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Una Unasur de baja intensidad. Modelos en pugna y desaceleración del proceso de integración en América del Sur

La Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) se encuentra en transición. Desde los propios orígenes del bloque, han convivido en la región dos modelos de inserción internacional en constante fricción: uno de perfil concéntrico –enarbolado por los gobiernos de países como Argentina, Brasil o Ecuador– y otro de corte poligámico –representado por los casos chileno, peruano y colombiano–. La preeminencia del primero de estos modelos durante los años iniciales de vida de Unasur fue clave para motivar su creación y desarrollo. No obstante, desde 2011 se ha producido una reconfiguración de fuerzas en la región que ha impactado en el proceso de integración sudamericano y lo ha puesto actualmente en jaque.

Una Unasur de baja intensidad. Modelos en pugna y desaceleración del proceso de integración en América del Sur

La propuesta de la Alianza del Pacífico (AP), lanzada a principios de 2011, parece haber convulsionado al mundo de quienes se dedican al estudio de las dinámicas de la integración regional en América Latina. La polarización entre quienes pronostican el fin del sueño de la comunidad sudamericana y aquellos que reivindican la alternativa regional como espacio natural de comunión para la edificación de bienes comunes se ha visto notablemente acrecentada en los últimos tiempos. El pesimismo de los primeros parece haber ido adquiriendo cada vez mayor impulso a la hora de analizar los resultados y potencialidades del esquema Unasur.

Muchos de los argumentos que sustentan este tipo de perspectivas se concentran en el surgimiento de la AP como factor disruptivo y desacelerador de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur)1. Esta explicación resulta, sin embargo, profundamente insuficiente para comprender por qué el bloque sudamericano ha ido perdiendo visibilidad y confianza con el paso del tiempo, dado que, en realidad, nunca existió un único modelo de inserción internacional en América del Sur.

En ese marco, este artículo se propone ir más allá de los enfoques pesimistas y triunfalistas y analizar las principales razones por las cuales la integración sudamericana, que tanto impulso había tomado entre 2008 y 2011, fue mutando hacia el estadio de baja intensidad que presenta la Unasur de estos días. A tales fines, serán tres los interrogantes que guiarán el trabajo: ¿cuáles son los modelos de inserción internacional que se encuentran en pugna en América del Sur?; ¿cómo impactó la evolución de estos en la materialización de la integración en la región?; ¿qué alternativas existen para revitalizar el bloque?

Modelos de inserción internacional: las opciones concéntrica y poligámica

En la definición de la estrategia de inserción internacional de un Estado siempre existen ganadores y perdedores. La idea del interés nacional constituye una construcción mítica, profundamente arraigada en los estudios sobre política internacional. En realidad, este interés es, más que nacional, la representación de aquellos sectores que logran imponer sus preferencias en un Estado que se encuentra siempre en movimiento. Y no todos los sectores de la sociedad cuentan con la capacidad para fijar sus prioridades. A mediados de los años 70, Oscar Ozlak y Guillermo O’Donnell planteaban una cuestión que no ha perdido vigencia. Desde su perspectiva, en la configuración de las políticas estatales –entre las cuales, obviamente, se cuenta la política exterior y, dentro de ella, las estrategias de inserción– existen dinámicas que involucran «clases, fracciones de clases, organizaciones, grupos y, eventualmente, individuos»2. Esta situación no es estática, sino que, al contrario, varía acorde con los cambios en los momentos históricos y los contextos. Casi 30 años más tarde y desde el otro lado del Atlántico, Christopher Hill parece complementar esta perspectiva al poner sobre la mesa la idea de «responsabilidad» a la hora de tomar decisiones en materia de política exterior. Para el académico británico, quienes configuran determinados marcos de acción en esa área indefectiblemente tienen responsabilidades con agentes o grupos de agentes, que operan tanto en el ámbito interno como internacional3.

Teniendo en cuenta las perspectivas propuestas por los autores, en este ensayo se asume que la política exterior y las estrategias de inserción que se desprenden de ella dependen, entre otras cosas, de los compromisos –formales o informales– de los tomadores de decisiones y de la capacidad de los diferentes actores que operan en el espacio interno y externo de imponer sus preferencias en las determinaciones del Estado. En el caso puntual de América del Sur, este engranaje de compromisos y presiones ha dado lugar, desde los inicios mismos de la Unasur, a modelos diferenciales de relacionamiento entre los países miembros y el resto del mundo. Entre estos modelos, existen dos alternativas distinguibles: la poligámica y la concéntrica.

El modelo de inserción internacional poligámico se fundamenta en una estrategia de transversalidad que prioriza el mercado internacional e implica negociaciones simultáneas con actores de los niveles global, hemisférico y regional. Esta estrategia no descarta la posibilidad de embarcarse en procesos de integración con otros países, siempre y cuando estos no generen compromisos que impidan avanzar, de forma individual, en la configuración de acuerdos con terceros. La funcionalidad de este modelo encuentra sus raíces en la lógica de «alianzas ad hoc», razón por la cual no requiere, necesariamente, de la coordinación de estrategias de inserción con los países vecinos, sino que asume un posicionamiento de geometría variable «a la carta». La poligamia se expresa, de esa forma, en una estrategia de escenarios múltiples abiertos en diferentes velocidades.

Por su parte, la opción concéntrica se sustenta en un esquema estadocéntrico, basado en una estrategia que prioriza los mercados regionales. Quienes asumen esta lógica de inserción internacional lo hacen partiendo de la premisa de que ellos, por sí solos, cuentan con márgenes reducidos de negociación con actores extrarregionales y con menores alternativas para imponer sus intereses. En ese marco, afirman la necesidad de definir espacios de consenso –no necesariamente comerciales– con los países vecinos y, una vez establecidos aquellos, de negociar en forma conjunta acuerdos de integración con terceros. Así, este modelo se basa en «coaliciones estables» cuyos miembros comparten una idea común acerca del tipo de estrategia de inserción en el mundo y priorizan las dinámicas de articulación horizontal de políticas –lo que no impide la presencia de ciertos liderazgos intrarregionales–. Se parte, de esa forma, de un posicionamiento de círculos concéntricos que se expresa en una estrategia de escenarios escalonados y sucesivos.

Ambos modelos, contrapuestos en diversos aspectos, ya coexistían en el momento mismo en que la idea de conformar un espacio de integración de alcance sudamericano se echó a rodar, pero ello no impidió que la Unasur cobrara vida a principios de 2008. Como se verá a continuación, la tensa interacción entre estos modelos dejó su sello en la dinámica de la integración y en el perfil que adoptó el bloque desde sus primeros años hasta la actualidad.

  • 1. El presidente de Ecuador, Rafael Correa, ratificó esta idea recientemente cuando expresó que «hay una restauración conservadora en la región para contrarrestar (…) la Unasur» y que «la Alianza del Pacífico es (…) no querer crear una gran nación sudamericana sino tan solo un gran mercado». «Presidente Correa: La Alianza del Pacífico es parte de estrategia para contrarrestar la integración en América Latina» en Andes, 6/11/2013, www.andes.info.ec/es/noticias/presidente-correa-alianza-pacifico-es-parte-estrategia-contrarrestar-integracion-america.
  • 2. O. Oszlak y G. O’Donnell: «Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación», Documento Cedes No 4, Buenos Aires, 1976, p. 9.
  • 3. C. Hill: The Changing Politics of Foreign Policy, Palgrave Macmillan, Londres, 2003, p. 250.