En 2014 la aprobación de un nuevo Código Niña, Niño y Adolescente llevó a Bolivia a las crónicas de todo el mundo por introducir la posibilidad de que los menores trabajen a partir de los diez años, lo cual es una violación de los convenios internacionales en la materia. Si bien la norma hace una distinción entre trabajadores por cuenta propia y trabajadores por cuenta ajena –estableciendo para estos últimos el piso etario en 12 años–, prevé una «autorización excepcional» por parte de la Defensoría de la Niñez y pone énfasis en la protección de los derechos de los niños y las niñas trabajadores, el código ha sido duramente condenado por ong como Human Rights Watch y Anti-Slavery International¹. Además, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (oit) –el organismo mundial responsable en materia de trabajo infantil– ha denunciado oficialmente la violación del Convenio 138 sobre la edad mínima de admisión al empleo por Bolivia y solicitado la modificación de la ley².

Es difícil negar que el código incumple los acuerdos de la oit. Sin embargo, es cierto también que, detrás de la aprobación de esta norma, hay un largo debate sobre distintas visiones de derechos y medidas de protección y un esfuerzo por considerar las voces de una pluralidad de actores, incluidos los mismos niños y niñas trabajadores. La solución adoptada por Bolivia, entonces, no refleja la falta de voluntad o interés en respetar el marco internacional de derechos humanos en general, y los derechos de la niñez en particular, sino más bien una concepción alternativa y más matizada de los derechos humanos, que trata de tomar en cuenta las especificidades del contexto boliviano.

El trabajo infantil es un fenómeno visible y significativo en Bolivia. De acuerdo con la última Encuesta Nacional del Trabajo (2008), más de 28% de los niños, las niñas y los jóvenes bolivianos entre los cinco y 17 años –casi 850.000– participa en algún tipo de actividad económica.La mayoría de los menores está empleada en el sector de la agricultura (50,2%) o vende mercancías en las calles (21%), con niveles de actividad mucho más altos en las zonas rurales (65%). Solo una minoría trabaja como obrero (13,7%) e incluso menos (13%) como trabajadores calificados³. La magnitud y persistencia del trabajo infantil en Bolivia han contribuido indudablemente a la politización de las opiniones sobre este tema. A eso hay que añadir que la revisión de las normas sobre trabajo infantil se llevó a cabo en un momento histórico de grandes cambios y en el marco de más amplios debates sobre la naturaleza de la propia ciudadanía y el lugar de Bolivia en la economía política global. Este contexto de transición político-institucional ha contribuido a reabrir la discusión sobre si Bolivia debería cumplir con ciertas normas internacionales y, en caso afirmativo, cómo hacerlo.

Este artículo explora el debate sobre trabajo infantil que precedió la aprobación del nuevo Código de la Niñez. El análisis de las distintas posiciones y discursos muestra un panorama sumamente fragmentado y polarizado entre posiciones «erradicadoras» y «legalizadoras», tanto dentro del Estado como en la sociedad civil. Esta fragmentación se puede atribuir, por un lado, a una falta de liderazgo en los ministerios competentes y a la volatilidad estructural de la administración pública boliviana; y, por el otro, a la marginalidad en la que permanecieron actores sociales tradicionalmente contrarios al trabajo infantil, como los sindicatos, y a las divisiones ideológicas en el mundo de la cooperación internacional. Más allá de las diatribas teóricas,fue clave la capacidad de movilización de ciertos actores en favor del código y su habilidad para capturar la atención de los «poderes que cuentan»: el presidente Evo Morales y su círculo cercano⁴. En otras palabras, la ley no fue el resultado de un proceso de negociación y construcción de consenso, sino del éxito de la presión de un grupo social particularmente activo –las organizaciones de niños y niñas trabajadores– para forjar un acuerdo con un gobierno con amplia mayoría parlamentaria.

Trabajo infantil y derechos humanos

El corpus de normas internacionales sobre trabajo infantil incluye una serie de convenciones, leyes y declaraciones y ha ido atravesando distintas fases en el transcurso de los últimos 100 años. Durante la primera parte del siglo xx, el interés principal era definir la edad mínima para trabajar mediante una serie de tratados que fueron luego sustituidos por el Convenio 138 de 1973. Este establece que la edad mínima «no deberá ser inferior a la edad en que cesa la obligación escolar, o en todo caso, a 15 años» (art. 2).

Sin abordar la cuestión de manera explícita, la Convención sobre los Derechos del Niño (cdn) de la Organización de las Naciones Unidas (onu), aprobada en 1989, tuvo un gran impacto en la reorientación de la discusión sobre trabajo infantil. Por ejemplo, la definición del «interés superior del niño» como una «consideración primordial» para todas las medidas concernientes a los menores (art. 3) fue la base para el desmantelamiento de la lógica dominante de mantener a los menores fuera del mercado de trabajo, incluso cuando quieran y necesiten trabajar, con el fin de proteger el empleo de los adultos. Además, el artículo 12 enfatiza el derecho a la participación de los menores y a expresar libremente sus opiniones, en particular respecto de los problemas que puedan afectarlos. Este punto fue de gran inspiración para los movimientos de niños, niñas y adolescentes trabajadores (nat) que florecieron en la década siguiente⁵.

A principios de la década de 1990, la oit creó el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (ipec, por sus siglas en inglés), con el fin de apoyar el fortalecimiento de capacidades de los países y promover un movimiento mundial en contra del trabajo infantil. El ipec opera actualmente en 88 países, con un gasto anual en cooperación técnica de más de 61 millones de dólares solamente en 2008⁶. Después de la entrada en vigor del Convenio sobre las Peores Formas de Trabajo Infantil (c182), en 1999, el ipec se convirtió en su brazo operativo y coordinó acciones de cooperación técnica a escala nacional para elaborar planes de erradicación y listas de trabajos prohibidos. Este convenio demanda «medidas inmediatas y eficaces para conseguir la prohibición y eliminación de las peores formas de trabajo infantil». Estas incluyen formas de esclavitud y reclutamiento en los conflictos armados, el trabajo sexual, las actividades ilícitas vinculadas al tráfico de drogas y cualquier otro trabajo que pueda dañar la salud, la seguridad y la moralidad de los niños. La definición de una lista de trabajos peligrosos se deja a la determinación de cada país, previa consulta con los empleadores y las organizaciones de trabajadores⁷.

Génesis del debate

El primer Código de la Niñez y Adolescencia fue promulgado en Bolivia en 1999, como corolario a la ratificación de la cdn. La ratificación del Convenio sobre la Edad Mínima (c138) tuvo lugar tan solo dos años antes, en 1997, pero no generó un debate significativo en la política interna. En cambio, el Convenio sobre las Peores Formas de Trabajo Infantil, ratificado en 2003, fue acompañado de la introducción de un plan nacional para erradicar el trabajo infantil, que fue formulado con el apoyo de la oit y cuyo impacto fue mínimo.

El debate sobre el trabajo infantil que se abrió alrededor de 2008 puede atribuirse a un aumento de las presiones de la oit, principalmente en relación con la lucha contra la explotación y el trabajo peligroso y, sobre todo, con los espacios de discusión generados en el marco del proceso de reforma constitucional. La Constitución aprobada por referéndum en 2009 hace referencia específica al trabajo infantil e introduce algunos matices a las normas preexistentes. El artículo 61 prohíbe el trabajo forzado y la explotación infantil, pero añade que «las actividades de los niños y adolescentes dentro de sus familias y la sociedad tendrán por objeto su pleno desarrollo como ciudadanos y tendrán una función formativa. Sus derechos, las garantías y los mecanismos institucionales para su protección serán objeto de regulación especial». Esta formulación fue considerada un «cambio fundamental» por los nat⁸ y animó sus expectativas para una reforma sustancial del Código de la Niñez.

Las mesas de discusión alrededor del nuevo código se llevaron a cabo entre 2010 y 2013 y se caracterizaron por una fuerte polarización entre posiciones «legalizadoras» y «erradicadoras», lo que reflejaba el espectro ideológico del debate internacional sobre trabajo infantil con algunos matices locales. Quienes se ubican en la primera posición opinan que los niños, las niñas y los jóvenes tienen derecho a trabajar, si bien de una manera segura y apropiada a su edad, y que el Estado debe velar por su protección en cuanto trabajadores y trabajadoras. Los segundos consideran, por el contrario, que el Estado es responsable de mantener a los niños y las niñas fuera del mercado del trabajo, para lo cual impulsan la introducción de normas más estrictas y hojas de ruta claras a escala nacional⁹.

«Guerra de posiciones»

El debate interno fue extraordinariamente intenso y conflictivo y no se cerró hasta que el Parlamento boliviano aprobó la ley en 2014. Las tensiones se concentraron en torno de la cuestión de cómo proteger y promover los derechos de los niños y a menudo desbordaron en un más amplio debate sobre la interpretación y relevancia de las normas internacionales de derechos humanos para el contexto boliviano. Por un lado, se alinearon los grupos de la sociedad civil que trataron de presionar al gobierno para introducir una legislación erradicadora y programas de acción para reducir el trabajo infantil y asegurar el respeto de la edad mínima. Por otro lado, un segundo grupo de movimientos de la sociedad civil, liderado por la Unión de Niños, Niñas y Adolescentes Trabajadores de Bolivia (Unatsbo), promovió la introducción de una legislación que estableciera derechos específicos para los menores trabajadores y les ofreciera amparo frente a situaciones de explotación y vulnerabilidad. Ambos sectores afirmaban tener el bienestar de los niños en el centro de sus preocupaciones.

El primer grupo abogaba en favor de la adhesión estricta a las normas de la oit, con el argumento de que «no tiene sentido crear condiciones de protección mientras el trabajo infantil esté prohibido»¹⁰. Este punto de vista fue ampliamente compartido por algunos actores políticos claves en el Movimiento al Socialismo (mas), la fuerza de gobierno, y en el Congreso:

No tiene sentido legalizar el trabajo infantil ya que el resultado sería la creación de una política de Estado basada en la creencia de que la nueva generación de hombres y mujeres son formados en las escuelas, en la familia y en el trabajo, y esto no es la visión de sociedad que queremos construir. También se ha demostrado que los niños que trabajan no reciben una educación adecuada.¹¹

El segundo grupo, por su parte, presionó en pos de una interpretación de los derechos de la niñez que se adapte al contexto socioeconómico boliviano, donde el trabajo de los jóvenes es valorado y reconocido como esencial para la supervivencia de las familias. Cualquier reforma que proclamara la erradicación del trabajo infantil desconocería no solamente los propios derechos de los menores, sino también la economía tradicional basada en la familia. Como algunos niños trabajadores nos dijeron durante un taller en Cochabamba:

La oit promueve políticas en materia de trabajo, sin embargo su trabajo es más a nivel internacional. Lo que quisiéramos es una organización nacional que refleje la política de Bolivia porque tenemos nuestra propia realidad nacional. No vivimos en el mismo mundo que otros países (...). No queremos la erradicación del trabajo. Queremos que el trabajo sea valorado ya que al final estamos contribuyendo al país.¹²

Coaliciones fragmentadas

Una característica interesante del debate boliviano fue su fragmentación más allá del conflicto clásico Estado versus sociedad civil. Las divergencias fueron fuertes tanto entre los actores sociales como dentro del propio gobierno. El sector «erradicador» pro-oit fue liderado por el Ministerio de Trabajo y una serie de ong locales e internacionales; mientras que el movimiento en favor de la legalización incluyó a las organizaciones de niños trabajadores, junto con ong como Save the Children, Defensa del Niño Internacional, algunas ramas de Terre des Hommes y donantes como la Agencia de Cooperación Italiana para el Desarrollo. Este segundo grupo también tuvo apoyos de representantes gubernamentales en el Congreso y de funcionarios públicos del Ministerio de Educación y de la Defensoría del Pueblo.

Fue la coalición a favor de la legalización la que triunfó al final, debido tanto a su capacidad de movilización como al hecho de que sus argumentos tuvieron eco en el proceso político más amplio que Bolivia estaba experimentando. Unatsbo fue activa en el marco de la Asamblea Constituyente (2006-2009) y altamente eficaz en la movilización para hacer escuchar su voz. Representantes de los nat fueron a Sucre y a Oruro –donde la Asamblea estaba reunida–, marcharon y presentaron su propuesta a los constituyentes. De hecho, el artículo 61 es el resultado de la negociación directa entre sus representantes y la presidenta de la Asamblea¹³. Por otro lado, aunque el grupo apoyado por la oit tenía buen financiamiento y contaba con una sólida estrategia de comunicación, no logró tener el mismo acceso al presidente ni al partido de gobierno. La coalición «legalizadora» también se benefició de la participación muy marginal de los sindicatos bolivianos en esta discusión, lo cual eliminó del debate a uno de los actores tradicionalmente más hostiles al trabajo infantil.

Visiones de derechos

Más de una vez, durante el debate que precedió la aprobación del código, cada parte acusó a la otra de colocar la ideología por sobre las necesidades y los derechos de los menores. Llama la atención que las referencias a argumentos basados en un discurso de derechos fueran desplegados con más frecuencia y de forma más consistente por el lobby prolegalización que por los partidarios de la erradicación. Esta fue una forma de contrarrestar conscientemente la opinión de que los convenios de la oit eran, inevitablemente, la mejor manera de proteger a los niños y las niñas bolivianos. Siguiendo este razonamiento, el trabajo debe ser reconocido como un derecho de los niños, niñas y adolescentes y la presencia de estos en la fuerza de trabajo no debe ser necesariamente vista como un problema social. Retomando una de las declaraciones del Movimiento Internacional de la Infancia Trabajadora, que menciona explícitamente el trabajo como un «derecho humano» central para el desarrollo personal de los menores¹⁴, la propuesta de Unatsbo para el nuevo código establece que

Los niños, niñas y adolescentes que trabajan, son en primera instancia humanos, sujetos de derechos (…). El Estado se obliga a proteger esos derechos, incluyendo su derecho a trabajar y a participar de la vida pública con opinión y participación propias. En síntesis, abordar la regulación del trabajo de los niños desde un marco de protección de sus Derechos Humanos podría significar un escenario mucho más amplio de cumplimiento de obligaciones y ejercicio de derechos.¹⁵

El lobby pro-oit, por su parte, parecía evitar la invocación de los marcos internacionales de derechos de manera directa, tal vez con el fin de prevenir la crítica de que se trata de políticas impuestas desde el «Occidente», crítica muy de moda en estos tiempos en Bolivia. En consecuencia, el discurso se centró no tanto en los derechos humanos sino más bien en las evidencias empíricas de los efectos negativos que el trabajo infantil tiene sobre la educación y la salud.

De la calle a la mesa de negociación

Un pico en la movilización favorable a la legalización se alcanzó en diciembre de 2013 cuando un grupo de niños y niñas trabajadores se movilizó en La Paz a favor de su derecho al trabajo y fue dispersado con violencia por la policía. La oficina de la Presidencia criticó abiertamente la represión y el presidente Evo Morales decidió reunirse con los líderes de esas organizaciones y hacer finalmente pública su posición sobre el trabajo infantil¹⁶. Él mismo un niño trabajador en la infancia, Morales creció en una comunidad rural indígena de las tierras altas de Bolivia. No sorprende entonces que sus simpatías vayan a los nat. Al mismo tiempo, el liderazgo de Morales se basa en su capacidad de articular las demandas de sectores sociales tradicionalmente excluidos y de ofrecer un proyecto alternativo para la política boliviana, históricamente dominada por elites económicas y viejas oligarquías. En este contexto, las posiciones de los nat que consideran el enfoque «erradicador» de la oit como inapropiado para el contexto boliviano y como reflejo de un ideal «occidental» de la infancia riman con las críticas al «neocolonialismo» y con un escepticismo hacia los mecanismos de gobernanza liberal. Durante una conferencia de prensa en diciembre de 2013, el presidente Morales declaró: «No debería limitarse la edad del niño, pero [estos] tampoco deberían ser explotados. (…) Cuando uno trabaja desde niño tiene más conciencia social»¹⁷. Puede que la intervención de Morales haya dado un golpe decisivo al debate: el hecho es que seis meses más tarde el controvertido código ya había sido aprobado.

Desde entonces, el gobierno ha ido defendiendo la posición de que el nuevo código no solo no representa una violación de los derechos de los niños, sino que les ofrece mayor protección. La norma ha sido presentada como una mejora en términos de derechos y como el resultado de un proceso inclusivo en el que los niños son reconocidos como interlocutores sociales legítimos. Con el argumento de que el código asegurará el «disfrute pleno y efectivo de los derechos [de los niños]» y salvaguardará «los intereses de los [niños], en conformidad con la Constitución del Estado y los tratados internacionales sobre derechos humanos», el gobierno se mantuvo firme y rechazó las recomendaciones formuladas en el marco del Examen Periódico Universal en 2015¹⁸. Esta posición fue reiterada durante una reunión de la Comisión para el Desarrollo del Parlamento Europeo donde se discutió el código, en la que el embajador de Bolivia hizo hincapié en que

Es una ley en la cual los niños no son objetos sobre los cuales se disponen normas y se establecen procedimientos administrativos sino (…) en la cual ellos mismos son los actores y sujetos poseedores de derechos y de deberes. (…) Esta ley (…) adecua la normatividad al contexto existente y no en el contexto irreal de un prohibicionismo dictado por patrones culturales ajenos al contexto boliviano.¹⁹

Conclusiones

Con la aprobación del nuevo Código de la Niñez, Bolivia se convirtió en el único país que permite expresamente el trabajo infantil a partir de los diez años. Incluso la noticia ocupó espacios en la prensa mundial. Pero más allá de este hecho, la ley y el debate que la precedió ilustran tanto la relevancia como las controversias alrededor del proceso de implementación de normas internacionales de derechos humanos.

Por un lado, la lucha contra el trabajo infantil se ha vuelto un nudo clave de la agenda internacional de desarrollo, gracias a la presión de organizaciones internacionales y no gubernamentales, en particular la oit y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef, por sus siglas en inglés) y, más recientemente, a su inclusión en los Objetivos de Desarrollo Sostenible, la nueva hoja de ruta de la cooperación internacional al desarrollo. Por otro lado, el caso boliviano reitera la importancia de los factores nacionales e ilustra la dificultad de hacer generalizaciones demasiado amplias sobre derechos e intereses en contextos políticos y culturales distintos.

En la práctica, las normas solamente resuenan cuando los actores sociales trabajan con ellas, es decir, cuando tienen legitimación desde abajo. El debate internacional sobre trabajo infantil es una disputa de carácter principalmente moral, con un grado muy bajo de pragmatismo. Tiende a ignorar la dificultad de definir lo que constituye trabajo infantil en la mayor parte de los países del Sur e ignora el hecho de que muchas actividades «se sitúan entre la explotación y el abuso, por una parte, y la ayuda doméstica, por otra»²⁰, como por ejemplo la agricultura y los negocios familiares²¹. América Latina ha apoyado tradicionalmente la construcción de un marco universal de derechos humanos. Sin embargo, hay una nueva tendencia, especialmente entre los países «posneoliberales», a privilegiar una visión más doméstica de los derechos.

En la década de 1990, poco después del colapso del bloque soviético, muchos gobiernos intentaron moldearse según los modelos occidentales, en el esfuerzo de reproducir los mismos niveles de prosperidad y estabilidad y para ganar la benevolencia, el apoyo político y económico de Europa y Estados Unidos²². Como parte de este proceso, los países ratificaron un gran número de tratados internacionales de derechos humanos y los incluyeron en sus marcos constitucionales. Desde entonces, han surgido nuevos desafíos a la hegemonía occidental, tanto con el crecimiento económico de nuevos países emergentes como con las crisis sociales y económicas desencadenadas por el modelo de desarrollo dominante. El disenso hacia las recetas de la oit en Bolivia refleja, por lo tanto, un contexto global en el que la divergencia del «modelo occidental» se hace más común.

Finalmente, si bien el nuevo Código de la Niñez define una postura política e ideológica distinta, en la práctica todavía hay incertidumbres sobre su implementación y sus efectos. Han pasado dos años desde su aprobación y los efectos del código han sido hasta la fecha más simbólicos que concretos. El Ministerio de Educación ha organizado dos Encuentros Plurinacionales de Educación de Niñas, Niños y Adolescentes Trabajadores y por primera vez se han producido datos sobre estudiantes trabajadores (alrededor de 34.000). El pasado mes de mayo, una delegación de nat ha viajado a Ginebra para presentar el código y explicar por qué en su opinión este defiende y no viola sus derechos. El régimen de protección para menores trabajadores delineado en el código y prometido por el gobierno es, sin embargo, un desafío todavía pendiente y, hasta la fecha, las reformas normativas no se han convertido en cambios reales para los niños y las niñas bolivianos.