Tema central

Un fracaso del neoliberalismo

Los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza, preparados por los gobiernos mediante un proceso en el que participan instituciones internacionales y actores de la sociedad civil, no dieron los resultados previstos. El artículo analiza los casos de Honduras, Nicaragua y Bolivia y concluye que este tipo de acciones no contemplaron de manera adecuada la cuestión de la pobreza rural y, aunque más tarde incorporaron el tema, enfrentaron obstáculos políticos y administrativos que dificultaron el logro de sus metas. Pero incluso si se hubieran implementado de manera correcta no hubieran conseguido solucionar el problema, cuyas causas estructurales radican en la desigual distribución de la tierra, la insuficiente productividad de los pequeños productores campesinos y la falta de compromiso del Estado con los pobres del campo.

Un fracaso del neoliberalismo

Introducción

Los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP) son programas preparados por las autoridades de los países de bajos ingresos mediante un proceso en el que participan instituciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) y actores de la sociedad civil. Los DELP describen las políticas y los programas macroeconómicos y sociales que aplicará el país durante varios años, así como las necesidades de financiamiento externo.

El presente artículo analiza el impacto de los DELP en el diseño, la implementación y el efecto de las políticas públicas orientadas a reducir la pobreza rural en Bolivia, Honduras y Nicaragua, tres de los países más afectados por este problema, desde los primeros años de esta década hasta 2007, momento en que los DELP ya se habían abandonado y reemplazado por otros programas. También se analizan las intervenciones de otros actores, como las organizaciones no gubernamentales (ONG) y las agencias de cooperación internacional. El texto se inserta en una perspectiva de largo plazo que apunta a identificar las causas estructurales de la pobreza rural. En general, la idea es que la falta de estabilidad, continuidad y coherencia de las políticas públicas, junto con un aparato estatal fragmentado, han limitado la capacidad de acción de los distintos gobiernos. A esto hay que añadir el carácter de clase del Estado, que funciona como un determinante importante en su compromiso para reducir la pobreza.

Una característica común de los DELP en los tres países es la escasa importancia otorgada al sector rural, aun cuando los indicadores de pobreza rural son mucho más elevados que los correspondientes a las áreas urbanas. El sector rural recién adquirió visibilidad con las revisiones introducidas en los DELP, o cuando los DELP fueron reemplazados por otras políticas y otros planes de desarrollo, pero no formaban parte de las prioridades originales. Los cambios políticos vividos en Bolivia y Nicaragua en los últimos años condujeron al diseño de nuevas estrategias de desarrollo que incluyen, entre otras cosas, nuevas políticas para combatir la pobreza rural. Honduras es el único país donde el DELP original aún no fue reemplazado, aunque es posible que siga el ejemplo de Bolivia y Nicaragua en un futuro cercano.

En este marco, el artículo analiza en primer lugar el caso de Honduras, luego el de Nicaragua y por último el de Bolivia1. El objetivo es identificar las causas estructurales de la pobreza rural y evaluar el éxito de las políticas públicas y otras intervenciones para superar esos factores estructurales. El texto concluye con algunas reflexiones generales sobre desarrollo y pobreza rural.

Honduras

Entre 1991 y 2001 se observó cierto avance en la reducción de la pobreza en Honduras. En cuanto a la pobreza rural, pasó de 79,6% a 73,8% en este periodo. Resulta paradójico que durante el primer quinquenio de implementación de los DELP, entre 2001 y 2005, se obtuvieran resultados desalentadores, ya que el índice de pobreza rural apenas bajó a 71,5% en 2005, en tanto la pobreza rural extrema se mantuvo prácticamente sin modificaciones2. Sin embargo, desde 2006 la pobreza rural disminuyó de manera sostenida hasta ubicarse en 63,1% en 2008. La brecha de pobreza urbano-rural también se redujo, aunque la pobreza urbana se mantuvo casi sin modificaciones3.

El DELP elaborado en Honduras en 2001 se propuso como una política oficial de largo plazo con el objetivo de lograr una reducción significativa y sostenible de la pobreza sobre la base de un crecimiento económico acelerado y sostenido4. La distribución equitativa de este crecimiento se lograría mejorando el acceso a la educación, la salud y demás servicios sociales de los sectores más castigados, así como a través del «efecto goteo» generado por el crecimiento. El crecimiento fue, como se planteaba, el factor crucial para reducir la pobreza. Sin embargo, el DELP no especificaba qué sectores serían los impulsores más dinámicos del crecimiento en beneficio de las regiones más pobres del país. Tampoco se debatió en profundidad qué tipo de crecimiento económico debería tener prioridad ni se discutió seriamente si el «efecto goteo» llegaría a los sectores excluidos. Por otra parte, a pesar de la estrecha relación entre los altos niveles de pobreza y el limitado acceso a la tierra, la reforma agraria quedó de lado.

En cuanto al sector rural, recibió una escasa proporción de recursos de los DELP. Si bien 70% de las familias pobres vive en las áreas rurales, solo 13% de los fondos de los DELP se destinó específicamente a reducir la pobreza en estas zonas5. Sin embargo, debe advertirse que otros recursos de los DELP, especialmente los asignados a la salud y a la educación, también beneficiaron a la población rural.

En 2000, antes de la implementación de los DELP y como consecuencia de la devastación causada por el huracán Mitch, el gobierno había creado el Programa Nacional de Desarrollo Rural Sostenible (Pronaders), que supuestamente iba a desempeñar un papel fundamental en los esfuerzos tendientes a reducir la pobreza rural a través de proyectos para mejorar la producción local. Según el acuerdo entre las instituciones de cooperación internacional y el gobierno, el programa dispondría de una relativa autonomía con respecto al Ministerio de Agricultura y Ganadería, de modo de que adquiriera capacidad técnica sin sucumbir a las presiones políticas. Apartado de las influencias partidarias, el Pronaders pudo convocar a profesionales competentes, cuya tarea consistió en coordinar los proyectos de desarrollo rural orientados a los pequeños agricultores, y a la vez diseñar nuevos proyectos, con un claro enfoque en los sectores más pobres. Antes del Pronaders, los proyectos de desarrollo rural se habían implementado de forma dispersa, en función de los intereses particulares de cada organismo de financiación. Pero durante 2000 y 2001 el programa llevó adelante proyectos de consulta regional en paralelo con las consultas de los DELP. Como resultado, el Pronaders logró forjar alianzas con diversas entidades rurales y organizaciones de campesinos, así como con ONG locales y regionales. Estas consultas revelaron que los problemas de acceso a la tierra, el alto nivel de burocratización y la falta de eficiencia de los proyectos de desarrollo rural eran las principales dificultades que afectaban a la población rural.

  • 1.

    Este artículo se basa en un estudio más detallado y exhaustivo: C. Kay, René Escoto, Orlando Lara, José Antonio Peres y Lorenzo Pellegrini: Evaluación de las estrategias de reducción de pobreza en América Latina 2007. Informe temático pobreza rural y desarrollo en Honduras, Nicaragua y Bolivia, sida, Estocolmo, 2008. El autor agradece especialmente a René Escoto, Orlando Lara y José Antonio Peres, quienes elaboraron los informes de Nicaragua, Honduras y Bolivia, respectivamente, para el trabajo mencionado.

  • 2.

    Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud): Objetivos de Desarrollo del Milenio. Honduras 2007. Segundo informe de país, onu, Tegucigalpa, 2007.

  • 3.

    Instituto Nacional de Estadísticas (ine): Encuesta Permanente de Hogares de Propósito Múltiple, Tegucigalpa, 2008.

  • 4.

    Gobierno de Honduras: «Estrategia para la reducción de la pobreza», Tegucigalpa, 2001.

  • 5.

    Gobierno de Honduras: «Informe de avance de la estrategia para la reducción de la pobreza», Tegucigalpa, 2006.