Coyuntura

Peculiaridades de un multilateralismo austral. Argentina en el Consejo de Seguridad 2013-2014

Los gobiernos kirchneristas han dotado a la política exterior argentina de tres características propias que podrían influir en su desempeño como miembro no permanente del Consejo de Seguridad: la búsqueda de nuevos mercados y alianzas no tradicionales, un posicionamiento prioritario de América Latina en la agenda política y la reivindicación de la soberanía sobre las Islas Malvinas. Además, Argentina se posiciona claramente a favor de una reforma sustantiva del Consejo de Seguridad que elimine el derecho a veto. Es decir, una reforma que no solo modifique la cantidad de miembros permanentes y no permanentes, sino que también cambie de forma cualitativa el mecanismo de toma de decisiones.

Peculiaridades de un multilateralismo austral. Argentina en el Consejo de Seguridad 2013-2014

Argentina es el segundo país del mundo que más veces ha ocupado un asiento no permanente en el Consejo de Seguridad. En las ocho oportunidades anteriores que formó parte del máximo órgano ejecutivo de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el país acompañó con su votación afirmativa resoluciones de relevancia para la organización, que reflejan una suerte de «fórmula» equilibrada entre el reconocimiento del principio de no injerencia en los asuntos internos de un Estado –traducido esto en una concepción más bien «tradicional» de la soberanía y la seguridad– y la reivindicación del rol y la responsabilidad de la comunidad internacional en el mantenimiento de la paz, el desarrollo y el respeto a los derechos humanos más allá de las fronteras nacionales. En efecto, si se analiza de forma solo cuantitativa la participación de Argentina, se advierte que una vez alcanzada la instancia de votación, el país acompaña positivamente las decisiones de la organización. A saber, de las 595 resoluciones votadas en los ocho periodos en que participó Argentina, 588 recibieron votos a favor y ninguna en contra. A lo largo de seis décadas de participación en el máximo órgano deliberativo de la ONU, Argentina ha cooperado positivamente en la toma de decisiones colectivas no solo desde la acción concreta de emitir su voto a favor, sino también contribuyendo de forma activa y constructiva al debate.

Agenda y prioridades de Argentina para 2013-2014

Ejes de las gestiones Kirchner-Fernández de Kirchner (2003-2013). El actual gobierno se autodefine como continuador de un proyecto «nacional y popular», iniciado el 25 de mayo de 2003 con la asunción del presidente Néstor Kirchner (2003-2007). Signada por el imperativo de tener que lidiar con las consecuencias de la debacle económico-financiera que llevó al país a una crisis social y de gobernabilidad coronada con la declaración de default a finales del año 2001, la primera gestión de Kirchner tuvo en materia de política exterior al menos tres elementos distintivos, cuya continuidad se advierte en los dos mandatos siguientes, a cargo de su esposa Cristina Fernández (2007-2011 y 2011 a la actualidad). Estos son: a) fuerte cuestionamiento y demanda de reforma de los organismos multilaterales de crédito; b) alejamiento de las fuentes tradicionales de financiamiento y búsqueda constante de nuevos mercados comerciales; c) giro hacia América Latina, en línea con los nuevos liderazgos surgidos en el Cono Sur, que priorizan las realidades locales y cuestionan discursivamente a Estados Unidos (esto se refleja, por ejemplo, en la alianza político-económica con la Venezuela del presidente Hugo Chávez).

En consecuencia, cabe afirmar que la política exterior argentina de los últimos diez años se encuentra marcada por una fuerte vocación de autonomía económica y política y por la reivindicación de la condición austral y sudamericana del país. Austral en el sentido geoestratégico –lo que explica la renovación del reclamo por las Islas Malvinas, que se analizará a continuación– y sudamericana en el sentido de posicionamiento político-ideológico en línea con la corriente de centroizquierda y nacionalista de los liderazgos de la región, como lo evidencia la creación de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) en 2008 –cuyo primer secretario general fue, justamente, el ex-presidente Kirchner– y de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac) en 2011. Ambos organismos se caracterizan por reivindicar la identidad regional, tal y como expresa la Declaración de Caracas.

Agenda internacional actual: desafíos macroeconómicos e impacto político. En 2012 y los primeros meses de 2013, Argentina elevó su perfil en tres aspectos claves de su agenda internacional: la negociación de su deuda externa con los denominados «fondos buitres»; la ruptura del statu quo con Irán con relación al atentado terrorista sufrido en el país en 1994 –cuya autoría se adjudica al movimiento Hezbollah, con financiamiento de esa nación islámica–; y una renovación de la disputa por la soberanía de las Islas Malvinas. Todo esto se enmarca en un contexto local de fuerte polarización política, elecciones legislativas a fines de 2013 e interrogantes sobre la continuidad del modelo político vigente.

- Deuda externa: holdouts y perspectivas macroeconómicas. La paulatina y extraordinaria recuperación económica que experimentó Argentina entre 2004 y 2010, con tasas de crecimiento que alcanzaron hasta 9,2% anual, se desarrolló en paralelo a una inédita renegociación de la deuda con tenedores de bonos privados. Esto dio como resultado que cerca de 93% de esos tenedores aceptaran una quita de 65% del monto original adeudado. Sin embargo, Argentina aún mantiene un frente de confrontación con fondos privados que han demostrado capacidad de acción en ámbitos públicos; esto limita la capacidad del país no solo de disponer de sus bienes soberanos, sino principalmente de poder acceder a créditos para la financiación de la debilitada economía del país.

Con una proyección de crecimiento de alrededor de 3,1% (0,5% por debajo de la proyección del Fondo Monetario Internacional –FMI– para América Latina), un índice de inflación que lleva 90 meses en dos dígitos, cuestionables medidas de control de precios y un manejo poco claro de las estadísticas oficiales –que le han costado al país una reciente moción de censura por parte del FMI–, las proyecciones macroeconómicas son desalentadoras para 2013. En ese sentido, resulta crucial la apertura de nuevos mercados, una dimensión de la política exterior que ha comenzado a adquirir mayor relevancia en los últimos meses, con misiones a países africanos y asiáticos, históricamente lejos del mapa de socios comerciales del país.

Si bien existen estudios que prueban que aquellos Estados que ocupan un asiento no permanente en el Consejo de Seguridad tienen más y mejores oportunidades de obtener financiamiento internacional, lo cierto es que tales trabajos se centran en el rol de las instituciones multilaterales de crédito, un ámbito de endeudamiento que Argentina ha marginado sistemáticamente desde el año 2003 (al inicio, por incapacidad financiera, y a partir de 2005 por el pago de la deuda al FMI). Un aspecto en el que esta prioridad de la agenda argentina podría verse reflejada en el lineamiento del país en el Consejo de Seguridad es la capacidad de influencia que su voto pueda tener en el comportamiento de países en los cuales se elevan los reclamos de la deuda, especialmente EEUU.

- Irán y el terrorismo internacional. Tal vez a colación del último apartado pueda encausarse el sorpresivo anuncio de un acuerdo con Irán, que marca un giro significativo en la política de relacionamiento de Argentina con esa nación musulmana y su polémico gobierno, y abre un interrogante respecto del posible reposicionamiento del país con relación al terrorismo internacional. En efecto, desde el primer gobierno de Kirchner, Argentina había denunciado sistemáticamente ante la Asamblea General de las Naciones Unidas el apoyo de Irán al terrorismo internacional, identificando al país como responsable del mayor atentado terrorista sufrido por Argentina: la voladura del edificio de la Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA) el 18 de julio de 1994, que les costó la vida a 85 personas y constituyó el segundo atentado contra la comunidad judía más grande de la región. No obstante, en septiembre de 2012 Argentina anunció la apertura de un canal de negociación bilateral para acercar posiciones en la causa AMIA, que derivó en la firma de un «memorándum de entendimiento» el 27 de enero de 2013 en Etiopía. En su presentación al Congreso argentino, el Poder Ejecutivo aludió a la necesidad de reactivar la investigación judicial por el atentado. El acuerdo fue debatido en sesiones extraordinarias y fue aprobado el 28 de febrero de 2013 por escaso margen y con un fuerte rechazo de las organizaciones de la comunidad judía en Argentina, por considerarlo una renuncia explícita a la búsqueda de la justicia y una claudicación frente a los intereses iraníes.

El argumento esgrimido por la presidenta Cristina Fernández se resume en la «necesidad» de evitar el estancamiento en una causa judicial próxima a cumplir dos décadas. Sin dudas, es llamativa la premura con la cual se llegó a un acuerdo de semejantes características en un tema tan delicado para la sensibilidad pública. Esto ha dado lugar a razonamientos que encuentran la verdadera motivación en la necesidad de encontrar nuevos socios comerciales y de realinear prioridades estratégicas.

De allí es posible inferir que, sin cambiar necesariamente su posicionamiento respecto del terrorismo internacional en general (el país ha suscripto 12 de los 14 instrumentos internacionales que regulan la materia y acompaña las decisiones mayoritarias de organismos internacionales al respecto) y de la defensa de la no proliferación (Argentina es signataria del Tratado de No Proliferación Nuclear y líder en materia de uso pacífico de la energía nuclear), es posible que Buenos Aires atenúe el tono crítico de su discurso sobre Irán incluso en el Consejo de Seguridad de la ONU.

- Malvinas. La reivindicación de la soberanía sobre las Islas Malvinas constituye, sin dudas, uno de los estandartes de la política exterior de los gobiernos de los Kirchner, en particular en los últimos dos años, plenos de observancias y aniversarios. La cuestión es, ante todo, una causa nacional en la cual no se distinguen a primera vista diferencias partidarias y está estrechamente asociada al imaginario colectivo y popular, en la medida en que forma parte de la identidad nacional.

El eje del reclamo argentino se centra en que la ubicación del archipiélago de las Malvinas e islas del Atlántico Sur se ubica dentro de las 200 millas marítimas soberanas y se corresponde a la proyección continental del territorio nacional. En virtud de ello, su ocupación por parte de las fuerzas británicas el 3 de enero de 1833 constituye una flagrante violación a la soberanía estatal. En esa línea argumentativa se mantuvo el reclamo argentino durante más de 100 años, logrando incluso la validación de la ONU mediante la adopción de la resolución A/RES/2065 el 16 de diciembre de 1965. Dicha resolución –y las siguientes que se adoptaron sobre la cuestión y que remiten a ella– resulta clave para el posicionamiento argentino en tanto se «toma en consideración» que existe una disputa de soberanía entre ambos Estados y se los invita a iniciar conversaciones bilaterales para resolverla.

Esta fórmula, adoptada en el contexto de la descolonización, destaca que en el caso de Malvinas no puede aplicarse el principio de autodeterminación de los pueblos ya que se trata de una población «trasplantada», no originaria. Por este motivo se la reconoce como un triunfo de la diplomacia argentina y es citada reiteradamente en el discurso oficial como la indicación clara y certera de que la ONU insta a los dos Estados –y solo a los dos Estados–, desconociendo a terceras partes y más allá de que se abogue por el bienestar de los habitantes de las islas, a sentarse a negociar.

Respecto de la guerra, es destacable que la administración Kirchner ha posicionado la fatídica experiencia bélica de 1982 como una decisión no imputable al pueblo argentino y, como tal, no plausible de ser esgrimida por el Reino Unido como argumento válido para reclamar las islas. Esta línea ha sido profundizada más que por cualquiera de los antecesores democráticos y se encuadra con una política de defensa de los derechos humanos y de persecución de los crímenes de la última dictadura militar (1976-1983).También se reconoce y reivindica el potencial geoestratégico que representan las islas, así como las posibles reservas de petróleo que contendrían en su plataforma continental. De esta forma, el reclamo deja de ser exclusivamente territorial para pasar a enmarcarse en el posicionamiento estratégico del país, en particular con relación a la proyección antártica. En síntesis, Malvinas representa una herida en la identidad colectiva de Argentina y, como tal, implica un capital político de relevancia. No debería extrañar, entonces, que en un año de elecciones legislativas como 2013 –en el que se cumplen además 180 años de ocupación británica y 30 años de la recuperación de la democracia–, se intente utilizar la cuestión Malvinas como un factor aglutinador para el partido en ejercicio del gobierno nacional.

En consecuencia, es probable que Argentina aproveche el Consejo de Seguridad como plataforma para dar voz a su reclamo de cumplimiento de las resoluciones de la Asamblea General que instan a las partes a negociar. Dado que, en términos de procedimientos, la cuestión Malvinas solo se trata en el Comité Especial de Descolonización, semejante uso del Consejo de Seguridad se haría en términos puramente declarativos y a riesgo de tensar las reglas del máximo órgano ejecutivo.

Por otra parte, distintos representantes del gobierno argentino han denunciado la militarización del Atlántico Sur por parte de Gran Bretaña, en clara violación del Tratado para la Prohibición de Armas Nucleares en América Latina y el Caribe –conocido como Tratado de Tlatelolco–, un acuerdo internacional que establece la desnuclearización del territorio de América Latina y el Caribe en vigencia desde el 25 de abril de 1969. Tal preocupación es respaldada por la Unasur y por quienes integran la Cumbre América del Sur-Países Árabes (ASPA). Este reclamo, que se ubica en el centro de los temas que trata el Consejo de Seguridad, es factible de ser presentado ante el órgano, incluso a pesar de la ausencia de una amenaza clara y directa a la paz y la seguridad de la región. Su tratamiento no sería prioritario para la ONU y su presentación solo vendría a reforzar los intentos de la dirigencia argentina de posicionar públicamente el tema de Malvinas.

Argentina en el Consejo de Seguridad: dinámica de relacionamiento con grupos y actores claves

Liderazgo del Grupo de América Latina y el Caribe. Argentina cuenta con una extensa tradición de participación y liderazgo en foros multilaterales de diversa índole. El antecedente más inmediato es la presidencia del Grupo de los 77 más China, en el año 2011, con buenos resultados en la articulación de intereses diversos y la apertura al diálogo en temas de agenda, que abarcan desde el cambio climático y el desarrollo sostenible hasta la reforma de los organismos multilaterales. Es probable que el liderazgo demostrado en 2011 haya jugado un rol clave para convertir a Argentina en el candidato consensuado para ocupar la banca no permanente en el Consejo de Seguridad. Según las prioridades estratégicas mencionadas por la propia delegación argentina ante la ONU, es posible inferir que el país se posicionará como vocero del Grupo de América Latina y el Caribe ante las Naciones Unidas (Grulac) en temas de la agenda global.

Pese a la institucionalización reciente de mecanismos de integración regional y al avance significativo en materia de articulación de políticas, América Latina no es una región uniforme. Existen liderazgos rivales y posiciones disímiles, en particular sobre la relación con EEUU. En ese sentido, las relaciones de Argentina con Brasil y Colombia resultan de particular interés. Brasil y Argentina, por ejemplo, están unidos por una tradición reciente de cooperación económica, al tiempo que los separa –al menos en el ámbito de la ONU– el deseo manifiesto de Brasil de ocupar una banca permanente (con derecho a veto) en el Consejo de Seguridad.

Tal vez este sea el punto más conflictivo en la relación Argentina-Brasil en lo que se refiere a la ONU. El alto perfil que le imprimió la administración del presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) a la obtención de un asiento permanente con poder de veto para su país fue abiertamente objetado por miembros de la cancillería argentina, sobre la base de que la existencia del veto pervierte el espíritu multilateral de la organización. Este foco potencial de tensión ha sido manifestado –y a la vez contenido– por ambos países de modo que no interfiera en los avances en materia de integración económica regional y coordinación de políticas. Lo cierto es que, en la actualidad, la falta de avances en la reforma del Consejo ha hecho menguar esta presunta rivalidad. En la medida en que existan más países que apoyen una reforma de tipo «democrática» del organismo –es decir, sin asientos permanentes y veto–, Argentina mantendrá su posición frente a Brasil.

Relevancia de la relación EEUU-Argentina en el Consejo de Seguridad. Existe un claro y potencial foco de conflicto entre EEUU y Argentina en el caso de que continúe el acercamiento de este último país a Irán. Pese a ello, y considerando el poder de veto como principal herramienta de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, tal acercamiento podría no tener consecuencias explícitas en la toma de decisiones del organismo. Es decir, ante la presencia de un conflicto concreto en el cual estén en juego la paz y la seguridad internacionales, es posible inferir que Argentina acompañaría las decisiones mayoritarias de la organización.

En efecto, aunque discursivamente los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner han tenido una postura crítica de las políticas de seguridad internacional de Washington (por citar solo un ejemplo, rechazaron activamente la invasión a Iraq de 2003 por considerarla ilegal), esa actitud no se ve reflejada en la dinámica de participación en el Consejo de Seguridad. Tomando como referencia el último periodo completo de participación argentina, desde una perspectiva netamente cuantitativa se observa que el nivel de coincidencia en las resoluciones que llegaron a instancias de votación llega a 99% y que solo en dos de 158 ocasiones Argentina votó en disidencia, en ambos casos mediante abstención. Por otra parte, entre las prioridades de Argentina en materia de política exterior, la relación con EEUU juega un rol notable. En efecto, Argentina ha destacado positivamente la posición de «neutralidad» –o no injerencia– estadounidense en la cuestión de Malvinas y ha resaltado de ese modo el compromiso de la potencia mundial con las resoluciones de la ONU en este tema.

Con relación al acercamiento a Irán, es probable que esto no se manifieste en un cambio de posición rotundo con respecto a otros temas de la agenda global, como el programa nuclear iraní, considerando que Argentina es firme defensora de la política de no proliferación. Sin embargo, es posible inferir que reforzará su posición de defensa de la soberanía territorial ante situaciones conflictivas. Un ejemplo de ello es la situación en Siria. Allí se observa, nuevamente, un esfuerzo de Argentina por equilibrar la preocupación por los derechos humanos y la no injerencia prescripta en el artículo 2.4 de la Carta de la ONU.

Mantenimiento de la paz. Argentina lleva más de 50 años participando activamente en las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU. En la actualidad, personal policial y militar del país participa en seis de las 14 misiones de paz vigentes de la organización, lo que sitúa a Argentina en el puesto 28 de los 114 países aportantes de tropas. Más allá de una clara preeminencia de aporte de tropas argentinas a la única misión latinoamericana (Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití, MINUSTAH), con 67% del personal aportado, el compromiso con la cooperación en materia de mantenimiento de la paz es una constante de la política exterior, que se ha visto reforzada en los últimos años. Cabe destacar la experiencia inédita que desde 2006 están llevando a cabo Argentina y Chile en forma conjunta mediante la denominada «Cruz del Sur», una fuerza de paz conjunta que reúne a ejércitos de ambos países, antaño enfrentados por constantes hipótesis de conflicto.

En cuanto a la concepción integral de las misiones de paz, se observa un esfuerzo de Argentina por equilibrar el respeto tradicional de la soberanía estatal y la responsabilidad de la comunidad internacional de promover y respetar los derechos humanos. Sin embargo, no se percibe que el país busque una participación masiva en más operaciones de paz que aquellas en las que está involucrado actualmente. Se advierte, en cambio, la decisión constante de enviar personal especializado a misiones puntuales y de promover mecanismos de asistencia humanitaria como sus denominados «cascos blancos», una iniciativa creada en 1993 y validada recientemente por la Asamblea General en su resolución A/RES/67/84, que provee asistencia humanitaria y cooperación técnica voluntaria en escenarios posconflicto.

Argentina y la reforma del Consejo de Seguridad

Argentina se posiciona claramente a favor de una reforma sustantiva del Consejo de Seguridad. Es decir, una reforma que no solo modifique la cantidad de miembros permanentes y no permanentes, sino que también cambie de forma cualitativa el mecanismo de toma de decisiones y los métodos de trabajo. En línea con el denominado grupo «United for Consensus» –o Coffee Club–, Argentina sostiene la importancia de eliminar el veto de los miembros permanentes y hacer más transparente, plural y democrático el proceso de toma de decisiones. Si bien tradicionalmente se ha interpretado el posicionamiento de Argentina en este grupo en contraposición al liderazgo de Brasil y su reclamo por ocupar un asiento permanente en representación de América Latina, lo cierto es que el énfasis puesto en la democratización de los mecanismos de trabajo revela en realidad que la posición argentina no se circunscribe a una eventual rivalidad con su principal socio comercial, sino a un posicionamiento integral y coordinado con otros países del mundo para lograr una reforma sustantiva del principal órgano ejecutivo de la ONU. La posición argentina se sustenta en este grupo informal de países y, en ese sentido, mantiene una línea de diálogo abierta con otras propuestas de reforma.

Conclusiones

Argentina cuenta con una larga trayectoria de participación en foros multilaterales, de cooperación en materia de paz y seguridad y de apoyo integral a la ONU. Por este motivo, se presenta como un país que apoya el multilateralismo, entendido como un acuerdo basado en la soberanía estatal.

Pese a ello, el actual gobierno ha dotado a la política exterior argentina de tres características propias que podrían influir en su desempeño como miembro no permanente del Consejo de Seguridad en el periodo 2013-2014: la búsqueda de nuevos mercados y alianzas no tradicionales, un posicionamiento prioritario de América Latina en la agenda política y la reivindicación de la soberanía sobre las Islas Malvinas, enfatizando el rol de la ONU en la ruptura del statu quo con Gran Bretaña.

A partir de estos tres elementos, es posible caracterizar el multilateralismo argentino como eminentemente austral –ya que se define en clara referencia a su ubicación en el «Sur» y cimienta su principal reclamo en términos geoestratégicos– y sudamericano, en tanto se posiciona en una región que se piensa desde una identidad propia, cooperativa con la paz y la seguridad globales, pero centrada principalmente en resolver sus propios desafíos.