianzas militares describen los impactos climáticos como «multiplicadores de amenazas» que utilizan para justificar un mayor gasto militar y respuestas militarizadas a la crisis ecológica. Este enfoque militarizado de los impactos de la crisis climática conduce a un círculo vicioso de mayor militarización, que exacerba los devastadores impactos ecológicos y justifica más gasto militar, más militarización y más consumo de combustibles fósiles. El mismo informe del tni detalla además que no hay pruebas creíbles de que los ejércitos puedan ser ecológicos. 

La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático obliga a los firmantes a publicar las emisiones anuales de gases de efecto invernadero, pero los informes sobre emisiones militares son voluntarios y a menudo no se incluyen. Además, los países más ricos han incumplido sistemáticamente sus promesas de aportar 100.000 millones de dólares anuales a los países más vulnerables al cambio climático. Según el tni, con el gasto militar de un año de los diez países con mayor gasto de este tipo se podrían pagar 100.000 millones de dólares anuales de financiación internacional para el clima durante 15 años. En este contexto, en relación con las recomendaciones para el desarme y la desmilitarización, la Nueva Agenda de Paz debería incluir un reconocimiento de los impactos climáticos de los ejércitos del mundo, pidiendo que se ponga fin a la exclusión de la contaminación militar en los acuerdos sobre el clima, y hacer un llamamiento a los Estados para que respalden el Tratado de No Proliferación de Combustibles Fósiles, una herramienta complementaria al Acuerdo de París que proporciona el mecanismo que falta para poner fin a la expansión de estos combustibles, para reducir gradualmente su producción y garantizar la cooperación internacional necesaria para gestionar una transición justa a escala mundial hacia su abandono.

Nota: la versión original de este artículo, en inglés, se publicó con el título «Review of a New Agenda for Peace’s Recommendations for Disarmament and Demilitarisation», Reaching Critical Will, 7/2023. Una primera versión en español fue publicada en CEIPAZ: Oportunidades de paz y lógicas de guerra. Anuario 2023-2024, CEIPAZ, Madrid, 2024. Traducción: Héctor Sanahuja.