Tribuna regional e global

Que as empresas transnacionais paguem o justo Por uma nova ordem tributária regional

As leis que regulam hoje a tributação corporativa internacional estão vigentes há quase 100 anos, o que evidencia a obsolescência do sistema atual. Isso criou «buracos» na legislação, convenientes aos sonegadores, pois dessa forma eles podem transferir dinheiro a paraísos fiscais em transações simples e que não podem ser denunciadas como ilegais. Nesse marco, o relatório da Comissão Independente pela Reforma da Taxação Corporativa Internacional e a campanha global «Que as empresas transnacionais paguem o justo» buscam uma nova ordem tributária internacional mais compatível com a justiça social.

Que as empresas transnacionais paguem o justo / Por uma nova ordem tributária regional

Introdução

A partir da segunda metade do século xx, intensificou-se o uso, por parte das empresas multinacionais e das parcelas mais abastadas das elites nacionais, dos chamados «paraísos fiscais» – localidades com tributação nula ou extremamente baixa –, com a finalidade de aumentar seus lucros ao evitar o pagamento de impostos nos Estados onde operam.

Mesmo que o desequilíbrio nas contas públicas decorrentes dessa prática não seja recente, somente nos últimos anos o tema passou a chamar a atenção da mídia e da sociedade civil, que pressionou tanto os governos como as instituições internacionais a colocarem esse tema da evasão fiscal em suas agendas.

Embora seja extremamente complicado calcular as quantias depositadas nos paraísos fiscais, estimativas recentes foram divulgadas por algumas organizações internacionais. Segundo a Tax Justice Network, em 2012 existiam cerca de 32 trilhões de dólares escondidos nesses paraísos fiscais. Já o jornal inglês The Guardian afirma que cerca de um trilhão de dólares sai, anualmente, de países em desenvolvimento rumo às localidades de tributação baixa ou inexistente.

Tendo em vista essas informações, diante da atual conjuntura político-econômica global, o movimento sindical considera a tributação internacional de corporações e grandes fortunas como um importante meio de redução das desigualdades sociais, um fator decisivo para o desenvolvimento dos países pobres e uma prerrogativa necessária para o financiamento de serviços públicos universais de qualidade.

Sendo assim, para que esses objetivos possam ser alcançados, é imprescindível que seja realizada uma profunda reforma nas obsoletas leis tributárias internacionais, a partir de uma proposta construída em espaços de discussão representativos, que vise o bem-estar social e não os interesses corporativos, como tem prevalecido nos espaços de governança global. Estatísticas de 2015, divulgadas pela Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (unctad) em 3 de maio de 2016, mostram os seguintes dados:

a) Entre 2010 e 2014, Hong Kong liderou a transferência de recursos em direção aos paraísos fiscais, com 33% do total do montante transferido (148 bilhões de dólares); seguido pelos Estados Unidos, com 21% (93 bilhões); Rússia, com 17% (77 bilhões); China com 10% (45 bilhões) e Brasil, com 5% (23 bilhões). Os demais países somados representaram 14% do total (64 bilhões).

b) Somente em 2015, os fluxos financeiros para paraísos fiscais alcançaram a cifra dos 72 bilhões de dólares.

c) O estudo mostra que, em uma amostra de multinacionais provenientes de 26 países desenvolvidos, tais empresas tiveram mais lucros nas Bermudas (43,7 bilhões de dólares) do que na China (36,4 bilhões).

Contexto histórico político-econômico da intensificação do uso de financiamento offshore

O historiador Eric Hobsbawm e o geó- grafo David Harvey apontam que o termo offshore – hoje comumente utilizado – entrou no vocabulário civil em meados da década de 1960, para designar o processo de se registrar a sede legal de empresas em jurisdições de tributação baixa ou inexistente. Segundo os autores, em linhas gerais, o esgotamento do modelo econômico keynesiano-fordista dos chamados «anos dourados» do capitalismo – caracterizado por alta do padrão de vida nos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (ocde), com maiores lucros por parte dos empresários ao mesmo tempo em que ocorreram consecutivos aumentos salariais para os trabalhadores – e a consequente crise econômica intensificada pelo choque do petróleo em 1973 provocaram uma grande reestruturação produtiva global, responsável pela alteração do paradigma estatal social-democrata em direção ao neoliberalismo flexível, que só foi possível devido ao processo de transnacionalização da economia mundial.

A historiografia comumente levanta três aspectos principais interconectados com o processo de transnacionalização da economia mundial: a multiplicação das empresas multinacionais; a nova divisão internacional do trabalho – consequência da transferência da planta produtiva industrial de várias empresas para países subdesenvolvidos – e o aumento do financiamento offshore.

Nas palavras de Hobsbawm sobre o financiamento offshore,

uma combinação convenientemente complexa e engenhosa de buracos legais nas leis empresariais e trabalhistas dos bondosos miniterritórios – por exemplo, Curaçao, Ilhas Virgens e Liechtenstein – podia produzir maravilhas no balanço da empresa. Pois «a essência da prática do offshore está em transformar um enorme número de buracos numa estrutura empresarial viável, mas não regulamentada».

Nesse contexto, o aumento do financiamento offshore foi importante para assegurar o constante aumento dos lucros empresariais – mesmo com a redução do crescimento econômico –, ao mesmo tempo em que colaborou para retirar a economia nacional do controle estatal. Portanto, é possível dizer que o uso intensivo dos paraísos fiscais a partir de meados da década de 1960 foi um dos alicerces na construção de um novo paradigma na política econômica global, o neoliberalismo, ao passo que também impactou na reestruturação produtiva que desencadeou no surgimento de uma nova forma de organização do trabalho, pós-fordista.

Conjuntura político-econômica atual e o início do projeto beps

Com a erupção da crise econômica nos países centrais do capitalismo nos últimos anos, as instituições internacionais estabeleceram políticas ortodoxas de austeridade como receita para recuperar as economias nacionais. Passado algum tempo desde o início desse modelo, os resultados, grosso modo, não se concretizaram em crescimento do pib ou da produtividade. Tampouco melhoraram as condições de vida dos trabalhadores.Pelo contrário, o arrocho salarial vivenciado pela maioria dos trabalhadores, juntamente com o aumento das taxas de desemprego gerado pelas medidas de austeridade, foi responsável, em grande parte, pela atual desigualdade socioeconômica global, que atingiu níveis de disparidade recorde em 2015. Segundo os dados presentes no relatório da ong britânica Oxfam divulgado em janeiro de 2016, a parcela da população que corresponde a 1% das pessoas mais ricas do mundo detém mais riquezas do que os outros 99% somados. Dessa forma, a atual conjuntura socioeconômica, de imposição do paradigma de austeridade em países da União Europeia, ao mesmo tempo em que não reestruturou as economias nacionais, possibilitou que a parcela mais abastada da população aumentasse suas riquezas. Esse cenário é, sem dúvidas, propício para a emergência de inúmeros protestos que contestem o status quo, por meio de movimentos que perpassam vários espectros políticos.

Em meio ao cenário de ebulição de diversos movimentos de contestação política no seio da crise econômica nos países da ocde, alguns escândalos financeiros de grande dimensão, relacionados à evasão fiscal, foram investigados a partir de vazamentos, divulgados para o público, da contabilidade de empresas com contas em paraísos fiscais. Esses escândalos escancararam tanto os responsáveis como as consequências do não pagamento de impostos. Foi demonstrado, através dos vazamentos, que os altíssimos valores ocultados pelos «super-ricos» e multinacionais são fatores-chave na deterioração do Estado de Bem-estar europeu e na ampliação da desigualdade social.

O primeiro desses escândalos foi o «LuxLeaks», de 2015. O vazamento de informações por parte de funcionários luxemburgueses de subsidiárias locais de grandes multinacionais abriu caminho para revelar que empresas multinacionais, empresários, traficantes e políticos mantinham contas secretas em Luxemburgo, país europeu conhecido por ser um paraíso fiscal. Na mesma direção, no ano seguinte foi publicado o SwissLeaks, apontando as mais de 106.000 contas secretas existentes somente dos clientes do banco hsbc, com o dinheiro proveniente de diversas origens e envolvendo nomes de mais de 100 nacionalidades. Mais recentemente ocorreu – provavelmente o mais divulgado dos casos – o escândalo do «Panama Papers», no qual estão em processo de investigação cerca de 11,5 milhões de contratos vazados do escritório de advocacia panamenho Mossack Fonseca, responsável pela intermediação de transações financeiras milionárias em direção aos chamados paraísos fiscais. Esse caso se tornou especialmente emblemático, pois, para além das enormes quantias financeiras envolvidas nessas transações, foram mencionados os nomes de diversas figuras conhecidas do campo artístico, esportivo, midiático e, principalmente, político, advindos de todos os continentes do globo. Assim, foram novamente explicitadas ao público a imensa complexidade da questão, a sua internacionalização e a incrível facilidade para efetuar transações de evasão em direção aos paraísos fiscais – na maioria das vezes, na «legalidade».

Dessa forma, a pressão de alguns órgãos da mídia internacional e os inúmeros protestos da sociedade civil eclodiram ao mesmo tempo em que as estatísticas provenientes dos vazamentos comprovaram que a evasão fiscal se tornou uma evidente ameaça às contas públicas dos Estados membros da ocde. Imersos nesse contexto, mesmo com falta de vontade política necessária, os países ricos começaram a se movimentar em busca de uma inédita solução conjunta ao complexo problema da taxação tributária internacional.

Após alguns anos de debates em foros distintos, em novembro de 2015 foi lançado o primeiro documento oficial do projeto Erosão da Base Tributária e Transferência de Lucros (Base Erosion and Profit Shifting, beps). Organizado em 15 eixos de ação e articulado pela ocde junto ao g-20, o projeto beps enfatiza a evasão fiscal por parte das multinacionais e tem como objetivo central inicial assegurar que estas sejam taxadas adequadamente, o que requer a alteração das leis que regulam a tributação internacional, vigentes há quase 100 anos.

As fraquezas do projeto beps

Sem dúvida, o projeto beps constitui um marco importante na luta pelo fim dos paraísos fiscais e dos demais mecanismos utilizados para evitar pagamento do fisco nacional, uma vez que representa uma tentativa inédita de tentar alterar, conjuntamente, as leis de tributação internacional. Entretanto, a elaboração do programa foi conduzida primordialmente pelos países desenvolvidos – através de dois foros restritos, a ocde e o g-20 –, e o plano de ação reflete claramente essa falta de representatividade. Por esse motivo, alguns países em desenvolvimento foram chamados para os encontros, mas essa iniciativa se mostrou meramente decorativa a partir do momento em que esses Estados convidados tiveram status inferior aos demais – sem poder de voto e de inclusão de cláusulas. Consequentemente, as propostas contidas no plano de ação, ditadas pelos países mais ricos, favorecem em primeiro plano os Estados originários das principais multinacionais, além de possuírem um recorte temático que exclui questões extremamente sensíveis aos países em desenvolvimento.

Uma importante amostra dessa limitação do beps reside na Ação No 13, que obriga as multinacionais, diferentemente do que ocorre atualmente, a divulgar seus balanços financeiros anuais país por país, separadamente. Até esse ponto, a ação é integralmente positiva. O problema é que a proposta, que poderia significar uma mudança estrutural, foi fortemente atenuada por outras duas cláusulas complementares: a primeira determina que somente o país de origem da multinacional irá receber os relatórios, sem obrigatoriedade de compartilhar a informação; a segunda estabelece que somente as empresas com lucros superiores a 845 milhões de dólares/ano são obrigadas a divulgar esse tipo de relatório.

Na mesma direção, a Ação No 14 do beps também falha ao dar prioridade às soluções de controvérsias em espaços privados em detrimento dos tribunais públicos internacionais. Nesta parte do documento, além de serem acrescentados 500 novos artigos nas normas de tributação internacional – o que, por seguro, tende a aumentar o número de discórdias legais – o projeto prevê obrigatoriedade na resolução dos conflitos Estados versus empresas por meio da arbitragem privada, caso ultrapassem dois anos sem serem solucionados. A arbitragem privada significa tribunais ad hoc, formados por pequenos grupos de especialistas jurídicos em determinado assunto, que devem ser aprovados por ambas as partes conflitantes.

Especialistas e representantes de Estados que ficaram de fora do acordo denunciaram que, primeiramente, é arriscado colocar nas mãos de um pequeno grupo privado decisões que envolvam enormes quantias financeiras, peso político e diversos atores. Outra crítica reside no argumento financeiro. Nesses grandes conflitos jurídicos, o custo de uma arbitragem privada pode variar entre 8 milhões e 30 milhões de dólares, segundo dados da própria ocde. Valor significativamente elevado para alguns países que compõem o sistema onu – no caso de Gâmbia, por exemplo, uma arbitragem de valor máximo comprometeria 3,9% de seu pib anual.

Dessa forma, torna-se evidente que, ao propor a privatização de uma função pública essencial – a resolução de litígios –, a proposta da ocde tira dos Estados mais pobres o direito básico de entrarem no tribunal em condições de igualdade contra a parte conflitante, o que os deixa em dupla desvantagem: em relação aos países com mais recursos e em comparação às empresas multinacionais. Provavelmente, os exemplos das ações No 13 e 14 do projeto beps são os que melhor explicitam o modo pelo qual o poder corporativo influencia fortemente os países mais desenvolvidos, para colocarem em primeiro plano seus interesses ao invés de encontrar uma real solução para o problema da sonegação fiscal das multinacionais. Todavia, para muito além dessas duas ações, o caráter centrado na resolução dos problemas das nações desenvolvidas permeia todo o documento oficial da proposta elaborada pela ocde. Pelas razões descritas, a proposta beps tem sido muito criticada. O vencedor do Prêmio Nobel de Economia em 2001, Joseph Stiglitz, aponta um importante balanço acerca desse projeto: «É um passo na direção certa, mas precisamos saber que não é suficiente. O princípio da plena competição para impedir o abuso de preços de transferência, o antigo sistema (...) não se ajusta às necessidades de um mundo globalizado. A ocde está tentando consertar um sistema que não pode ser consertado».

O fato de a questão da taxação corporativa em âmbito internacional se tratar de um complexo problema global exige necessariamente que todos os países do interligado sistema financeiro mundial façam parte desse novo arranjo, uma vez que o menor dos furos na legislação de qualquer Estado abre brechas legais para a manutenção da sonegação fiscal em todo o mundo. Se essa condição não for cumprida, será impossível acabar, de fato, com os paraísos fiscais e outros mecanismos de evasão fiscal por parte dos «super-ricos» ou das multinacionais.

Tendo em vista essa condição, somada à atual configuração das instituições internacionais, embora reconheçamos as limitações e interesses privados presentes na Organização das Nações Unidas (onu), esta ainda se caracteriza, sem dúvidas, como o foro mais representativo e democrático para esse tipo de discussão. Essa ideia foi defendida na Conferência sobre o Financiamento do Desenvolvimento, realizada em Adis Abeba em julho de 2015. As organizações da sociedade civil, incluindo a Internacional de Serviços Públicos (isp), apoiaram unanimemente a necessidade da criação de um corpo intergovernamental na onu para promover uma verdadeira reforma mundial da taxação corporativa internacional.

Propostas concretas que atendam aos interesses dos trabalhadores e Estados em desenvolvimento

Para alcançar uma reforma que contemple os interesses dos trabalhadores junto ao dos Estados em desenvolvimento, é necessária a participação do conjunto de países com seus diversos atores. É importante também ter o embasamento técnico específico da temática da taxação corporativa internacional. Nesse cenário, as recomendações de reforma da Comissão Independente pela Reforma da Taxação Corporativa Internacional (icrict, na sigla em inglês) são o documento mais conciso, embasado e legítimo já produzido acerca do tema. Isso porque a icrict foi fundada a partir de uma ampla coalizão da sociedade civil e de organizações de trabalhadores. Entre os nove especialistas que a compõem, existem representantes de todos os continentes, provenientes de experiências profissionais diversas e com amplo reconhecimento internacional, como o já citado Stiglitz, entre outros. De forma resumida e com linguagem simples, o relatório da icrict delineia seis recomendações possíveis de serem realizadas e centrais para garantir uma reforma do sistema de taxação corporativo internacional, visando o desenvolvimento sustentável e a justiça social.

1. Multinacionais devem tributar como uma só entidade. Esse primeiro ponto é colocado como o mais importante. Se essa questão não for alterada, será difícil conseguir avanços mais profundos em direção à taxação proporcional das multinacionais. Atualmente, cada uma das diversas subsidiárias ao redor do mundo de uma única multinacional é vista como uma entidade independente. Por exemplo, o McDonald’s do Brasil e o da Argentina são vistos como duas empresas distintas, embora a rede McDonald’s atue, de fato, como uma entidade única que possui cerca de 35.000 filiais. Se observarmos o funcionamento de uma empresa multinacional, é possível ver que ela se estrutura em diferentes países. Por exemplo, o marketing da empresa é feito pelo país a; a informática é realizada pelo país b; a comercialização, pelo país c; e a produção, dividida e segmentada entre os países d, e e f. Posteriormente, a empresa utiliza os preços de transferência e a «compra» de serviços, para manipular toda essa estrutura a fim de evitar o pagamento de impostos. Assim, fica evidente que essas multinacionais operam de maneira global, mas contabilizam seus lucros como entidades separadas por país, transferindo assim o verdadeiro ganho para uma offshore localizada em um paraíso fiscal. Com isso, os Estados devem rechaçar o princípio da entidade separada e passar a reconhecer que as multinacionais atuam como entidade única, que realiza transações através das fronteiras internacionais. Ou seja, o McDonald’s internacional deve ser visto como uma empresa, que atua em 119 países através de suas filiais.

A partir dessa nova concepção, de que as multinacionais são entidades únicas, os Estados devem ter acesso aos lucros anuais totais da empresa em todo o mundo, e estabelecer acordos multilaterais para facilitar a distribuição da taxação por país, de maneira equivalente ao que foi produzido em cada local. Para isso, é necessário que os lucros sejam repartidos de acordo com fatores econômicos objetivos, tais como as vendas e a quantidade de empregados em cada país.

2. Frear a concorrência tributária. Atualmente, o problema da concorrência tributária impacta principalmente os países em desenvolvimento – motivo pelo qual esta importante pauta não foi levantada no projeto beps. Normalmente, os países brigam entre si para que uma multinacional se instale em seu território, e dessa forma ocorrem «leilões para baixo», no qual ganha o país que oferecer mais benefícios tributários. Assim, os ganhos decorrentes da vinda de uma grande empresa para o país são minados, já que elas pagam quantidades irrisórias de impostos e podem sair a qualquer momento em que não lhes for mais rentável. A icrict define: «Os países desenvolvidos, possivelmente através da ocde, deveriam dar o primeiro passo para frear a atual concorrência que resulta da diminuição de impostos, acordando uma taxa mínima de imposto aos lucros ou serviços das empresas». No mesmo sentido, o relatório aponta que os Estados deveriam obrigatoriamente divulgar os incentivos e a isenção de impostos que oferecem às multinacionais, como forma de restrição e transparência das ações do poder público, muitas vezes capturado por interesses privados.

3. Assegurar a observância das normas. Nesse quesito, o relatório icrict aponta primeiramente que os Estados deveriam impor sanções penais às práticas tributárias abusivas, ao mesmo tempo em que devem deixar de dar respaldo às multinacionais envolvidas em escândalos tributários ou de direitos humanos em outras jurisdições. Pela mesma lógica, as organizações multilaterais devem desenvolver dispositivos para proteger os denunciantes das práticas ilícitas das multinacionais. Além disso, o documento destaca que as organizações multilaterais devem «desenvolver um modelo de retenção impositiva, que obrigue a retenção na fonte dos impostos sobre o pagamento de juros, dividendos, royalties e outros». Da mesma forma, para que isso se torne viável, é imprescindível pensar no importante papel aos trabalhadores fiscais da União, e garantir-lhes «recursos adequados, autoridade independente e a proteção jurídica que lhes permitam arrecadar os impostos que as multinacionais devem».

4. Aumentar a transparência. Nesse aspecto, o ponto fundamental é a exigência, por parte dos Estados, de que as multinacionais divulguem publicamente – com um limite máximo de 30 dias – os seus informes de lucros divididos por país. Ao contrário do que está no projeto beps, esses relatórios devem ser exigidos para todas as multinacionais e devem estar disponíveis para a consulta do público em geral, principalmente das autoridades fiscais, em todos os países em que a empresa atue.

5. Reformar as convenções tributárias. Primeiramente, os Estados deveriam evitar nas convenções tributárias qualquer tipo de limitação na arrecadação fiscal. Adicionalmente, as organizações multilaterais devem ampliar os objetivos pleiteados nas convenções tributárias, com ênfase em «incorporar a prevenção da dupla não-tributação, para frear as práticas abusivas tributárias e facilitar o intercâmbio de informação que propicie a efetividade da administração tributária». Nesse sentido, as organizações multilaterais devem buscar a modificação do modelo de convenção tributária atual, a fim de incorporar uma nova norma geral contra a elisão de impostos.

6. Desenvolver um sistema de cooperação tributária internacional mais inclusivo. A icrict reconhece que a comunidade internacional deve buscar mecanismos mais eficazes e inclusivos para lograr a regulação da tributação corporativa internacional. Em primeiro plano, é explicitada a necessidade de dar as condições materiais e de formação para que órgãos públicos responsáveis pela administração fiscal – principalmente dos países em desenvolvimento – possam enfrentar a sonegação de impostos. Por outro lado, a comissão reconhece que os esforços dos Estados devem se concentrar no âmbito da onu, através de convenções e debates. Em consonância com as ideias apresentadas na Conferência para o Financiamento do Desenvolvimento, propõe-se que o existente Comitê de Especialistas da onu em Cooperação Internacional em Questões de Tributação seja transformado em uma comissão intergovernamental dotada de recursos adequados.

Conclusão

As leis que hoje regulam a tributação corporativa internacional estão em vigor há quase 100 anos, o que evidencia a obsolescência do sistema atual. Assim, a legislação não se adaptou às diversas mudanças que ocorreram na economia internacional desde a década de 1920. Esse descompasso criou «buracos» na legislação, convenientes aos sonegadores, pois dessa forma eles podem transferir dinheiro a paraísos fiscais em transações simples e que não podem ser denunciadas como ilegais.

Nos últimos anos, foi escancarado ao público o peso negativo nas contas públicas da sonegação fiscal por parte das elites e multinacionais, acarretando graves prejuízos aos serviços públicos, à infraestrutura estatal e à justiça social. Ou seja, quem paga a conta desse falho sistema tributário internacional, no fim, são os trabalhadores. Dessa maneira, torna-se urgente a ocorrência de debates e propostas que levem a uma reforma profunda desse sistema. Diferentemente do beps, que tenta reparar superficialmente um sistema falido, o relatório da icrict propõe alterações estruturais em relação ao complexo de normas que existem hoje, de modo a alcançar uma tributação eficaz e proporcional. Reconhecemos na tributação corporativa internacional um dos principais meios para avançar no combate à pobreza, no financiamento de serviços públicos universais de qualidade e na diminuição da inequidade social, que atinge níveis recordes atualmente.

A campanha global «Que as empresas transnacionais paguem o justo», desenvolvida por centenas de militantes e organizações da sociedade civil, abraça muitas dessas propostas sobre uma nova ordem tributária mundial e, por isso, como representantes sindicais internacionais, nos inserimos nessa campanha e chamamos todos os militantes progressistas a fazerem o mesmo.