Democracia directa en América Latina: avances, contradicciones y desafíos

La participación ciudadana es un factor de democratización y una fuente insustituible de información sobre el malestar -en muchos casos del hartazgo- de una sociedad. Ahora, ¿cómo juega la democracia directa en la inclusión, ampliación y ejercicio de esa participación?

Análisis | Democracia directa en América Latina: avances, contradicciones y desafíos | Julio 2015


Nota: el artículo es un adelanto del libro «Democracia participativa e izquierdas. Logros, contradicciones y desafíos» publicado por la Fundación Friedrich Ebert en Ecuador.


A modo de introducción: teorías que corren detrás de los procesos1

Este trabajo se inscribe en la línea de los estudios que consideran que la participación ciudadana es un factor de democratización y también una fuente insustituible de información sobre el malestar –en muchos casos del hartazgo– de una sociedad o grupo social. La presencia, intensidad y características de las demandas sociales y su forma de expresión dan cuenta de las necesidades sociales, las brechas y la capacidad de movilización de los actores sociales. Entonces, el interés fundamental es analizar la inclusión, ampliación y ejercicio de la participación, en particular a través de la democracia directa. Para ello, estudiamos tanto los mecanismos que con los que cuenta la ciudadanía (que clasificaremos en proactivos, reactivos y obligatorios), como los que tienen los poderes del Estado (principalmente el plebiscito). Además, se analiza comparativamente la fecha de inclusión de los mecanismos de democracia directa en la Constitución, la legislación respectiva (cuando existe) y la incorporación de otros mecanismos de participación ciudadana.

Como señala Enrique Peruzzoti (2008), “el desafío (teórico) es desagregar la noción de participación en sus diversos componentes para luego reconstruirla en el marco de una teoría de la representación como política mediada” (Peruzzoti, 2008: 28). Siguiendo a Mark Warren, el desafío político es construir instituciones democráticas más inclusivas, más deliberativas y políticamente responsables. Tanto la inclusión, como la politización de los problemas (thematizing), así como la canalización de las demandas ciudadanas son responsabilidad de las instituciones políticas que deben proveer de estructuras que actúen como el tejido conector de la democracia, uniendo a los afectados por las políticas con los funcionarios con poder de decisión. Justamente, los déficits de inclusión son resultado de las debilidades de las conexiones entre las organizaciones intermedias y los órganos de decisión política. A decir de Fernando Calderón (2012), “el progreso democrático podría evaluarse por la capacidades de las sociedades para lograr una mayor convergencia entre inclusión social y participación política, y por la capacidad deliberativa que el pluralismo preexistente en nuestras sociedades pueda impulsar para convertirse en una fuerza cultural de la democracia misma” (Calderón, 2012: 34).

El desafío empírico es identificar instituciones capaces de canalizar y politizar demandas de manera tal que logren potenciar la inclusión, la deliberación y la responsabilidad. En este trabajo nos centraremos en una de las formas que podría contribuir a construir o fortalecer dicho tejido conector; nos referimos a los mecanismos de democracia directa. Previamente, sin ánimo de exhaustividad, pasamos revista a algunos elementos de las teorías más recientes en América Latina, así como del contexto en el que se enmarca el aumento de las demandas sociales y el surgimiento y puesta en práctica de los mecanismos de democracia directa; esto parte de lo que da cuenta del “retorno de la política”.

Lo que la transición no nos dijo

Las teorías de la transición a la democracia2 significaron un enorme esfuerzo comparativo, en particular al intentar encontrar respuestas comunes a procesos disímiles de democratización en América Latina, con tradiciones políticas diferentes y con perspectivas institucionales diversas también. Estas tareas tuvieron un común denominador: la revalorización de las instituciones democráticas y la apuesta a ellas para ampliar y consolidar la democracia. La restauración del régimen político se constituyó en el eje central; la dimensión política prometía reorganizar a la sociedad democrática luego de largos períodos autoritarios. Sin embargo, aunque el ethos democrático continuó sin ser cuestionado, buena parte de los análisis descuidaron o no consideraron en toda su complejidad, al menos en tres cuestiones, que luego la realidad se encargaría de mostrar.

Primero, las dimensiones políticas no se agotaban en los aspectos formales de las elecciones, la división de poderes y los partidos políticos: poderes fácticos y mecanismos no democráticos estaban enquistados en las instituciones democráticas, dando como resultado democracias de baja calidad. Guillermo O´Donnell fue quizás el primero en advertirlo y proponer el estudio de la calidad de la democracia y, aunque luego varios de quienes siguieron esa línea de trabajo terminaron construyendo rankings de países de escaso valor heurístico, quedó en evidencia que el análisis debía evaluar el grado de “democraticidad”; es decir “los grados de igualdad y justicia en varias esferas sociales” (O’Donnell, 1997. Esto supone incorporar tres tipos de accountability: electoral vertical (elecciones libres e institucionalizadas), societal vertical (grupos e individuos que logran movilizar el sistema legal a fin de prevenir, reparar y castigar acciones u omisiones ilegales de los funcionarios púbicos) y horizontal (instituciones legales que previenen, castigan y reparan acciones u omisiones ilegales cometidas por otras instituciones o funcionarios públicos).

Como señala Jorge Vargas-Cullel, (2003 y 2009), las ciudadanías no solo eligen de manera democrática a sus respectivos gobiernos, sino que durante los períodos electorales éstos deben gobernar democráticamente. Y para ello deben existir mecanismos constitucionales y legales, y capacidades institucionales razonables para obligar a los gobernantes, lo que incluye un Estado democrático de derecho3. Asimismo, dada la creciente personalización de la política (contracara de la fragilidad o ausencia del sistema de partidos), las características de los presidentes y el tipo de liderazgo que asumen son centrales para definir cuán democrático es un gobierno. Fenómenos como los liderazgos outsiders y los hiperpresidencialismos, aunque sean estrictamente democráticos, caracterizan a la (baja) calidad de la democracia.

  • 1. Agradezco los comentarios de Gustavo Endara, Claudia Detsch y el equipo de la Fundación Friedrich Ebert, así como las sugerencias recibidas en el marco de la Conferencia Internacional Democracia participativa e izquierdas: logros, contradicciones y desafíos, organizado por FES-ILDIS Ecuador y FLACSO-Ecuador el 4 y 5 de noviembre de 2014.
  • 2. El trabajo Transiciones desde un gobierno autoritario compilado por Guillermo O’Donnell, Philippe Schmitter y Laurence Whitehead (1986) es quizás la obra más emblemática de esta teoría
  • 3. El enfoque de “calidad de la democracia” fue muy prolífico y continúa vigente. Algunos de los estudios comparativos más relevantes, además de los mencionados, son Altman y Pérez Liñán (2002), Morlino (2007), Levine y Molina (2007).