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Para llegar a tiempo: apuntes sobre la regulación del financiamiento político en América Latina

La democracia no tiene precio pero sí un costo de funcionamiento. Más que una patología de la democracia, el financiamiento político es parte de su vida normal. Sin embargo, si no se encuentra adecuadamente regulado, introduce serias distorsiones en la democracia, en la medida en que puede limitar la competitividad y conferir a ciertos individuos o grupos una posibilidad diferenciada de participar en las elecciones y ejercer su influencia. En este marco, el artículo analiza, a la luz de la experiencia latinoamericana, los riesgos que genera la ausencia de controles al financiamiento político, para luego sugerir algunas líneas imprescindibles para avanzar en una regulación más efectiva.

Para llegar a tiempo: apuntes sobre la regulación del financiamiento político en América Latina

El financiamiento político: entre la leche materna y el veneno

«La relación entre el dinero y la política se ha convertido en uno de los grandes problemas del gobierno democrático.» Con esa frase abrió James Kerr Pollock su pionero volumen sobre las prácticas de financiamiento político en Gran Bretaña, Alemania y Francia, publicado en 1932. Tal aseveración, así como su llamado a la opinión pública a entender que «una vida política saludable no es posible en tanto el uso del dinero permanezca sin controles», son más veraces en la actualidad que en el propio tiempo de Pollock. La expansión de la democracia, la creciente complejidad de los procesos electorales y la conciencia de los riesgos que la corrupción supone para la viabilidad de los sistemas democráticos han situado el financiamiento de la actividad política en el centro de la discusión pública en todo el mundo. El tema es global y urgente.

En la base de ese interés hay un hecho ineludible: si bien la democracia no tiene precio, sí tiene un costo de funcionamiento1. El uso de recursos económicos es un elemento imprescindible para la competencia democrática. Más que una patología de la democracia –como frecuentemente se lo presenta en la discusión pública–, el financiamiento político es parte de la normalidad de la vida democrática. Es innegable, sin embargo, que el dinero es capaz de introducir distorsiones importantes en el proceso democrático. Su desigual distribución incide, en primer lugar, en las posibilidades reales de los partidos y los candidatos de llevar su mensaje a los votantes. En segundo lugar, su posesión confiere a los individuos y a los grupos sociales una posibilidad diferenciada de participar en las elecciones y ejercer su influencia sobre los candidatos y los partidos, a través de sus contribuciones. Esto es de importancia crítica para la democracia: cuando el poder político simplemente es un espejo del poder económico, el principio de «una persona, un voto» pierde su significado, y la democracia deja de ser, en las palabras de Elmer Schattschneider, un «sistema de poder alternativo, capaz de compensar el poder económico»2. En tercer lugar, los procesos de recaudación de fondos ofrecen obvias oportunidades para la articulación de intercambios entre los donantes privados y los tomadores de decisiones públicas o, cuanto menos, para la continua aparición de conflictos de intereses.

Así pues, si su utilización no se regula o se regula mal, el dinero puede amenazar la legitimidad de los procesos y las prácticas democráticas. La lapidaria frase del ex-legislador estadounidense Jesse «Big Daddy» Unruh –quien alguna vez sentenció que «el dinero es la leche materna de la política»– es solo una parte de la verdad. Lo cierto es que esa leche tiene elementos de toxicidad que es preciso eliminar o, al menos, controlar.

Estas preocupaciones son particularmente pertinentes en América Latina. Nuestra región presenta asombrosas desigualdades en la distribución de los recursos económicos e inequidades que inevitablemente crean sesgos en los procesos democráticos. Es también una región donde la presencia del crimen organizado es una realidad indiscutible, que moviliza miles de millones de dólares al año y es, por ello, capaz de corromper y subvertir las instituciones democráticas. Regular el financiamiento político en América Latina es de vital importancia para la preservación de la democracia. Los sistemas políticos de la región lo han entendido así, como lo sugiere la profusión de esfuerzos regulatorios de las últimas dos décadas. Aunque sus resultados han sido con frecuencia decepcionantes, estos esfuerzos son un signo de desarrollo democrático: mucho más consolidadas que las de otras regiones, las democracias latinoamericanas están en condiciones de abordar temas de alta complejidad, como la regulación del financiamiento político, un asunto irresuelto aun en las democracias más desarrolladas. Las siguientes páginas son ante todo un inventario, en un doble sentido: en primer lugar, de los riesgos que comporta el tema del financiamiento político para la democracia; en segundo lugar, de algunas reflexiones prácticas para viabilizar las propuestas de regulación y mejorar sus probabilidades de éxito. Así, el texto está animado por una intención práctica más que académica, aunque seamos conscientes de la urgencia de echar a andar una rigurosa agenda de investigación empírica que sitúe el tema en el centro de las ciencias políticas y permita iluminar la discusión pública. Estas páginas buscan estimular un debate que mejore las posibilidades de que los sistemas políticos latinoamericanos lleguen a tiempo para regular adecuadamente el delicado papel que desempeña el dinero en la vida democrática.

¿Cuáles son los riesgos? La experiencia de América Latina

Si abordar adecuadamente la cuestión del financiamiento político es una tarea urgente para las democracias latinoamericanas, ello se debe a que en las últimas tres décadas los países de la región han mostrado toda la gama de riesgos que implica la ausencia de una regulación efectiva de esta materia. Al igual que en otros países –desde Israel hasta Japón, pasando por Estados Unidos y Alemania–, los recurrentes escándalos relacionados con el financiamiento político han hecho tambalear gobiernos, al tiempo que han debilitado a los partidos políticos y erosionado la confianza de los ciudadanos en las instituciones democráticas. Cinco tipos de riesgo lucen particularmente serios, además de recurrentes, en el subcontinente. A continuación se ilustran con algunos ejemplos.

Utilización de financiamiento espurio o ilegal. El financiamiento privado constituye un recurso legítimo y necesario para los partidos políticos y sus candidatos, con sus virtudes y peligros. Entre las primeras cabe destacar que permite a los partidos afinar sus puentes de contacto con la sociedad. Sin embargo, la posibilidad de recaudar fondos privados para financiar actividades políticas abre un abanico de riesgos considerable. El primero y más serio de ellos es la posibilidad de utilizar para fines políticos dinero originado en actividades delictivas o ilegales.

  • 1. Steven Griner y Daniel Zovatto: «Lectura regional comparada» en S. Griner y D. Zovatto (eds.): De las normas a las buenas prácticas. El desafío del financiamiento político en América Latina, oea / idea, San José de Costa Rica, 2004, p. 298.
  • 2. The Semi-Sovereign People [1960], Harcourt Brace Jovanovich College Publishers, Fort Worth, 1975, p. 119.