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¿Un nuevo rumbo para el trabajo infantil en Bolivia? Debates y polémicas sobre el Código de la Niñez

Desde 2014, Bolivia es el único país que permite expresamente el trabajo infantil a partir de los diez años, lo cual viola los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (oit). El debate que precedió la reforma del Código Niña, Niño y Adolescente muestra numerosas complejidades y matices, tanto con respecto a los actores movilizados como a sus posiciones políticas e ideológicas. Si bien todavía su implementación es débil, el código se enmarca en un discurso de derechos que trata de ir más allá de las lógicas internacionales y de encontrar una armonización con las prácticas y realidades locales.

¿Un nuevo rumbo para el trabajo infantil en Bolivia? / Debates y polémicas sobre el Código de la Niñez

En 2014 la aprobación de un nuevo Código Niña, Niño y Adolescente llevó a Bolivia a las crónicas de todo el mundo por introducir la posibilidad de que los menores trabajen a partir de los diez años, lo cual es una violación de los convenios internacionales en la materia. Si bien la norma hace una distinción entre trabajadores por cuenta propia y trabajadores por cuenta ajena –estableciendo para estos últimos el piso etario en 12 años–, prevé una «autorización excepcional» por parte de la Defensoría de la Niñez y pone énfasis en la protección de los derechos de los niños y las niñas trabajadores, el código ha sido duramente condenado por ong como Human Rights Watch y Anti-Slavery International1. Además, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (oit) –el organismo mundial responsable en materia de trabajo infantil– ha denunciado oficialmente la violación del Convenio 138 sobre la edad mínima de admisión al empleo por Bolivia y solicitado la modificación de la ley2.

Es difícil negar que el código incumple los acuerdos de la oit. Sin embargo, es cierto también que, detrás de la aprobación de esta norma, hay un largo debate sobre distintas visiones de derechos y medidas de protección y un esfuerzo por considerar las voces de una pluralidad de actores, incluidos los mismos niños y niñas trabajadores. La solución adoptada por Bolivia, entonces, no refleja la falta de voluntad o interés en respetar el marco internacional de derechos humanos en general, y los derechos de la niñez en particular, sino más bien una concepción alternativa y más matizada de los derechos humanos, que trata de tomar en cuenta las especificidades del contexto boliviano.

El trabajo infantil es un fenómeno visible y significativo en Bolivia. De acuerdo con la última Encuesta Nacional del Trabajo (2008), más de 28% de los niños, las niñas y los jóvenes bolivianos entre los cinco y 17 años –casi 850.000– participa en algún tipo de actividad económica.La mayoría de los menores está empleada en el sector de la agricultura (50,2%) o vende mercancías en las calles (21%), con niveles de actividad mucho más altos en las zonas rurales (65%). Solo una minoría trabaja como obrero (13,7%) e incluso menos (13%) como trabajadores calificados3. La magnitud y persistencia del trabajo infantil en Bolivia han contribuido indudablemente a la politización de las opiniones sobre este tema. A eso hay que añadir que la revisión de las normas sobre trabajo infantil se llevó a cabo en un momento histórico de grandes cambios y en el marco de más amplios debates sobre la naturaleza de la propia ciudadanía y el lugar de Bolivia en la economía política global. Este contexto de transición político-institucional ha contribuido a reabrir la discusión sobre si Bolivia debería cumplir con ciertas normas internacionales y, en caso afirmativo, cómo hacerlo.

Este artículo explora el debate sobre trabajo infantil que precedió la aprobación del nuevo Código de la Niñez. El análisis de las distintas posiciones y discursos muestra un panorama sumamente fragmentado y polarizado entre posiciones «erradicadoras» y «legalizadoras», tanto dentro del Estado como en la sociedad civil. Esta fragmentación se puede atribuir, por un lado, a una falta de liderazgo en los ministerios competentes y a la volatilidad estructural de la administración pública boliviana; y, por el otro, a la marginalidad en la que permanecieron actores sociales tradicionalmente contrarios al trabajo infantil, como los sindicatos, y a las divisiones ideológicas en el mundo de la cooperación internacional. Más allá de las diatribas teóricas,fue clave la capacidad de movilización de ciertos actores en favor del código y su habilidad para capturar la atención de los «poderes que cuentan»: el presidente Evo Morales y su círculo cercano4. En otras palabras, la ley no fue el resultado de un proceso de negociación y construcción de consenso, sino del éxito de la presión de un grupo social particularmente activo –las organizaciones de niños y niñas trabajadores– para forjar un acuerdo con un gobierno con amplia mayoría parlamentaria.

Trabajo infantil y derechos humanos

El corpus de normas internacionales sobre trabajo infantil incluye una serie de convenciones, leyes y declaraciones y ha ido atravesando distintas fases en el transcurso de los últimos 100 años. Durante la primera parte del siglo xx, el interés principal era definir la edad mínima para trabajar mediante una serie de tratados que fueron luego sustituidos por el Convenio 138 de 1973. Este establece que la edad mínima «no deberá ser inferior a la edad en que cesa la obligación escolar, o en todo caso, a 15 años» (art. 2).

Sin abordar la cuestión de manera explícita, la Convención sobre los Derechos del Niño (cdn) de la Organización de las Naciones Unidas (onu), aprobada en 1989, tuvo un gran impacto en la reorientación de la discusión sobre trabajo infantil. Por ejemplo, la definición del «interés superior del niño» como una «consideración primordial» para todas las medidas concernientes a los menores (art. 3) fue la base para el desmantelamiento de la lógica dominante de mantener a los menores fuera del mercado de trabajo, incluso cuando quieran y necesiten trabajar, con el fin de proteger el empleo de los adultos. Además, el artículo 12 enfatiza el derecho a la participación de los menores y a expresar libremente sus opiniones, en particular respecto de los problemas que puedan afectarlos. Este punto fue de gran inspiración para los movimientos de niños, niñas y adolescentes trabajadores (nat) que florecieron en la década siguiente5.

A principios de la década de 1990, la oit creó el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (ipec, por sus siglas en inglés), con el fin de apoyar el fortalecimiento de capacidades de los países y promover un movimiento mundial en contra del trabajo infantil. El ipec opera actualmente en 88 países, con un gasto anual en cooperación técnica de más de 61 millones de dólares solamente en 20086. Después de la entrada en vigor del Convenio sobre las Peores Formas de Trabajo Infantil (c182), en 1999, el ipec se convirtió en su brazo operativo y coordinó acciones de cooperación técnica a escala nacional para elaborar planes de erradicación y listas de trabajos prohibidos. Este convenio demanda «medidas inmediatas y eficaces para conseguir la prohibición y eliminación de las peores formas de trabajo infantil». Estas incluyen formas de esclavitud y reclutamiento en los conflictos armados, el trabajo sexual, las actividades ilícitas vinculadas al tráfico de drogas y cualquier otro trabajo que pueda dañar la salud, la seguridad y la moralidad de los niños. La definición de una lista de trabajos peligrosos se deja a la determinación de cada país, previa consulta con los empleadores y las organizaciones de trabajadores7.

  • 1.

    Lorenza B. Fontana: es investigadora en el Centro Weatherhead para Asuntos Internacionales de la Universidad de Harvard. Correo electrónico: <lorenza_fontana@fas.harvard.edu>.Jean Grugel: es profesora de Políticas Globales en la Universidad de York, Reino Unido. Correo electrónico: <jean.grugel@york.ac.uk>.Palabras claves: Código de la Niña, Niño y Adolescente, trabajo infantil, Evo Morales, Bolivia.. Kailash Satyarthi, Aidan McQuade y Jo Becker: «Carta al presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Evo Morales», 21 de enero de 2014, disponible en <www.hrw.org sites="" default="" files="" related_material="" letter%20to%20bolivian%20president(eng).pdf=""> (en inglés).

  • 2.

    oit: «Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones», 2015, disponible en www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_343022.pdf.

  • 3.

    Instituto Nacional de Estadística (ine) y oit: Magnitud y características del trabajo infantil en Bolivia, La Paz, 2008.

  • 4.

    Sonia Cardenas: Conflict and Compliance: State Responses to International Human Rights Pressure, University of Pennsylvania Press, Filadelfia, 2007.

  • 5.

    William Myers: «Considering Child Labour: Changing Terms, Issues and Actors at the International Level» en Childhood vol. 6 No 1, 1999.

  • 6.

    «Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (ipec)», www.ilo.org/ipec/lang--es/index.htm.

  • 7.

    Yoshie Noguchi: «ilo Convention No 182 on the Worst Forms of Child Labour and the Convention on the Rights of the Child» en The International Journal of Children’s Rights vol. 10 No 4, 2002.