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Pobreza e políticas sociais na década da redução da desigualdade

A iniqüidade inercial brasileira, internacionalmente conhecida, que ficou mais ou menos estagnada nas três décadas anteriores, passa a dar sinais de queda consistente desde o começo da década. Da mesma forma que a década anterior foi a de estabilização da inflação, a década atual é, pelo menos até agora, a de redução da desigualdade de renda e a de geração de emprego formal, que são momentos do mesmo processo. Mas para que alcancemos reduções sustentáveis e continuadas da desigualdade, é preciso desmontar o antigo regime de políticas sociais relativamente pouco focado – representado pelo salário mínimo – e enfatizar um novo regime de políticas sociais, representado por upgrades no Bolsa Família e por uma política agressiva em prol da educação de qualidade.

Pobreza e políticas sociais na década da redução da desigualdade

1. Introdução

O Brasil foi o país que apresentou a maior inflação do mundo no período de 1960 a 1995. Desde o começo dos anos 80, conter a inflação passou a ser o foco das políticas públicas no Brasil. Sucessivos pacotes macroeconômicos e três planos foram tentados desde então: o Plano Cruzado em 1986, o Plano Collor em 1990 e o Plano Real em 1994. Apenas o Plano Real foi bem sucedido em baixar e controlar a inflação, tendo efeitos de melhoria nos indicadores sociais baseados em renda per capita, como desigualdade, pobreza e bem-estar social (Barros/Foguel; Neri/Considera/Pinto; Rocha 2003). Na verdade, durante os últimos 25 anos, mudanças nesses indicadores sociais têm refletido a volatilidade do ambiente macroeconômico brasileiro: até 1994, as fontes de instabilidade foram as sucessivas tentativas, e falhas, de estabilização, enquanto a partir de 1995 a principal fonte de instabilidade foi a chegada (e a saída) de crises externas. Mas neste último período o país expandiu programas de transferência de renda e deu continuidade aos regimes de política econômica, amortecendo as conseqüências sociais de uma maior instabilidade externa e as tendências internas de baixo crescimento observadas.

O Brasil tem sido conhecido como um dos países que têm a maior desigualdade de renda do mundo. Após sua íngreme ascensão nos anos 60, a desigualdade brasileira tem sido persistentemente alta, mas permaneceu estável entre 1970 e 2000 (Barros/Foguel; Barros/Mendonça; Bonelli/Sedlacek; Hoffman 1989; Langoni; Ramos). Contudo, em anos recentes, em particular a partir de 2001, a desigualdade está em declínio (Barros/Foguel/Ulyssea; Ferreira/Leite/Litchfield; Neri 2004 e 2005). É razoável afirmar que da mesma forma que a década anterior foi a da estabilização da inflação, a década atual é – até agora – a da redução da desigualdade de renda. O tema central deste estudo são os momentos de inflexão de inflação e de desigualdade, em relação aos quais o Brasil ocupa lugar de destaque nas séries estatísticas internacionais e seus impactos sobre miséria e bem-estar social. Em particular, oferecemos um mosaico das causas e conseqüências da redução recente da desigualdade observada nesta década a partir da síntese de trabalhos anteriores.

O trabalho está dividido em seções. Na seção 2, descrevemos os principais movimentos da distribuição de renda per capita dos últimos cinco anos. A análise da desigualdade é feita na seção 3. Na seção 4, analisamos a evolução da pobreza conferindo ênfase às diferenças de movimentos entre áreas rurais, urbanas e metropolitanas. Na seção 5, apresentamos uma visão geral dos determinantes das mudanças dos indicadores sociais baseados em renda, como o papel de mudanças na desigualdade e na estabilidade econômica e suas interações com crescimento, bem como o papel das políticas públicas específicas aplicadas no período (salário mínimo, Bolsa-Família, metas inflacionárias, etc). Na seção 6, apresentamos as principais conclusões do estudo. 2. A dança distributiva

Trabalhamos aqui com a idéia de distribuição de renda no sentido estatístico, incluindo tanto mudanças na desigualdade como alterações no crescimento da renda (domiciliar per capita – isto é, a soma da renda de todos os membros dos domicílios dividido pelo número de membros).

A principal característica da abordagem aqui utilizada é o seu nível de desagregação com três grupos de renda: o décimo mais rico, que se apropria de quase metade da renda per capita em 2005 (mais precisamente, 45,1% – renda média de R$ 1.877); a metade mais pobre, que se apropria de pouco mais de um décimo da renda nacional (14,1% – R$ 123); e os 40% intermediários, cuja parcela na população e na renda praticamente coincide (40,8% – R$ 440 em média), constituindo um país de renda média, uma espécie de Peru, inserido entre a rica Bélgica e a pobre Índia. A abordagem por grupos de renda (Belíndia ou Belperdia) contrasta com aquela baseada no PIB per capita, no qual a ponderação é proporcional à renda de cada pessoa – os indivíduos implicitamente «valem o que ganham». Este aspecto é especialmente relevante no caso brasileiro, em que o alto grau de desigualdade de renda observada torna a sua média um mau indicador de bem-estar social.

Propomos aqui uma cronologia que divide o período de 1992 a 2005 em cinco fases: 1. incerteza institucional e inflação crônica, pré- julho de 1994; 2. boom pós-estabilização inflacionária, 1993 a 1995; 3. incerteza crítica em relação a choques externos, 1995 a 2001; 4. incerteza em relação à situação externa e às mudanças políticas internas, 2001 a 2003; 5. boom pós-choque de confiança, 2003 em diante. Os gráficos seguintes dão uma visão dos ganhos e perdas de renda associados a esses períodos através de duas análises. Uma mais global, onde fornecemos as variações totais (acumuladas) dos períodos, e outra através de médias anuais.Há uma fase, antes do Plano Real, que denominamos de incerteza crônica, quando a população estava acostumada a conviver com a instabilidade derivada da inflação alta e persistente e da aplicação de pacotes econômicos. Os agentes e instituições desenvolveram uma série de mecanismos para se defender da inflação, cujo principal efeito colateral era perpetuar a própria inflação. Essa fase abrange vários períodos marcados por sucessivos pacotes econômicos e planos de estabilização. Se começarmos na década de 90, temos primeiro, de 1990 a 1992, na gestão Collor, um «milagre econômico» às avessas. A renda caiu de forma acentuada, mas afetou, principalmente, os mais 10% ricos. O governo Collor reduziu a desigualdade nivelando por baixo a renda. O segundo período (1992-1993, mostrado no gráfico) é marcado por taxas de inflação ascendentes e um aumento da renda expressivo só entre os mais ricos (12,3% contra -1,6% ao ano, dos mais pobres), implicando um forte aumento da concentração de renda.

A fase seguinte (1993 a 1995) pode ser classificada como a «lua-de-mel» com o Plano Real. Todos os segmentos da população ganharam aumentos de renda em torno de 12% ao ano, em ritmo de milagre econômico. A incerteza crônica foi, de uma maneira muito rápida, retirada da economia e substituída por uma fase de boom econômico e social.