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¿Una alianza entre izquierda y empresarios?

A pesar de los profundos cambios políticos experimentados en América Latina, con el ascenso de líderes de izquierda en muchos países, la relación entre los empresarios y los diferentes gobiernos no se ha visto afectada de manera sustancial. Una de las manifestaciones más concretas de este raro entendimiento es la Comunidad Sudamericana de Naciones, una iniciativa impulsada especialmente por tres gobiernos de izquierda –los de Brasil, Argentina y Venezuela– que, sin embargo, beneficiará a los empresarios con contratos de construcción y, más adelante, con el abaratamiento del costo de fletes y la disminución del tiempo de envío para sus productos industriales.

¿Una alianza entre izquierda y empresarios?

El origen de la Comunidad Sudamericana de Naciones

La relación entre gobiernos y empresarios, o entre poder político y empresas, no es un tema nuevo. Lo novedoso es que, a pesar del contexto sudamericano, caracterizado por la llegada al poder de varios gobiernos de izquierda, este vínculo parece mantenerse con pocos cambios. El proceso de integración regional es quizás el espacio donde más interactúan ambos actores, y permite apreciar qué razones explican la continuidad de la relación entre ellos. La Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) se estableció en diciembre de 2004, un año después de que culminaran las negociaciones entre los dos grupos de integración sudamericanos –la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercosur– para establecer un tratado de libre comercio entre ellos. Esta posibilidad había sido planteada por Brasil como alternativa al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (Tlcan) firmado por Canadá, Estados Unidos y México, teniendo en cuenta los efectos negativos del acuerdo sobre la exportación de productos manufacturados brasileños a EEUU, y de productos agrícolas brasileños y argentinos hacia México (Chami Batista; Nogués, p. 456). Aunque la asociación de las dos grandes iniciativas de integración regional de América Latina –CAN y Mercosur– no sustituiría el ingreso libre de aranceles al mercado estadounidense, contribuiría a desplazar importaciones mexicanas hacia Colombia y Venezuela y nivelaría el campo de juego entre Brasil y México dentro de Sudamérica (Giordano, p. 5).

La negociación entre los dos grupos fue difícil. Existen «objetivos de negociación divergentes, crisis políticas y económicas domésticas, oposición de grupos de interés domésticos y un comercio interregional insignificante» (Harnett), que disminuyen el interés por el acuerdo. Por otro lado, los incentivos económicos positivos están asimétricamente distribuidos entre los países del Mercosur: mientras las exportaciones brasileñas hacia los países de la CAN se componen de productos manufacturados, las de los otros miembros (Argentina, Paraguay y Uruguay) se basan en recursos naturales, que los países andinos mantienen protegidos. Además, Brasil resulta beneficiado porque se espera que el acuerdo genere desarrollo en su región nordeste a través del acceso a los recursos energéticos venezolanos (Giordano, p. 5).

Después de posponer varias fechas, en diciembre de 2003 se firmó el Acuerdo de Complementación Económica (ACE) 59, entre el Mercosur y Colombia, Ecuador y Venezuela. El comercio entre los países de la CAN y los del Mercosur sigue regido por tres acuerdos comerciales: el ACE 59, uno de 1996 entre el Mercosur y Bolivia (ACE 36) y otro de agosto de 2003 entre el Mercosur y Perú (ACE 58). Paraguay y Uruguay mantienen acuerdos bilaterales con varias naciones andinas. En 2004, a pesar de no haberse alcanzado un único acuerdo de libre comercio, los gobiernos de los países de ambos bloques –sumados a Chile, Guyana y Surinam– establecieron la CSN. Entre sus objetivos, según la Declaración de Cusco de 2004, se destacan la promoción del comercio y las inversiones entre sus miembros, la coordinación de las instituciones de ambos grupos, la integración de la infraestructura regional y una mayor participación de la sociedad civil en el proceso de integración.

La firma del acuerdo implica un cambio en América Latina, ya que las propuestas previas de unión política y económica habían fracasado a pesar de la base cultural, histórica e idiomática común. Históricamente, los países latinoamericanos orientaron sus economías en direcciones extrarregionales: hacia EEUU los de la zona norte, y hacia Europa los del sur. Solo cuando hubo fracturas importantes del comercio internacional (como ocurrió durante la Primera y la Segunda Guerras Mundiales) surgieron intentos de aumentar las vinculaciones comerciales intrarregionales. Una vez finalizada la Segunda Guerra Mundial, la Cepal impulsó un proyecto de desarrollo sobre la base de la industrialización por sustitución de importaciones, reforzado mediante la integración económica regional (Orrego Vicuña). Recién entonces, las similitudes culturales se procesaron en términos políticos para convertirse en las bases de la integración, demostrando que «no son políticamente relevantes por sí mismas» (Neumann, p. 65). En esta trayectoria, Brasil –el país más importante de la región y eje de la CSN– no se distinguió por impulsar la integración. Las causas de que su participación en el proceso de integración no contribuya al éxito de éste se explican por la combinación de sus diferencias étnicas, lingüísticas y culturales con los países de origen hispano. A ello hay que sumar la distancia geográfica con el resto del continente y, desde 1964, el cambio de régimen político y de orientación económica hacia una estrategia incompatible con la integración (Rego, p. 282). En efecto, el gobierno militar brasileño adoptó una política de promoción de exportaciones basada en incentivos estatales, que chocaba con los principios de la integración y es el origen de su actual política en el Mercosur (pp. 274-280).

La continuidad de la política industrial brasileña se relaciona con una política exterior basada en un «paradigma globalista», que no se ha modificado desde los 60. Éste combina la crítica nacionalista a la política exterior estadounidense, generada en el Instituto Superior de Estudios Brasileños, y la visión de las relaciones centro-periferia de la Cepal, con un enfoque realista de las relaciones internacionales (Motta Veiga, p. 72). En este esquema, la diplomacia económica se utiliza para complementar el desarrollo industrial en el ámbito doméstico y para mantener la autonomía frente a EEUU (p. 73). Esta posición se originó en el Ministerio de Relaciones Exteriores y se ha mantenido a lo largo de las últimas décadas, pues la transición entre el gobierno militar y el régimen democrático se realizó de forma pactada. Esto facilita «la permanencia de estructuras de protección y de incentivos fuertemente discriminatorios en términos intersectoriales, que beneficiaron (…) a los mismos sectores import competing favorecidos por la política industrial y de apoyo a las exportaciones de las décadas anteriores (sectores automovilístico, químico, electro-electrónico y de bienes de capital)» (p. 78). En este contexto, la decisión de Brasil de impulsar el Mercosur contribuyó al logro de dos objetivos de su política de desarrollo industrial: por un lado, alcanzar una actuación autónoma en el sistema internacional; por otro, aumentar su poder de negociación frente a EEUU, lo que lo llevó a seguir actuando en función de una competencia económica con sus socios, más que en función de una cooperación con ellos (pp. 73-74). La idea de la CSN fue lanzada por el presidente Fernando Henrique Cardoso, quien en 2000 convocó en Brasilia la primera Reunión Cumbre de Presidentes Sudamericanos. Allí sentó las bases para organizar el espacio sudamericano en un proyecto político que excluyera a México, su tradicional competidor por el liderazgo regional (Mindreau). En 1997, Cardoso consideraba que la integración sudamericana se apoyaba en tres pilares de tipo económico: comercio, infraestructura física y energía. Los aspectos políticos se incorporaron después, poco antes de 2000, de forma complementaria (Malamud, p. 245). Desde entonces, el discurso del gobierno brasileño manejó un horizonte político acotado a Sudamérica, que constituye un espacio más fácil de controlar (ya que excluye a México) y en el que puede moverse como el actor principal. En la cumbre realizada en Brasilia, se aprobó un programa de desarrollo infraestructural denominado Iniciativa de Infraestructura Regional Sudamericana (Iirsa), con un plan de acción que incluía carreteras, ferrovías, hidrovías, telecomunicaciones y energía. Esta idea había sido discutida previamente por Brasil y Perú como un modo de reactivar y desarrollar puertos peruanos en el Pacífico y, a través de Bolivia y Paraguay, construir carreteras que los conectaran con San Pablo (Revista del Mercosur, p. 56). El plan resurgió como una iniciativa brasileña para vincular las carreteras de Perú y Brasil a través de la región amazónica, complementando las hidrovías hacia el sur, que favorecen la circulación regional dentro del Mercosur.