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¿Valieron la pena las privatizaciones?

La mala administración de las empresas estatales y los déficits en la provisión de servicios impulsaron a la mayoría de los países latinoamericanos a emprender procesos de privatizaciones, cuyo alcance en términos geográficos y sectoriales fue muy desigual. El artículo sostiene que la participación del sector privado mejoró los incentivos e hizo más eficientes a las empresas, y que sus efectos sociales fueron, en términos generales, positivos. Sin embargo, la percepción corriente es adversa. Fortalecer los mecanismos de regulación ayudaría a extender más los beneficios de las privatizaciones y a cambiar la percepción negativa.

¿Valieron la pena las privatizaciones?

Introducción

Durante la mayor parte del siglo XX, en América Latina trató de establecerse un Estado paternalista en políticas sociales, intervencionista en políticas económicas y propietario-administrador en materia empresarial. Es discutible cuánto éxito se obtuvo en las primeras dos materias; en la última, en todo caso, la experiencia fue un fracaso. Las empresas estatales tuvieron –y siguen teniendo– un desempeño deslucido. Con contadas excepciones, resultaron ineficientes, produjeron bienes y servicios de baja calidad y generaron más deudas que ganancias. Llegaron a tener un exceso considerable de personal ya que los gobiernos las usaban para generar y mantener el empleo. Protegidas de la competencia, las empresas del Estado recibían a menudo órdenes de mantener sus precios por debajo del nivel de recuperación de costos, lo que acarreó pérdidas económicas cada vez mayores, que en algunos casos alcanzaron hasta 5% y 6% del PIB. Esto, a su vez, condujo a rescates de empresas y dificultades fiscales, primero en los presupuestos gubernamentales y después en el sistema bancario. Para cubrir estas pérdidas, los gobiernos se vieron obligados a financiar déficits fiscales cada vez más cuantiosos, a aumentar los impuestos o, más usualmente, a reducir los gastos públicos en otras áreas.

La participación privada era la alternativa que inevitablemente se debía probar. América Latina fue pionera en la promoción de la participación privada en proyectos de infraestructura, que representaron alrededor de la mitad de la inversión total –786.000 millones de dólares– en los países en desarrollo entre 1990 y 2003. Este artículo argumenta que la privatización, junto con otras formas de participación privada, ha constituido un aporte positivo a la eficiencia y al bienestar social. Siempre se ha dicho que las privatizaciones causaron pérdidas de empleos y de ingresos a algunos grupos de trabajadores, pero recién ahora está empezando a reconocerse que las mejoras en la cobertura y la calidad de los servicios básicos han sido muy benéficas para las clases medias y bajas.

Hay que decir, no obstante, que en algunos casos la alternativa privada se aplicó en forma simplista y en circunstancias en las que la competencia no tenía oportunidades de florecer. Además, no se prestó debida atención a la regulación. El exceso de optimismo y la simplificación conceptual también dieron pie a una gran cantidad de disputas ineficientes e incumplimientos de contratos de concesión, situación que se vio exacerbada por la falta de experiencia técnica en el diseño de mecanismos de solución de conflictos en entornos jurídicos, fiscales e institucionales débiles.

Alcances de las privatizaciones en América Latina

A pesar del impulso privatizador, el alcance fue muy diverso. Algunos países con importantes sectores estatales, como Costa Rica, Ecuador y Uruguay, apenas privatizaron algunas empresas, mientras que otros, como Argentina, Bolivia, Panamá y Perú, efectuaron ventas de empresas estatales por valores superiores a 10% de su PIB. La diferencia en el alcance de las privatizaciones y la gran cantidad de activos empresariales que aún hoy permanecen en manos del Estado en muchos países constituyen buenas razones para intentar evaluar los resultados y extraer lecciones para el futuro.

En América Latina, 75% de los ingresos obtenidos con las privatizaciones provino de ventas de empresas de servicios públicos e infraestructura, 11% correspondió al sector financiero y el resto al área del petróleo, gas y manufactura. La mayoría de los países latinoamericanos ha privatizado sus servicios de telecomunicaciones, electricidad, gas y, en menor medida, los de agua y saneamiento. En cambio, la venta de empresas estatales ferroviarias, aerolíneas, aeropuertos y autopistas no ha sido tan importante. En cuanto a los sectores financieros e industriales, las privatizaciones no fueron tan notables porque la participación privada ya estaba muy extendida. La mayoría de los países mantuvo, además, al menos un banco oficial y retuvo el control de empresas vinculadas a recursos naturales como el petróleo, el gas y el cobre. Incluso Chile decidió no privatizar empresas de sectores clave, como el cobre, el petróleo, la banca, el correo, los ferrocarriles y los puertos. Un caso peculiar es el de Argentina, que no mantuvo en poder del Estado ninguna compañía importante, con la excepción de algunos bancos nacionales y provinciales y algunas empresas provinciales de salubridad. Por el contrario, Uruguay, que en otros aspectos es comparable a Argentina, fue el que menos avanzó en el proceso de privatizaciones en toda la región. De hecho, es el único que no ha vendido empresas en los sectores eléctrico, petrolero y de telecomunicaciones, quizás porque el tema fue sometido explícitamente a una decisión democrática en un referéndum en el que la población votó masivamente en contra de las privatizaciones. Ningún otro país latinoamericano ha utilizado un mecanismo semejante.

Privatizaciones y eficiencia

La competencia y la regulación producen mejores resultados que el control y la gestión estatal por una serie de razones conceptuales bien documentadas. Un motivo fundamental es la naturaleza de los incentivos que condicionan a los gerentes de las empresas estatales. En general, las acciones de una empresa estatal no se negocian en el mercado bursátil y su propiedad rara vez resulta amenazada por intentos hostiles de adquisición. La disciplina de los acreedores tampoco cumple un papel particularmente importante, pues la mayoría de los préstamos que reciben tienen garantía del mismo Estado. Si se producen pérdidas, lo más factible es que sean cubiertas con subsidios del tesoro. Además, las juntas directivas rara vez aplican prácticas prudentes de buena conducción empresarial y la rotación del personal gerencial obedece más al equilibrio de las fuerzas políticas que a las presiones del mercado.

La segunda razón fundamental para el fracaso de la empresa estatal es el conflicto entre los objetivos económicos y los políticos. Sus gerentes persiguen y deben responder a objetivos políticos, que fácilmente pueden producir daños económicos a la empresa. La interferencia política en la dirección de las compañías estatales genera un exceso de empleo, induce inversiones ineficientes y da lugar a una selección precaria de productos y mercados.