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Pobreza e políticas sociais na década da redução da desigualdade

A iniqüidade inercial brasileira, internacionalmente conhecida, que ficou mais ou menos estagnada nas três décadas anteriores, passa a dar sinais de queda consistente desde o começo da década. Da mesma forma que a década anterior foi a de estabilização da inflação, a década atual é, pelo menos até agora, a de redução da desigualdade de renda e a de geração de emprego formal, que são momentos do mesmo processo. Mas para que alcancemos reduções sustentáveis e continuadas da desigualdade, é preciso desmontar o antigo regime de políticas sociais relativamente pouco focado – representado pelo salário mínimo – e enfatizar um novo regime de políticas sociais, representado por upgrades no Bolsa Família e por uma política agressiva em prol da educação de qualidade.

Pobreza e políticas sociais na década da redução da desigualdade

1. Introdução

O Brasil foi o país que apresentou a maior inflação do mundo no período de 1960 a 1995. Desde o começo dos anos 80, conter a inflação passou a ser o foco das políticas públicas no Brasil. Sucessivos pacotes macroeconômicos e três planos foram tentados desde então: o Plano Cruzado em 1986, o Plano Collor em 1990 e o Plano Real em 1994. Apenas o Plano Real foi bem sucedido em baixar e controlar a inflação, tendo efeitos de melhoria nos indicadores sociais baseados em renda per capita, como desigualdade, pobreza e bem-estar social (Barros/Foguel; Neri/Considera/Pinto; Rocha 2003). Na verdade, durante os últimos 25 anos, mudanças nesses indicadores sociais têm refletido a volatilidade do ambiente macroeconômico brasileiro: até 1994, as fontes de instabilidade foram as sucessivas tentativas, e falhas, de estabilização, enquanto a partir de 1995 a principal fonte de instabilidade foi a chegada (e a saída) de crises externas. Mas neste último período o país expandiu programas de transferência de renda e deu continuidade aos regimes de política econômica, amortecendo as conseqüências sociais de uma maior instabilidade externa e as tendências internas de baixo crescimento observadas.

O Brasil tem sido conhecido como um dos países que têm a maior desigualdade de renda do mundo. Após sua íngreme ascensão nos anos 60, a desigualdade brasileira tem sido persistentemente alta, mas permaneceu estável entre 1970 e 2000 (Barros/Foguel; Barros/Mendonça; Bonelli/Sedlacek; Hoffman 1989; Langoni; Ramos). Contudo, em anos recentes, em particular a partir de 2001, a desigualdade está em declínio (Barros/Foguel/Ulyssea; Ferreira/Leite/Litchfield; Neri 2004 e 2005). É razoável afirmar que da mesma forma que a década anterior foi a da estabilização da inflação, a década atual é – até agora – a da redução da desigualdade de renda. O tema central deste estudo são os momentos de inflexão de inflação e de desigualdade, em relação aos quais o Brasil ocupa lugar de destaque nas séries estatísticas internacionais e seus impactos sobre miséria e bem-estar social. Em particular, oferecemos um mosaico das causas e conseqüências da redução recente da desigualdade observada nesta década a partir da síntese de trabalhos anteriores.

O trabalho está dividido em seções. Na seção 2, descrevemos os principais movimentos da distribuição de renda per capita dos últimos cinco anos. A análise da desigualdade é feita na seção 3. Na seção 4, analisamos a evolução da pobreza conferindo ênfase às diferenças de movimentos entre áreas rurais, urbanas e metropolitanas. Na seção 5, apresentamos uma visão geral dos determinantes das mudanças dos indicadores sociais baseados em renda, como o papel de mudanças na desigualdade e na estabilidade econômica e suas interações com crescimento, bem como o papel das políticas públicas específicas aplicadas no período (salário mínimo, Bolsa-Família, metas inflacionárias, etc). Na seção 6, apresentamos as principais conclusões do estudo. 2. A dança distributiva

Trabalhamos aqui com a idéia de distribuição de renda no sentido estatístico, incluindo tanto mudanças na desigualdade como alterações no crescimento da renda (domiciliar per capita – isto é, a soma da renda de todos os membros dos domicílios dividido pelo número de membros).

A principal característica da abordagem aqui utilizada é o seu nível de desagregação com três grupos de renda: o décimo mais rico, que se apropria de quase metade da renda per capita em 2005 (mais precisamente, 45,1% – renda média de R$ 1.877); a metade mais pobre, que se apropria de pouco mais de um décimo da renda nacional (14,1% – R$ 123); e os 40% intermediários, cuja parcela na população e na renda praticamente coincide (40,8% – R$ 440 em média), constituindo um país de renda média, uma espécie de Peru, inserido entre a rica Bélgica e a pobre Índia. A abordagem por grupos de renda (Belíndia ou Belperdia) contrasta com aquela baseada no PIB per capita, no qual a ponderação é proporcional à renda de cada pessoa – os indivíduos implicitamente «valem o que ganham». Este aspecto é especialmente relevante no caso brasileiro, em que o alto grau de desigualdade de renda observada torna a sua média um mau indicador de bem-estar social.

Propomos aqui uma cronologia que divide o período de 1992 a 2005 em cinco fases: 1. incerteza institucional e inflação crônica, pré- julho de 1994; 2. boom pós-estabilização inflacionária, 1993 a 1995; 3. incerteza crítica em relação a choques externos, 1995 a 2001; 4. incerteza em relação à situação externa e às mudanças políticas internas, 2001 a 2003; 5. boom pós-choque de confiança, 2003 em diante. Os gráficos seguintes dão uma visão dos ganhos e perdas de renda associados a esses períodos através de duas análises. Uma mais global, onde fornecemos as variações totais (acumuladas) dos períodos, e outra através de médias anuais.Há uma fase, antes do Plano Real, que denominamos de incerteza crônica, quando a população estava acostumada a conviver com a instabilidade derivada da inflação alta e persistente e da aplicação de pacotes econômicos. Os agentes e instituições desenvolveram uma série de mecanismos para se defender da inflação, cujo principal efeito colateral era perpetuar a própria inflação. Essa fase abrange vários períodos marcados por sucessivos pacotes econômicos e planos de estabilização. Se começarmos na década de 90, temos primeiro, de 1990 a 1992, na gestão Collor, um «milagre econômico» às avessas. A renda caiu de forma acentuada, mas afetou, principalmente, os mais 10% ricos. O governo Collor reduziu a desigualdade nivelando por baixo a renda. O segundo período (1992-1993, mostrado no gráfico) é marcado por taxas de inflação ascendentes e um aumento da renda expressivo só entre os mais ricos (12,3% contra -1,6% ao ano, dos mais pobres), implicando um forte aumento da concentração de renda.

A fase seguinte (1993 a 1995) pode ser classificada como a «lua-de-mel» com o Plano Real. Todos os segmentos da população ganharam aumentos de renda em torno de 12% ao ano, em ritmo de milagre econômico. A incerteza crônica foi, de uma maneira muito rápida, retirada da economia e substituída por uma fase de boom econômico e social.

Em seguida, há uma fase em que o país ficou exposto a uma série de choques externos. A natureza da incerteza percebida neste período é diferente do aspecto cotidiano daquele observado no período de inflação alta. É uma fase de incerteza crítica no sentido de uma crise aguda que estaria ainda por vir. Os resultados indicam que os mais pobres foram poupados, mas os demais grupos apresentaram quedas absolutas de renda da ordem de -1,1% ao ano no período 1995-2001.

O Brasil passou a conviver com a possibilidade de uma grande deterioração, como as que ocorreram nas economias asiática e russa em 1997 e 1998. Em termos agregados, havia a possibilidade de um choque de proporções consideráveis. Os cidadãos passaram a conviver mais de perto com a possibilidade de desemprego de longa duração. Não falamos de uma sucessão de choques micro ou macroeconômicos, como no período de inflação crônica, mas da expectativa de choques não triviais e de natureza desconhecida. Em 1999, o Brasil foi a bola da vez e, para a surpresa de muitos, o país não acabou. Os aumentos da inflação e do desemprego observados após a desvalorização ficaram aquém das expectativas generalizadas.

Por outro lado, a análise da distribuição de renda no período de crises externas (1995-2003) é muito heterogênea no Brasil, dependendo do que e de onde se olha. Se somente for observada a renda do trabalho nas grandes metrópoles, haverá uma idéia de que a crise é mais séria. Se forem analisadas todas as fontes de renda e áreas geográficas, aproximando-se de um conceito mais abrangente de bem-estar, a crise se apresenta menos séria.

A dissipação da incerteza crítica em 2000 contribuiu para o aumento de investimentos domésticos e diretos estrangeiros e para a contratação de mão-de-obra formal, mas esses fatores foram abortados com as sucessivas crises de energia doméstica, a crise argentina e a recessão americana de 2000. Mas isso é uma outra história.

O período 2001-2003 se caracterizou por perdas de renda com redução de desigualdade. Apesar de atingir todos os segmentos da população, essas perdas foram menos pronunciadas para os de mais baixa renda (-0,3%), contra -4,1% ao ano, dos mais ricos (-0,6% e 7,9% no acumulado do período).No período mais recente (2003 a 2005), o crescimento anual total de 4,8% também se distribuiu de forma diferenciada entre os seguimentos populacionais. Os mais pobres foram os que mais ganharam, com acréscimos anuais de 8,4% na renda (contra 3,7% do décimo mais rico e 4,9% do grupo intermediário).

Outros períodos também podem ser analisados nos gráficos abaixo. É possível notar, por exemplo, que os 10% mais ricos foram os únicos perdedores no período de 2001 a 2005 (queda de 0,2% contra 4% de ganho dos mais pobres). Se analisarmos o que aconteceu nos últimos 12 anos, percebemos ganhos para todos os grupos que chegam a 1,5% e 3,5% anuais, para os mais ricos e mais pobres, respectivamente.

3. Desigualdade

A internacionalmente famosa desigualdade inercial brasileira, que ficou mais ou menos estagnada na década passada, justificando seu nome, muda e passa a dar sinais de queda consistente desde o começo do milênio. A parcela dos 50% mais pobres sobe de 12,5% para 14,1%. Já a fatia dos 10% mais ricos cai de 47,2% para 45,1%. Vejamos a variação em vários trechos da distribuição.

Centrando agora no último ano, o gráfico demonstra que a parcela dos 10% mais ricos na renda se mantém mais ou menos constante (de 45% em 2004 para 45,01% em 2005). A parcela dos 50% menores sobe 0,2 pontos (de 13,9% para 14,1%). A diferença é explicada pela queda da parcela apropriada pelos 40% intermediários (de 41,1% para 40,8%).

Os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) mostram quem foram os principais ganhadores e os perdedores da dança distributiva. Entre 2004 e 2005, todos ganharam, pois a renda média do brasileiro na PNAD sobe 6,6% em 2005 contra 1% do crescimento do PIB per capita do mesmo ano. Em compensação, a desigualdade cai pouco (-0,6%), bem abaixo da queda dos três anos anteriores: -1,9% em 2004, -1% em 2003, e -1,2% em 2002. Em 2005, a renda dos 50% mais pobres sobe 8,56%, a parcela dos 40% intermediários sobe 5,74%, e a renda dos 10% mais ricos sobe 6,89%. Em 2005, se o pão dos pobres não caiu com a margarina voltada para baixo, o croissant dos ricos também não caiu com a geléia importada no chão. O quadro abaixo sintetiza a dança distributiva destes grupos ano a ano ao longo da presente década.

A parcela dos 50% mais pobres atinge 14,1% da renda em 2005 contra 13,8% em 2004 e 12,5% em 2001, quando a desigualdade começa a sua inflexão descendente. Já a parcela dos 10% mais ricos cai de 47,2% em 2001 para 45,1% em 2004, mantendo a mesma parcela em 2005.

4. Pobreza

As séries de pobreza desde 1992, quando o novo questionário da PNAD foi estabelecido, indicam duas marcadas mudanças de patamar. Em primeiro lugar, no biênio 1993-1995 a proporção de pessoas abaixo da linha da miséria passa de 35,3% para 28,8%. Em 2003, a miséria ainda atingia 28,2% da população quando se inicia um novo período de queda, chegando a 22,7% em 2005. Isto compõe uma queda acumulada de 19,18% entre 2003 e 2005, magnitude comparável à queda de 18,47% do período de 1993 a 1995. O paralelo existente na redução de miséria entre os dois episódios ocorridos dez anos à parte pode ser percebido no gráfico abaixo.

Como se sabe, a mudança de patamar da miséria observada no período 1993 a 1995 esteve associada à implementação do Plano Real, embora os mecanismos de transmissão das mudanças sejam passíveis de discussão. Agora, quais são as características associadas às mudanças da pobreza observadas entre 2003 e 2005?

As metrópoles (comparadas às áreas urbanas e rurais) são os lugares que apresentaram o maior crescimento relativo da miséria no período 1995-2003, de 41%, refletindo a chamada crise metropolitana vigente; mas, nos dois episódios em questão, as metrópoles foram as que apresentaram os melhores desempenhos relativos, caindo 23,7% entre 2003 e 2005 e 32% entre 1993 e 1995. Com exceção dos períodos 1993-1995 e 2003-2005, a miséria nas grandes metrópoles subiu praticamente em todos os anos. Após a forte queda no período de lua-de-mel com o Plano Real, quando caiu de 22,16% para 15,07%, a miséria subiu, atingindo 21,25% em 2003. Essa tendência de alta foi interrompida deste momento até 2005, quando chegou a 16,22%.

As áreas urbanas, refletindo a boa performance de cidades de tamanho intermediário, são as que apresentam, no período total de 1993 a 2005, a maior redução acumulada de miséria (35,8%), superando as áreas metropolitanas e rurais, com reduções de 2,8% e 27,2%, respectivamente. Tanto em termos de nível como nas variações ano a ano, a miséria urbana segue os padrões daquela observada para o país como um todo, inclusive os padrões de redução em anos eleitorais, como em 1998 e 2002. Olhando para o período de 1993 a 2005, observamos queda sistemática da miséria urbana, de 31,52% para 20,37%.

As áreas rurais apresentam um desempenho mais regular nos diversos sub-períodos. A miséria rural cai sistematicamente em quase todos os anos da série, inclusive em períodos de seca do Nordeste, como 1998 e 2001. Este padrão foi influenciado por políticas públicas voltadas para o campo, em particular programas de transferência de renda.

5. Determinantes das mudanças recentes

Como nos casamentos, a relação da sociedade brasileira com os gestores de políticas apresenta altos e baixos. Analisamos essas flutuações segundo uma perspectiva distributiva. Procuramos qualificar a natureza das mudanças de bem-estar social ocorridas desde a criação do plano (Plano Real, de 1994). Verificamos que o período de lua-de-mel com a estabilidade (1994-1996) e o de crises externas (1995-2001), tanto para o bem como para o mal, foram marcados por mudanças distributivas relativamente pouco pronunciadas. Por outro lado, observamos mudanças de desigualdade de renda mais pronunciadas no período de continuidade das crises externas e de incerteza política associada à mudança de governo (2001-2003), assim como no período seguinte ao começo turbulento, no período de lua-de-mel e no governo Lula (2003 em diante).

A lua-de-mel do Real (1993-1995). No período de transição para a estabilidade, ao contrário do que se tem enfatizado, o efeito redutor de desigualdade do Real foi relativamente pequeno. A linha de pesquisa que originou o Real e os planos de estabilização que o antecederam buscavam reduzir a inflação, mantendo mais ou menos constante o status quo da distribuição de renda.

A fase da Unidade Real de Valor (URV), entre fevereiro e julho de 2004, uma espécie de noivado com a nova moeda, pretendia justamente isso. O Real foi concebido – e bem-sucedido – no combate à inflação. O grande ganho de bem-estar social provocado pela estabilização não foi a queda da desigualdade, mas – como o próprio nome sugere – o aumento da estabilidade da renda dos indivíduos. Essa redução de incerteza levou a efeitos ilusórios de redução de disparidades de renda, mas, de forma mais importante, melhorou as condições para o planejamento e a aplicação de políticas sociais além de induzir a um boom de crescimento pós-estabilização.

Após o lançamento do Plano Real tivemos, junto com a redução da inflação, um ganho de bem-estar associado à menor incidência do imposto inflacionário, principalmente nas classes de renda mais baixas. Simulações desse efeito revelam um aumento de 10% na renda de quem não tem acesso a mecanismos financeiros sofisticados, e uma redução de pobreza de 5%. Essa é uma característica da estabilização, mas que vai explicar apenas uma pequena parte do ganho social observado depois do Real.

Um segundo efeito refere-se ao tipo de estabilização que foi feita. Fixou-se a taxa de câmbio, abriu-se a economia e ocorreu um boom de consumo. A apreciação cambial gerou uma queda relativa na inflação dos mais pobres, obtida por exemplo através de cestas básicas. As medidas relativas à área externa beneficiaram os setores de produtos não-transacionáveis, como serviços, mas prejudicaram os transacionáveis, como indústria. E é o setor de serviços que abriga o maior número de pobres ocupados da economia. Houve, então, um grande impacto redutor de pobreza. Isso explica por que algumas regiões, como o Rio de Janeiro, foram mais beneficiadas do que outras, como São Paulo. O terceiro efeito, o principal, diretamente ligado à estabilização, é a redução das incertezas. Nessa passagem da incerteza crônica para um período de estabilidade, há ganhos de bem-estar social diretos, pois se consegue planejar o futuro. A estabilização também aumenta a demanda por crédito por parte das famílias, que podem ter um comportamento menos prudente em relação ao futuro e se liberam para consumir e tomar crédito. Por outro lado, bancos e financeiras tendem a se sentir mais seguros no monitoramento dos seus potenciais tomadores. A redução de incerteza depois do Real levou – tanto por razões de oferta como de demanda – ao florescimento do mercado de crédito direto ao consumidor.

O principal ganho do Real foi trazer estabilidade à renda de cada um. Calculamos isso com base em dados da Pesquisa Mensal de Emprego (PME-IBGE) que acompanham as mesmas famílias ao longo do tempo, e concluímos que a volatilidade da renda domiciliar mensal caiu cerca de 40% com a estabilização.

O efeito de redução de volatilidade contamina as medidas de desigualdade. Parece que a desigualdade caiu mais, porque a economia está mais estável. As desigualdades de renda mensais – o que se mede no Brasil – são infladas por essa flutuação. Se você tiver uma economia em que a renda média auferida ao longo do tempo é a mesma, uma economia igualitária por definição, mas com rendas que flutuam de maneira dessincronizada, parece que a desigualdade é maior do que é na verdade. A redução dessas flutuações produziu um efeito redistributivo ilusório do Plano Real. A desigualdade de rendas mensais cai três vezes mais que a desigualdade de renda ao longo de quatro meses consecutivos, e essa diferença corresponde justamente ao efeito de redução da instabilidade temporal da renda. Em suma, parece que a desigualdade caiu, mas o que caiu mesmo foi a instabilidade da renda individual.

Os efeitos redistributivos diretos do Plano Real não foram grandes, mas a estabilidade criou a possibilidade de se fazer política social de uma maneira muito melhor do que se fazia antes. Em primeiro lugar, porque alongou o horizonte de ação de governos e agentes privados, aí incluindo empresas e trabalhadores. Com a estabilidade e o fim do imposto inflacionário, ficou mais fácil para o governo e para as famílias implementar os seus respectivos orçamentos. O Plano Real viabilizou a ação de políticas sociais, mas não é, em si, uma grande política social. É preciso distinguir condições necessárias das suficientes. O objetivo do Real não foi a redistribuição de renda, mas acabou por gerar um efeito de potencializar a operação de políticas distributivas. Assim, não faz muito sentido discutir quem é o pai dos benefícios distributivos imediatos do Plano Real, pois eles ainda estariam por vir.

Segundo a PME, o grosso (55,7%) da redução da pobreza líquida observada no período pós-Real se deu exatamente em maio de 1995, nove meses após a estabilização. Pode ter sido apenas uma longa gravidez até que os benefícios da estabilização fossem paridos. De forma mais realista, a redução da pobreza de 10,56% então observada estaria ligada ao reajuste de 43% do salário mínimo concedido na mesma data. O erro parece ser a ênfase dada ao efeito distributivo direto do Real. O ganho maior foi a redução de incertezas e o boom de crescimento associado, sem falar na melhora da operação de políticas distributivas, como o aumento do salário mínimo exemplifica.

Crises (1995-2003). Como vimos, o Plano Real difere dos planos anteriores em pelos menos dois pontos. Primeiro, ele abrangeu um bem-sucedido processo de desindexação, que foi baseado no estabelecimento de uma unidade transitória inteiramente indexada à inflação. Segundo, foi feito em um ambiente econômico mais aberto ao exterior, com a moeda corrente de alguma forma supervalorizada. O Plano Real pertence ao tipo de plano «câmbio baseado na estabilização» que leva aos booms de consumo, ao invés de recessão. O câmbio funciona como uma âncora para o preço dos bens transacionáveis, que gerou uma queda relativa na inflação dos mais pobres, medidos por exemplo através de cestas básicas. A partir de então, houve uma mudança nos preços relativos contra os setores transacionais em favor dos setores não-transacionais. Isto beneficiou trabalhadores de baixa renda, principalmente em serviços pessoais e sociais, mas a necessidade de suportar uma supervalorização cambial com intuito de estabilização aumentou a fragilidade da economia brasileira às ondas de choques externos, como as crises que afetaram o México (1995), a Ásia (1997) e a Rússia (1998).

Entre 1996 e 1999, a renda per capita domiciliar do trabalho caiu para uma média de 4,5% ao ano em áreas metropolitanas, enquanto permaneceu estável no resto do país. As taxas de desemprego aumentaram mais de dois pontos percentuais em dezembro de 1997 após forte aumento da taxa de juros, taxa esta que poderia ser restabelecida após cada crise, evitando a fuga de capital. As taxas de desemprego permaneceram numa taxa anual média de 8% até o final de 2000 (Neri 2000; Ramos/Brito). Apesar de existir uma diminuição na renda total média, a pobreza nacional caiu. O mercado de trabalho teve um desempenho fortemente negativo de 1996 em diante, em particular entre 1996 e 1999, enquanto os programas sociais amorteceram o efeito da crise (e da seca de 1998 no Nordeste) sobre os mais pobres.

A crise brasileira de desvalorização de 1999 gerou importantes mudanças na macroeconomia e nas políticas sociais que podem ser observadas até hoje, tais como: adoção do câmbio flutuante; adoção de metas de inflação; implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), limitando todos os níveis de governo e estatais igualmente. Na frente social, observamos uma mudança na renda das políticas sociais com progressivos ajustes nos benefícios, e a expansão de programas focalizados em transferência de renda condicionada, como o Bolsa-Escola. Um dos pontos ressaltados aqui é a continuidade desses regimes de política econômica, e mesmo social, pela nova administração federal a partir de 2003.

Em 2000, o mercado de trabalho teve uma breve recuperação. Neste período, ao contrário do ocorrido no início do crescimento do Plano Real, a desvalorização cambial favoreceu os setores de exportações e as taxas de emprego formal começaram a crescer. Em abril de 2001, uma nova crise rapidamente liquidou o crescimento do PIB, esperado em 4%. Esta crise foi resultado de três choques diferentes: o racionamento de energia elétrica, o colapso econômico da Argentina e a recessão americana. Em 2002, foi possível observar uma queda nas taxas de pobreza apesar da instabilidade macroeconômica, talvez provocando medo de mudanças na política macroeconômica.A segunda lua-de-mel (2003-2005). A partir da superação da recessão de 2003, o Brasil vive um período de redução de pobreza similar em magnitude ao observado após a implementação do Plano Real. A nova administração iniciou o que denominaram de um «choque de confiança nos mercados», logo no começo de 2003, principalmente ao manter os três principais pilares do regime macroeconômico, recorrendo novamente às altas taxas de juro real. O lançamento do programa Fome Zero no começo do novo governo significou uma ruptura inicial nas políticas de transferência de renda que foram gradualmente sendo implementadas. Os resultados do que pode ser percebido como um desajuste das políticas sociais, combinados com os custos sociais de um ajuste macroeconômico, foram a estagnação em 2003 e o aumento da pobreza.

A análise da diminuição da instabilidade de renda em ambos episódios ocupa lugar de destaque na análise atual. Argumentamos aqui pela existência de efeitos de redução de incertezas no período 2003-2005, embora de natureza diferente do caso da estabilização. A última esteve associada à redução de incertezas críticas associadas à transição rápida e persistente da alta inflação para a baixa inflação. No caso recente, observamos o efeito do que foi denominado no começo do governo Lula de «choque de confiança», algo que a chamada «Carta aos Brasileiros» procurou sinalizar antes das eleições de 2002. No fundo, o grande plano econômico de Lula é que ele não tinha plano. Diversos indicadores que captam risco, como a taxa de câmbio e o chamado risco-Brasil, medido pelo spread do C-Bond, sinalizavam essa constatação. A queda destes indicadores ligados ao risco não foi a única a ser observada. O aumento do emprego formal do período 2004-2005 é uma das principais características do período e pode ser percebido como melhora do risco percebido pelo empresariado. Como existe custo de demissão, as expansões percebidas como mais sustentáveis pelos empresários se traduzem em contratações formais. Uma das principais peças do «quebra-cabeças» associado às mudanças sociais recentes foi a duplicação do número empregos formais, de 600.000 em 2001-2003 para 1,2 milhões em 2004-2006, conforme o gráfico abaixo ilustra. Outros indicadores sensíveis a risco de natureza diversa vão desde o aumento do crédito pessoal do período até o aumento do número de casamentos formais. Embora, nestes casos, é preciso ver os determinantes institucionais destas mudanças. O efeito da redução abrupta de risco em modelos de poupança precaucional é o de gerar um salto de uma vez por todas nas séries de consumo com menor taxa de crescimento posterior.

Em outubro de 2003, o governo adotou o Bolsa-Família, que seguia a mesma linha dos programas sociais de governos anteriores, expandindo o número de beneficiários e o tamanho médio do benefício e diversas melhorias, como promover o aumento dos benefícios aos mais pobres, integrar os diferentes programas, unificando no sistema o registro do beneficiário, e promover maior transparência e credibilidade para a sociedade. Em 2004, a economia brasileira apresentou boas melhoras, com o PIB crescendo a 4,5 % e a pobreza caindo. É importante notar que, apesar da instabilidade no crescimento do PIB no período de 2001-2004, a desigualdade caiu durante todo o período, principalmente entre 2003 e 2004.

Na frente social, o salário mínimo cresceu 75% em termos reais do início de 1995 a 2004, e 94% até 2006, incluindo o aumento de quase 10% real em 2005. O salário mínimo também é o numerário de várias políticas de transferência de renda, indexando benefícios e critérios de elegibilidade, particularmente na previdência social. Em 1995, as despesas com programas sociais já chegavam a 50% do gasto social brasileiro e 11% do PIB. Em 1998, houve uma mudança nos programas sociais de renda com progressivos ajustes dos benefícios, mas que não foi especialmente notada, já que não exigiu nenhuma reforma ou mudança constitucional. A partir de 2000, com a criação do Fundo de Erradicação da Pobreza, houve uma gradual adoção dos programas, proveniente do governo central para os municípios que apresentavam os menores níveis de Índice de Desenvolvimento Humano. A expansão de programas focalizados de transferências de renda condicionada, como o Bolsa-Escola e Bolsa-Família, ajudaram a combinar componentes compensatórios e estruturais. A disponibilidade e a expansão das redes de proteção social a partir de 2000 geraram um impacto pró-pobre em muitas instâncias. Os impactos sociais da nova geração de políticas de renda não foram inteiramente avaliados, já que as mudanças nos benefícios dos programas sociais passados e a difusão das metas dos programas de renda foram graduais e relativamente recentes. Durante o segundo Real, já é possível notar algumas mudanças. Mesmo com aumentos reais de 9,02%, a remuneração proveniente do trabalho perde um pouco de participação no total. Em contrapartida, o efeito Bolsa-Família fica claro nos ganhos de renda do período, já que as rendas provenientes de bolsas passam a representar, em 2005, 1,77% da renda per capita total dos brasileiros (era 0,95% em 2001). Apresentam variação real de 92,14%, sendo 81,24% nos últimos três anos (quando a renda passa de R$ 4,29 em 2003 para R$ 7,78 em 2005). Por último, a previdência mantém os 19% de participação na renda total, com acréscimos de 10% da renda no período.

É preciso ter em mente que a adoção e a expansão de um novo regime de políticas de renda – sem acabar com o antigo regime –, baseado na expansão das novas metas dos programas de transferência de renda financiados pelo governo federal, conduzem a uma expansão das despesas públicas. Isto leva ao pesado incremento da carga tributária em 10 pontos percentuais do PIB a partir de 1995, alcançando cerca de 38% no final de 2005.

Conclusões

A iniqüidade inercial brasileira, internacionalmente conhecida, que ficou mais ou menos estagnada nas três décadas anteriores, passa a dar sinais de queda consistente desde o começo da década. A queda da desigualdade observada entre 2001 e 2005 dá seqüência a uma tendência de baixa da desigualdade iniciada em 2001 atingindo, em 2005, o nível mínimo registrado desde meados dos anos 1970.Para que se tenha uma idéia da magnitude desse processo redistributivo, cumpre acrescentar que as séries de pobreza brasileiras indicam que a miséria sobe pouco na recessão do biênio 2002-2003 em função da redução da desigualdade. Já quanto à combinação de crescimento com a redução de desigualdade observada em 2004 e em 2005, verifica-se que a miséria cai 19,18% entre 2003 e 2005, magnitude comparável à queda de 18,47% do período de 1993 a 1995, conhecido como «lua–de-mel» com a estabilização.

Exercícios contrafactuais indicam que a proporção de miseráveis no Brasil cairá 13,28% se a renda nacional crescer cerca de 4,5% ao ano, ou 2,9% em termos per capita, por quatro anos consecutivos. Contudo, a redução seria muito maior se esse crescimento de 4,5% da renda viesse de mãos dadas com uma redução da desigualdade similar àquela ocorrida entre 2001 e 2005. Nesse caso, a miséria brasileira cairia 34,05%. Vale assinalar que a queda mencionada apenas levaria a desigualdade brasileira, medida pelo índice de Gini, de 0,568 para os níveis de 0,548. Ou seja, continuaríamos ainda um dos países com maior nível de desigualdade no mundo. Vale frisar que o objetivo final de políticas públicas não seria a redução da desigualdade em si, mas a melhoria do nível de bem-estar social que, objetiva e subjetivamente, depende dela, do crescimento e de outro fator subjetivo: a estabilidade econômica.

Finalmente, da mesma forma que a década anterior foi a de estabilização da inflação (e da universalização do ensino fundamental), a década atual é, pelo menos até agora, a de redução da desigualdade de renda e a de geração de emprego formal, que são momentos do mesmo processo. Cumpre assinalar tanto a importância da manutenção da estabilidade macroeconômica como a necessidade de alterações do regime de política social (como diminuição de ênfase nos reajustes reais do salário mínimo, introdução de novos upgrades no Bolsa-Família, por exemplo, ligadas a condicionalidades educacionais, entre outros). Na verdade, o Brasil precisa investir maciçamente em educação de qualidade se quiser conjugar a redução da desigualdade com crescimento e atacar a pobreza dos dois lados e de maneira sustentável. Em síntese: para que alcancemos reduções sustentáveis e continuadas da desigualdade, com melhoras no bem-estar social, é preciso desmontar o antigo regime de políticas sociais relativamente pouco focado e aqui representado pelo salário mínimo, e enfatizar um novo regime de políticas sociais, representado aqui por upgrades no Bolsa-Família e por uma política agressiva em prol da educação de qualidade.

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