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Para llegar a tiempo: apuntes sobre la regulación del financiamiento político en América Latina

La democracia no tiene precio pero sí un costo de funcionamiento. Más que una patología de la democracia, el financiamiento político es parte de su vida normal. Sin embargo, si no se encuentra adecuadamente regulado, introduce serias distorsiones en la democracia, en la medida en que puede limitar la competitividad y conferir a ciertos individuos o grupos una posibilidad diferenciada de participar en las elecciones y ejercer su influencia. En este marco, el artículo analiza, a la luz de la experiencia latinoamericana, los riesgos que genera la ausencia de controles al financiamiento político, para luego sugerir algunas líneas imprescindibles para avanzar en una regulación más efectiva.

Enero - Febrero 2010
Para llegar a tiempo: apuntes sobre la regulación del financiamiento político en América Latina

El financiamiento político: entre la leche materna y el veneno

«La relación entre el dinero y la política se ha convertido en uno de los grandes problemas del gobierno democrático.» Con esa frase abrió James Kerr Pollock su pionero volumen sobre las prácticas de financiamiento político en Gran Bretaña, Alemania y Francia, publicado en 1932. Tal aseveración, así como su llamado a la opinión pública a entender que «una vida política saludable no es posible en tanto el uso del dinero permanezca sin controles», son más veraces en la actualidad que en el propio tiempo de Pollock. La expansión de la democracia, la creciente complejidad de los procesos electorales y la conciencia de los riesgos que la corrupción supone para la viabilidad de los sistemas democráticos han situado el financiamiento de la actividad política en el centro de la discusión pública en todo el mundo. El tema es global y urgente.

En la base de ese interés hay un hecho ineludible: si bien la democracia no tiene precio, sí tiene un costo de funcionamiento1. El uso de recursos económicos es un elemento imprescindible para la competencia democrática. Más que una patología de la democracia –como frecuentemente se lo presenta en la discusión pública–, el financiamiento político es parte de la normalidad de la vida democrática. Es innegable, sin embargo, que el dinero es capaz de introducir distorsiones importantes en el proceso democrático. Su desigual distribución incide, en primer lugar, en las posibilidades reales de los partidos y los candidatos de llevar su mensaje a los votantes. En segundo lugar, su posesión confiere a los individuos y a los grupos sociales una posibilidad diferenciada de participar en las elecciones y ejercer su influencia sobre los candidatos y los partidos, a través de sus contribuciones. Esto es de importancia crítica para la democracia: cuando el poder político simplemente es un espejo del poder económico, el principio de «una persona, un voto» pierde su significado, y la democracia deja de ser, en las palabras de Elmer Schattschneider, un «sistema de poder alternativo, capaz de compensar el poder económico»2. En tercer lugar, los procesos de recaudación de fondos ofrecen obvias oportunidades para la articulación de intercambios entre los donantes privados y los tomadores de decisiones públicas o, cuanto menos, para la continua aparición de conflictos de intereses.

Así pues, si su utilización no se regula o se regula mal, el dinero puede amenazar la legitimidad de los procesos y las prácticas democráticas. La lapidaria frase del ex-legislador estadounidense Jesse «Big Daddy» Unruh –quien alguna vez sentenció que «el dinero es la leche materna de la política»– es solo una parte de la verdad. Lo cierto es que esa leche tiene elementos de toxicidad que es preciso eliminar o, al menos, controlar.

Estas preocupaciones son particularmente pertinentes en América Latina. Nuestra región presenta asombrosas desigualdades en la distribución de los recursos económicos e inequidades que inevitablemente crean sesgos en los procesos democráticos. Es también una región donde la presencia del crimen organizado es una realidad indiscutible, que moviliza miles de millones de dólares al año y es, por ello, capaz de corromper y subvertir las instituciones democráticas. Regular el financiamiento político en América Latina es de vital importancia para la preservación de la democracia. Los sistemas políticos de la región lo han entendido así, como lo sugiere la profusión de esfuerzos regulatorios de las últimas dos décadas. Aunque sus resultados han sido con frecuencia decepcionantes, estos esfuerzos son un signo de desarrollo democrático: mucho más consolidadas que las de otras regiones, las democracias latinoamericanas están en condiciones de abordar temas de alta complejidad, como la regulación del financiamiento político, un asunto irresuelto aun en las democracias más desarrolladas. Las siguientes páginas son ante todo un inventario, en un doble sentido: en primer lugar, de los riesgos que comporta el tema del financiamiento político para la democracia; en segundo lugar, de algunas reflexiones prácticas para viabilizar las propuestas de regulación y mejorar sus probabilidades de éxito. Así, el texto está animado por una intención práctica más que académica, aunque seamos conscientes de la urgencia de echar a andar una rigurosa agenda de investigación empírica que sitúe el tema en el centro de las ciencias políticas y permita iluminar la discusión pública. Estas páginas buscan estimular un debate que mejore las posibilidades de que los sistemas políticos latinoamericanos lleguen a tiempo para regular adecuadamente el delicado papel que desempeña el dinero en la vida democrática.

¿Cuáles son los riesgos? La experiencia de América Latina

Si abordar adecuadamente la cuestión del financiamiento político es una tarea urgente para las democracias latinoamericanas, ello se debe a que en las últimas tres décadas los países de la región han mostrado toda la gama de riesgos que implica la ausencia de una regulación efectiva de esta materia. Al igual que en otros países –desde Israel hasta Japón, pasando por Estados Unidos y Alemania–, los recurrentes escándalos relacionados con el financiamiento político han hecho tambalear gobiernos, al tiempo que han debilitado a los partidos políticos y erosionado la confianza de los ciudadanos en las instituciones democráticas. Cinco tipos de riesgo lucen particularmente serios, además de recurrentes, en el subcontinente. A continuación se ilustran con algunos ejemplos.

Utilización de financiamiento espurio o ilegal. El financiamiento privado constituye un recurso legítimo y necesario para los partidos políticos y sus candidatos, con sus virtudes y peligros. Entre las primeras cabe destacar que permite a los partidos afinar sus puentes de contacto con la sociedad. Sin embargo, la posibilidad de recaudar fondos privados para financiar actividades políticas abre un abanico de riesgos considerable. El primero y más serio de ellos es la posibilidad de utilizar para fines políticos dinero originado en actividades delictivas o ilegales.

En América Latina, el mayor peligro es que el narcotráfico –y el crimen organizado en general– penetre las instancias políticas para comprar impunidad mediante el financiamiento de campañas3. No se trata en absoluto de una posibilidad teórica. Los casos de Jaime Paz Zamora en Bolivia, Ernesto Samper en Colombia y Ernesto Pérez Balladares en Panamá, todos ocurridos durante la década anterior, son tan solo algunos de los más notables ejemplos de la penetración del narcotráfico en las campañas4, la parte más visible de un fenómeno mucho más extendido y perturbador, que presenta particulares riesgos en países como México, Colombia y Brasil, en los que las grandes campañas nacionales son complementadas por una vigorosa actividad electoral en el nivel subnacional5. Cabe señalar, en el mismo sentido, el riesgo de que los procesos de descentralización política emprendidos en casi toda la región faciliten la captura de las instituciones por parte del crimen organizado, habida cuenta del costo generalmente limitado de las campañas locales.

El narcotráfico y el crimen organizado plantean riesgos de particular intensidad para los procesos políticos, pero no son los únicos. La financiación de campañas de alcaldes y diputados por parte de organizaciones paramilitares en Colombia, la vasta operación de financiamiento ilegal de Fernando Collor de Mello en Brasil, el desvío ilegal de fondos de la empresa petrolera estatal Pemex a la campaña del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y la recepción de fondos prohibidos del exterior por parte del Partido Acción Nacional (PAN) en 2000 en México, así como el envío secreto de US$ 800.000 en una maleta proveniente de Venezuela a la campaña de Cristina Fernández en Argentina, configuran ejemplos de la enorme gama de modalidades que ha asumido la utilización de fuentes de financiamiento cuestionables en las campañas6.

La compra de influencia y los conflictos de interés. Como se dijo anteriormente, aun en los casos en que los recursos para la actividad partidaria y electoral no provienen de fuentes cuestionables ni son obtenidos por vías ilegales, pueden comprometer el interés público y, en casos extremos, «privatizar» la toma de decisiones por parte de los funcionarios. Eso dependerá, entre otros factores, de la cuantía de las contribuciones, de la transparencia con que se manejen y del grado de discrecionalidad con que operen quienes toman las decisiones. En el mejor de los casos, como lo han mostrado las investigaciones en EEUU, Costa Rica y Uruguay, las donaciones privadas facilitan de manera considerable el acceso de los donantes a los tomadores de decisión, sin que necesariamente condicionen el contenido de sus políticas7. En palabras de la célebre sentencia de «Buckley versus Valeo» en EEUU, las contribuciones privadas no solo pueden afectar los procesos democráticos por los intercambios corruptos a los que efectivamente den lugar, sino también por la apariencia de corrupción que con frecuencia generan8.

Las inequidades electorales graves. Aunque sería necio sostener que la posesión de recursos económicos por parte de candidatos y partidos es capaz de determinar por sí misma los resultados electorales, sí es capaz de crear significativas barreras de entrada al proceso electoral para ciertos grupos. Asimismo, una distribución de recursos groseramente desigual puede crear una apariencia de inequidad capaz de afectar la legitimidad de los resultados.

Los ejemplos abundan en la región: desde la gran disparidad documentada en el financiamiento de las opciones políticas de izquierda con respecto a los partidos más conservadores en países como México, Uruguay o Costa Rica, hasta el caso extremo de la elección de 1990 en Perú, en la que el gasto en publicidad del candidato más cercano al statu quo, Mario Vargas Llosa, superó en 56 a 1 las erogaciones de la campaña de Alberto Fujimori9.

Aún más serios son los casos en que las inequidades económicas se combinan con otro factor distorsionante: el uso de los recursos del Estado para favorecer al partido o candidato oficial. Ello puede ir desde lo más sutil y difícilmente detectable –como la asignación de publicidad estatal en medios de comunicación como forma de condicionar el comportamiento periodístico– hasta formas mucho más obvias y generalmente prohibidas por la ley. Aunque el tema forma parte habitual del prontuario de alegatos de los partidos de oposición en casi toda la región, los casos de las elecciones presidenciales y referendos en Venezuela en los últimos años y, en algunos sentidos, la contienda presidencial en México en 2006, pueden ser mencionados como ejemplos en los que prima facie las acusaciones no han estado desprovistas de mérito10.Nada de esto es bueno para la democracia. Sin embargo, algunos de los casos citados contienen una advertencia fundamental: las disparidades detectadas no impidieron el triunfo de Fujimori en Perú, el ascenso del Frente Amplio en Uruguay en 2004 o el robusto resultado obtenido por el Partido de la Revolución Democrática (PRD) en México y el Partido Acción Ciudadana en Costa Rica, que los llevó a ambos muy cerca de la victoria en 2006. Por eso, no solo es necesario reconocer que la disponibilidad de recursos económicos es apenas una de las muchísimas variables que explican la dinámica electoral, sino que es preciso mencionar un hallazgo de múltiples investigaciones empíricas sobre las elecciones al Congreso en EEUU: el gasto electoral tiene rendimientos marginales decrecientes que, en algunos casos, pueden llegar a ser negativos11.

Asimismo, debe notarse que el tema de la distribución de recursos económicos es distinto al del costo de las campañas electorales, con el que frecuentemente se lo asocia. El alto costo de las campañas puede sin duda suponer una importante barrera de acceso a la competencia electoral. Sin embargo, es necesario tratar este punto con cautela. La común afirmación de que el costo de las campañas es prohibitivo en la región y está aumentando sin cesar no solo es discutible desde el punto de vista empírico12, sino que no necesariamente implica un desvalor para la democracia. En algunos casos puede simplemente denotar elecciones más competitivas, en las que más candidatos tienen acceso a recursos económicos suficientes para competir efectivamente. Este punto puede ser decisivo en algunos contextos. La experiencia de México, donde la reforma electoral de 1996 favoreció el acceso de los partidos de oposición a un subsidio estatal excepcionalmente generoso, es una muestra de que una distribución más equitativa de los recursos puede tener efectos considerables en la calidad de la competencia democrática, como ha advertido Giovanni Sartori13. La experiencia mexicana sugiere algo más: en un contexto en el que la oposición debe competir con un partido fuertemente consolidado en todas las estructuras de poder, la alternancia puede depender precisamente de la capacidad de la oposición para gastar mucho dinero. El costo creciente de las elecciones no es, por sí mismo, un signo de patología democrática. La mala distribución de recursos económicos entre competidores electorales, en cambio, casi siempre lo es.

La desarticulación de los partidos y del sistema de partidos. Una democracia funcional requiere un sistema de partidos estable, no demasiado fragmentado y caracterizado por dinámicas centrípetas y no centrífugas. Asimismo, necesita partidos sólidos, capaces de alimentar el proceso político continuamente y de ser algo más que maquinarias electorales. Ambos requerimientos, sobre todo el primero, son de particular importancia en los regímenes presidenciales prevalecientes en la región, que muestran una propensión importante a experimentar conflictos entre poderes cuando coexisten con sistemas de partidos altamente fragmentados14.

Si bien el financiamiento político no determina la volatilidad, el formato ni la polarización del sistema de partidos, su regulación sí es capaz de crear incentivos que marginalmente afectan su comportamiento. De manera más directa, las reglas de financiamiento –y en particular, el método de desembolso escogido para los subsidios estatales, donde estos existen– pueden incidir decisivamente en la institucionalización de los partidos y en su consolidación como agrupaciones con vida permanente.

En ambas dimensiones las tendencias mostradas por la región no son favorables. Una revisión de la dinámica del sistema de partidos en 17 países latinoamericanos desde finales de la década de 1980 muestra un aumento del número efectivo de partidos en 10 de esos países15. Además, la volatilidad electoral continúa siendo comparativamente muy alta y alcanza niveles asombrosamente elevados en países como Perú y Guatemala, con sistemas de partidos con altísimos niveles de fragilidad16. Por otro lado, con la posible excepción de los partidos mexicanos y de algunos ejemplos aislados en otros países (como el Frente Amplio en Uruguay, la Alianza Republicana Nacionalista en El Salvador o el Partido Revolucionario Democrático en Panamá), los niveles de institucionalización son sumamente bajos, aun en democracias muy consolidadas como Costa Rica, Uruguay o Chile17.

Los casos colombiano y mexicano merecen una atención especial. En Colombia es muy posible que las reglas bastante liberales de acceso al financiamiento estatal –que les permiten beneficiarse incluso a candidatos propuestos por «movimientos sociales» o por «grupos significativos de ciudadanos»– contribuyeron a la virtual licuefacción que sufrió el sistema de partidos en la década anterior, parcialmente revertida por la reforma electoral de 200318. La experiencia mexicana, en la que un cuantioso subsidio estatal ha sido dispuesto para cubrir las actividades partidarias permanentes, es una muestra del poderoso efecto que pueden tener las subvenciones no electorales en la consolidación institucional de los partidos. México, que solo en esta década culminó su transición democrática, tiene hoy acaso los partidos más robustos de toda la región, con vocación de permanencia y capacidad competitiva en todos los niveles.

Es importante que las reglas de financiamiento político no creen barreras excesivas a la participación electoral. Sin embargo, es igualmente importante que tiendan a favorecer –así sea marginalmente– la consolidación de las fuerzas políticas y cierta estabilidad del sistema de partidos. La pérdida de credibilidad de la regulación del financiamiento político. Una regulación deficiente del financiamiento político puede ser tan negativa como la ausencia completa de normas al respecto. Todo esfuerzo regulatorio tiende a incrementar las expectativas de que las nuevas normas sean capaces al menos de moderar los peores abusos en esta materia. Las reformas fracasadas dejan un sedimento de desilusión y cinismo que se convierte en una barrera a nuevos intentos de regulación.

Desafortunadamente, la región es pródiga en ejemplos de reformas mal diseñadas o desprovistas de recursos para ser adecuadamente puestas en práctica. La introducción de reglas de transparencia en el financiamiento privado en Costa Rica en 1996 constituye un ejemplo elocuente de los efectos derivados de un marco normativo mal concebido. La carencia de un mandato explícito para que las autoridades electorales verificaran la contabilidad de los partidos y las estructuras de campaña, así como la ausencia de responsabilidades claramente individualizadas por el incumplimiento de la normativa, condenaron a la legislación costarricense a tener una limitada capacidad para regular los abusos en el financiamiento político. Esto quedó demostrado con toda claridad en la campaña presidencial de 2002, cargada de irregularidades que afectaron en distinto grado a los partidos mayoritarios19. Aún más claro es el caso de la reforma argentina de 2002, cuya ejecución –en un país de 40 millones de habitantes, con estructuras federales e intensa actividad electoral en todos los niveles– fue dejada en manos de un grupo de 24 jueces federales, insuficientes para hacer cumplir las detalladas disposiciones de la legislación. Cuando, a 10 días de las elecciones, el candidato victorioso en la elección presidencial del año 2003 reportó públicamente que sus gastos electorales habían ascendido a la suma de $ 1, la legislación vio seriamente comprometida su credibilidad20. La experiencia mexicana, por el contrario, muestra cómo una legislación bien diseñada, acompañada del fortalecimiento de las instituciones controladoras, de muchos recursos y de férrea voluntad política para sancionar incumplimientos, puede conducir a una aplicación creíble de las provisiones legales, capaz de controlar algunos de los peores riesgos en materia de financiamiento político21.

Como se ve, de cada una de estas cinco modalidades de riesgo la región está más que avisada. Introducir legislación adecuada y efectiva para regular el papel del dinero en la política en América Latina es, por ello, imperativo. Para acometer la tarea de regular es preciso tener claro, para empezar, las lecciones de la experiencia internacional, abundante aunque poco estudiada de manera sistemática.

Lecciones de la reforma del financiamiento político

Que una regulación adecuada y efectiva del financiamiento político sea muy necesaria no la hace inevitable. Como se ha señalado anteriormente, la historia reciente de América Latina está llena de ejemplos de reformas fracasadas por problemas de diseño y ejecución. En muchos casos, tales defectos no son más que la materialización de intereses opuestos a la regulación de una materia muy sensible para la competencia electoral. En otros, los resultados decepcionantes no son más que el reflejo de la inflación retórica, los mitos y las expectativas desproporcionadas que casi siempre acaban gobernando la discusión. Aunque se sabe mucho menos del tema de lo que sería conveniente para la democracia, se sabe con cierta rigurosidad que el dinero rara vez determina los resultados políticos y que los instrumentos para regular su influencia pocas veces logran algo más que un éxito moderado y transitorio.

En este contexto, la experiencia internacional sugiere que, para que los esfuerzos regulatorios en materia de financiamiento político alcancen al menos un éxito modesto, los actores políticos que emprendan esta tarea deben observar algunas reglas básicas.

Hacer las preguntas correctas. La enumeración de riesgos serios y recurrentes para la democracia realizada en la parte inicial de este trabajo plantea algunas preguntas fundamentales, que deberían servir como una suerte de guía para cualquier esfuerzo normativo en este campo. Esas preguntas son, al menos, seis: - ¿Cómo minimizar el riesgo de la entrada de fuentes de financiamiento cuestionables en los partidos y campañas? - ¿Cómo minimizar el riesgo de que, como consecuencia de la búsqueda de recursos para las campañas o las actividades partidarias, emerjan conflictos de interés para los tomadores de decisión o que, si emergen, no sean detectados por los ciudadanos o la prensa? - ¿Cómo minimizar el riesgo de la utilización electoral de recursos públicos por parte de las autoridades del gobierno? - ¿Cómo generar condiciones para que un grupo adecuadamente amplio de partidos o candidatos tenga posibilidades mínimas de transmitir su mensaje a los votantes? - ¿Cómo generar condiciones para que la regulación del financiamiento político no alimente la inestabilidad del sistema de partidos y contribuya a su institucionalización? - ¿Cómo crear condiciones para que la legislación sobre financiamiento político se aplique eficazmente?

Cada una de esas seis preguntas apunta a un tema fundamental para la salud de la democracia, desde la integridad de los tomadores de decisión hasta la equidad electoral y la credibilidad de las leyes. Es virtualmente imposible que una reforma pueda resolver todas estas necesidades simultáneamente, plenamente o siquiera coherentemente. En todo caso, no todas son igualmente prioritarias en todos los contextos. Por eso, es fundamental que una reforma se sustente en un diagnóstico medianamente riguroso de lo que urge modificar.

Iniciar un proceso de reforma con una postura a priori sobre lo que debe ser reformado y cómo reformarlo, sin haber realizado primero un diagnóstico, constituye un grave error que termina por obstruir el proceso de negociación política que requiere la adopción y aplicación exitosa de los cambios normativos.

Preguntarse si los fundamentos están en su lugar. Si bien las dificultades para regular el financiamiento político son comunes a todas las democracias, se plantean en forma más clara en las democracias en vías de desarrollo o en los países que están experimentando transiciones democráticas. Como han señalado agudamente Edelberto Torres Rivas y Carla Aguilar en un estudio sobre Guatemala, la investigación y regulación del financiamiento electoral están fundamentadas en «supuestos de modernidad»22. Esto es, suponen la existencia de instituciones electorales y de contralor consolidadas, partidos políticos con un mínimo de institucionalización y una prensa hábil, diligente e independiente que se encuentre protegida de la intimidación política. La regulación del financiamiento político no solo demanda paciencia sino que también exige prestar atención a aspectos políticos muy básicos, sin los cuales está condenada al fracaso. Se trata, de algún modo, de una reforma política de «segunda generación», que los sistemas democráticos solo pueden razonablemente emprender una vez que tareas básicas –como el empadronamiento de la ciudadanía o la eliminación del fraude electoral– ya han sido completadas.

Cuestionar las verdades convencionales. A su sentido de urgencia, los reformadores deben añadir un cierto escepticismo que les permita revisar algunas de las más extendidas creencias en materia de financiamiento político, que en general confunden más de lo que iluminan y distorsionan más de lo que describen.

Entre las verdades convencionales que deben ser examinadas con cuidado, podemos mencionar la noción de que el costo de las campañas electorales está aumentando escandalosamente, que la televisión es la responsable de este incremento, que el financiamiento político explica los resultados electorales, que las contribuciones políticas explican las grandes políticas públicas, que las contribuciones privadas compran regularmente las decisiones políticas, y que cuando un donador político recibe un beneficio la contribución es la causa de ese quid pro quo23.

Todas estas afirmaciones apuntan a problemas muy importantes y que merecen ser discutidos. Sin embargo, la evidencia es en todos los casos controvertida. Cada una de ellas puede o no ser cierta en una circunstancia específica, pero casi con seguridad no será cierta en todas partes. Es necesario recuperar, así, un punto ya mencionado: nada sustituye al diagnóstico riguroso como base de una buena reforma.Aprovechar las crisis. Si algo ha mostrado reiteradamente la experiencia internacional es que los intentos para reformar integralmente las reglas de financiamiento político rara vez ocurren en forma espontánea, preventiva o inevitable. Tanto en las democracias desarrolladas como en vías de desarrollo, las reformas casi siempre son el resultado de escándalos y crisis que ponen el tema en el centro del debate político. La crisis suele ser la madre de la reforma (o al menos su partera) y la mejor aliada de quienes tienen genuino interés en mejorar la regulación.

Legislar pensando en el largo plazo, pero revisar en el corto plazo. Si las crisis pueden ser disparadores de la reforma, no es conveniente que definan su contenido. La experiencia comparada aconseja evitar cambios en las reglas político-electorales para responder a hechos variables y coyunturales, a problemas del momento. Aunque esos problemas tiñen todo esfuerzo regulatorio, es preciso aquilatarlos en su verdadera dimensión.

La reforma del financiamiento político debe basarse en una mirada estratégica de mediano y largo plazo. La política demanda una visión de futuro, basada en un conjunto de reglas de juego claras y estables. Piénsese en la cadena de fenómenos que un cambio en las reglas de financiamiento genera: adecuación de las maquinarias partidarias al nuevo sistema, incluyendo nuevas formas de relacionamiento con los electores; ajuste de los medios de comunicación a nuevas formas de hacer política; y adecuación de las estructuras de administración de la autoridad electoral a la nueva realidad, para citar solo algunos de los cambios más notorios24. Esto no puede cambiar radicalmente en cada campaña.

Sin embargo, los ajustes son inevitables y hay que estar abiertos a ellos. La regulación del financiamiento político es conocida en Alemania como la «legislación interminable». Por eso, todo reformador debe ser consciente del carácter tentativo de sus esfuerzos y de la necesidad de revisarlos periódicamente, de ahí la importancia de tener en cuenta su carácter fluctuante y coyuntural25. Prestar atención a la combinación de instrumentos y al entorno institucional. Cada uno de los instrumentos de regulación del financiamiento político –en particular los sistemas de financiamiento estatal– admite muchas variaciones y está inserto en un entorno normativo mucho más amplio, que condiciona sus efectos. La evidencia disponible advierte contra la tentación de hacer afirmaciones empíricas generales sobre los efectos de cada instrumento de regulación. Prestar atención a la combinación de normas es crucial para predecir con algún nivel de precisión los efectos de las normas de financiamiento político. Olvidar esto es una receta para las prescripciones equivocadas y las sorpresas desagradables.

Aún más, en algunos casos las medidas requeridas para enfrentar ciertos dilemas fundamentales del financiamiento político no serán consistentes con las requeridas para lidiar con otros. Algunos pasos necesarios para mejorar la calidad de la competencia electoral, por ejemplo, no necesariamente contribuyen a evitar la inestabilidad del sistema de partidos. En esto, como en otras cosas, se aplica una vieja regla de vida: no todas las cosas buenas vienen juntas.

De la misma manera, es vital prestar atención al entorno político e institucional en el que se introducen las regulaciones. Factores como el tipo de régimen, el sistema electoral, la presencia de estructuras unitarias o federales, la fragmentación del sistema de partidos, el nivel de arraigo de las identidades partidarias, el alcance y la profundidad de la intervención estatal y las prerrogativas judiciales, para mencionar unos pocos, moldean decisivamente los incentivos y necesidades financieras de los actores políticos, los obstáculos para monitorear los flujos de contribuciones y gastos y, en última instancia, los efectos de cualquier sistema de financiamiento político.

Comprender el entorno institucional no alcanza para predecir los efectos de una reforma, pero ayuda. Con toda seguridad, toda reforma acabará por generar consecuencias imprevistas y, casi siempre, no deseadas. Tener la humildad y la sabiduría de revisar con alguna regularidad las normas introducidas es, por ello, esencial.

Ser moderado. Si bien es cierto que, tratándose de la regulación del financiamiento político, no existe nada que sustituya la aplicación efectiva de la ley, es igualmente cierto que la medicina regulatoria debe tomarse en dosis cuidadosas. La historia no ha tratado con amabilidad los intentos de introducir normas draconianas para regular el financiamiento político. Como se mencionó más arriba, los topes generales de gasto, por ejemplo, han demostrado ser de difícil aplicación y han acumulado una larga historia de fracasos, desde EEUU hasta Japón. Lo mismo puede decirse de los intentos de instaurar prohibiciones absolutas de las contribuciones privadas. En los pocos casos en que los reformadores han tratado de hacerlo –como en la India y Francia–, han recibido sorpresas desagradables: las contribuciones privadas han continuado realizándose, pero en formas singularmente corruptas y opacas, obligando a los reformadores a volver sobre sus pasos y a relegalizar los aportes privados. Se trata de una lección crucial: entre más difícil se haga a los partidos y candidatos recaudar fondos por vías legales, más probable será que recurran a procedimientos oscuros y cuestionables.

Buscar aliados y construir consensos. La reforma de las reglas de financiamiento político no es simplemente un problema técnico sino, ante todo, político. Generalmente, los reformadores se mueven en un angosto espacio en el que deben acometer dos tareas a veces incompatibles: por un lado, construir amplias coaliciones que ejerzan presión sobre quienes se benefician del statu quo –típicamente los partidos establecidos– y, por otro, involucrar tanto como sea posible en la elaboración de la reforma a las fuerzas políticas. Estas últimas casi siempre resisten cualquier proceso tendiente a cambiar las condiciones de la competencia democrática e invariablemente tratarán de hacer fracasar aquella legislación que les sea impuesta en forma inconsulta. Tampoco debe olvidarse que, antes que nadie, los personeros de los partidos son los verdaderos expertos en materia de financiamiento político. Ese caudal de experiencia no debe ser desaprovechado.

Todo esto requiere ciertamente buscar aliados dentro y fuera del sistema político. La prensa independiente, que ha demostrado ser acaso el más poderoso control sobre las prácticas cuestionables de financiamiento en muchas democracias, puede ser un aliado particularmente poderoso. Pero, sobre todo, es necesario concebir la reforma como un proceso basado en el diálogo y el consenso en el cual participe el más amplio espectro posible de actores político-partidarios y en el que sean involucrados y consultados diferentes sectores sociales. Esto permitirá que la reforma que se adopte adquiera, además de un alto nivel de legitimidad, sostenibilidad en el tiempo.

Acompañar la reforma con recursos adecuados. Todo sistema efectivo para regular el financiamiento político debe contemplar recursos económicos, humanos y jurídicos para garantizar su aplicación. Este punto es particularmente relevante en América Latina, donde existe una propensión a creer que la introducción de cambios en los estatutos legales garantiza por sí misma su impacto en la realidad. El caso de México, ya mencionado, muestra que es posible acometer con relativo éxito la creación de controles al financiamiento político, pero ello requiere de instituciones robustas y de muchos recursos. Que no se olvide: las reformas fallidas son más que simplemente inocuas. Por el contrario, alimentan el desencanto político de la ciudadanía y afectan la credibilidad de futuros esfuerzos de regulación.

Ser realista. Esta es, acaso, la lección más importante. Es razonable esperar que regulaciones bien concebidas y aplicadas puedan reducir significativamente las prácticas de financiamiento político más cuestionables y riesgosas para la democracia. Sin embargo, creer que la introducción de esas regulaciones será capaz de erradicar, de una vez y para siempre, las patologías del financiamiento político, es absurdo y contraproducente. Quienes aspiren a elaborar reformas en esta materia no deben abrigar grandes ilusiones sobre las victorias que les esperan. Después de todo, existe poca evidencia de que la introducción –y aun la cabal puesta en práctica– de controles sobre el financiamiento sirva para aumentar dramáticamente la legitimidad de los sistemas políticos o la imagen de los reformadores. La lucha para limpiar las prácticas de financiamiento político es, en el mejor de los casos, un camino entre riscos.

Cuando se encuentran desprovistas de regulación, tales prácticas alimentan sospechas generalizadas y dañinas mitologías; cuando se las regula inadecuadamente, generan desencanto con las reformas y escepticismo respecto de las intenciones de los políticos que las introdujeron; cuando se las regula rigurosamente, producen escándalos recurrentes sobre métodos cuestionables de financiamiento y, en consecuencia, mayor cinismo político. Así, los autores de reformas al financiamiento político pueden fracasar hasta cuando tienen éxito. Por admirables que sean sus ambiciones, es importante comprender que la reforma al financiamiento político no es más que un intento por limitar los daños infligidos a valores democráticos centrales por el ineludible papel del dinero en la política.

¿Hacia dónde ir? Algunas propuestas

Asumiendo que existen la voluntad y los recursos para hacer funcionar un sistema riguroso de control del financiamiento, la experiencia internacional y los riesgos que enfrentan las democracias latinoamericanas, esbozados en las páginas anteriores, sugieren la conveniencia de introducir algunos instrumentos. Entre ellos es posible mencionar los siguientes: a) Mayor control del financiamiento privado, con prohibición de las donaciones anónimas, de personas jurídicas y de fuentes extranjeras, principalmente.

b) Creación de un sistema de subvención pública que garantice el acceso de partidos y candidatos, en condiciones de equidad, a recursos adecuados para financiar sus actividades ordinarias y electorales.

c) Adopción de controles sobre algunos disparadores del gasto electoral, por ejemplo:- limitación de la duración de las campañas;- topes a la emisión de publicidad por parte de partidos y candidatos en medios de comunicación;- facilitación de espacios publicitarios en la televisión pública y privada a los partidos políticos, asegurando que al menos una parte de esos espacios se distribuya en forma igualitaria entre los contendientes.

d) Adopción de mecanismos de rendición de cuentas, transparencia y publicidad del manejo financiero de partidos y candidatos, mediante medidas como las siguientes:- individualización de la responsabilidad financiera de las campañas, mediante la creación de la figura del agente electoral, de acatamiento obligatorio para todos los partidos en todo nivel;- establecimiento de la obligación de los partidos de reportar periódicamente todos sus ingresos a la autoridad competente;- imposición a los medios de comunicación de la obligación de reportar las tarifas y los descuentos concedidos a los partidos y candidatos.

e) Establecimiento de un sistema gradual de sanciones a los responsables financieros de los partidos en los casos de incumplimiento de la legislación vigente. Ese sistema podría incluir:- la retención de los subsidios estatales;- multas y penas de prisión;- la disolución del partido y la revocación de la credencial de funcionarios elegidos por sufragio popular como sanción para las violaciones reiteradas y de excepcional gravedad.

f) Fortalecimiento del órgano de control, dotándolo de autonomía, tanto en términos políticos como financieros, e invistiéndolo con inequívocas potestades legales para supervisar, verificar y auditar los reportes presentados por partidos y candidatos, así como para hacer las investigaciones del caso y, de ser necesario, instruir procesos legales. Ninguna de estas sugerencias está exenta de controversia, que será mayor cuanto más se profundice en el detalle de su diseño constitucional, legislativo o reglamentario, según sea el caso. Asimismo, es evidente que esta lista de propuestas no constituye un paquete monolítico que precise ser adoptado en su totalidad. Por el contrario, la experiencia comparada advierte sobre la conveniencia, incluso la inevitabilidad, de proceder pacientemente, por aproximaciones sucesivas, dando prioridad a los cambios más urgentes y más dotados de consenso político.

Lo realmente crucial es que las reformas adoptadas, cualesquiera que sean, vayan acompañadas de los recursos para aplicarlas rigurosamente, de la voluntad de revisarlas cuando muestren sus inevitables limitaciones y del realismo para entender que ningún sistema de financiamiento, por sofisticado que sea, es capaz de garantizar por sí mismo la integridad y la transparencia de la actividad política.

Bibliografía

Carrillo, Manuel, Alonso Lujambio, Carlos Navarro y Daniel Zovatto: Dinero y contienda político-electoral: reto de la democracia, Fondo de Cultura Económica, México, DF, 2003.Casas Zamora, Kevin: «Contribución estatal a los partidos políticos en Costa Rica. Apuntes sobre sus efectos en la dinámica del sistema de partidos» en Jorge Rovira (ed.): La democracia de Costa Rica ante el siglo XXI, Universidad de Costa Rica / Fundación Friedrich Ebert, San José de Costa Rica, 2001.Cepeda-Ulloa, Fernando: Financiación de campañas políticas, Ariel, Bogotá, 1997.El Panamá América, Ciudad de Panamá, 14/8/2001. «European politics plagued by funding scandals» en The Guardian, 4/12/1999.Federal Election Commission: Annual Report 1997, Federal Election Commission, Washington, DC, 1998.Federal Election Commission: «Alternative Dispute Resolution Program», 2002, www.fec.gov/pages/brochures/adr.shtml#What%20is%20ADR.Katz, Richard S. y Robin Kolodny: «Party Organization as an Empty Vessel: Parties in American Politics» en R.S. Katz y Peter Mair (eds.): How Parties Organize: Change and Adaptation in Party Organizations in Western Democracies, Sage, Londres, 1994.La Prensa de Panamá, Ciudad de Panamá, 22/7/1995.Levush, Ruth et al.: Campaign Financing of National Elections in Foreign Countries, Law Library of Congress, Washington, DC, 1991.Rhodes, Martin: «Financing Party Politics in Italy: A Case of Systemic Corruption» en West European Politics vol. 20 No 1, 1/1997.Transparency International: Global Corruption Report 2004, Pluto Press, Londres, 2004.Vargas Llosa, Mario: El pez en el agua, Alfaguara, Madrid, 2005.Zovatto, Daniel: «América Latina» en Manuel Carrillo, Alonso Lujambio, Carlos Navarro y Daniel Zovatto: Dinero y contienda político-electoral: reto de la democracia, Fondo de Cultura Económica, México, DF, 2003.Zovatto, Daniel: «Dinero y política en América Latina» en Foreign Affairs en español vol. 5 No 4, ITAM, México, DF, 2005.Zovatto, Daniel: Regulación jurídica de los partidos políticos en América Latina, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM / IDEA Internacional, México, DF, 2006. Zovatto, Daniel: «El financiamiento electoral: subvenciones y gastos» en Dieter Nohlen, D. Zovatto, Jesús Orozco y José Thompson (eds.): Tratado de Derecho electoral comparado de América Latina, Fondo de Cultura Económica, México, DF, 2007.

  • 1. Steven Griner y Daniel Zovatto: «Lectura regional comparada» en S. Griner y D. Zovatto (eds.): De las normas a las buenas prácticas. El desafío del financiamiento político en América Latina, oea / idea, San José de Costa Rica, 2004, p. 298.
  • 2. The Semi-Sovereign People [1960], Harcourt Brace Jovanovich College Publishers, Fort Worth, 1975, p. 119.
  • 3. Un análisis de la relación entre financiamiento y corrupción política en América se encuentra en S. Griner y D. Zovatto: ob. cit., pp. 299-302.
  • 4. René Mayorga: «El financiamiento de los partidos políticos en Bolivia» en Pilar Del Castillo y Daniel Zovatto (eds.): La financiación de la política en Iberoamérica, iidh / Capel, San José de Costa Rica, 1998, p. 35; David C. Jordan: Drug Politics: Dirty Money and Democracies, University of Oklahoma Press, Norman, 1999, pp. 158-162; Mauricio Vargas, Jorge Lesmes y Edgar Téllez: El presidente que se iba a caer: Diario secreto de tres periodistas sobre el 8000, Planeta, Bogotá, 1996; Kevin Casas Zamora: «Financiamiento de campañas en Centroamérica y Panamá» en Cuadernos de capel No 48, 2003, p. 46; «Drugs are back: Panama» en The Economist, 25/5/1996; y «Well I Never, Says the President» en The Economist, 29/6/1996.
  • 5. Por ejemplo, en los meses previos a las elecciones legislativas de 2009 en México hubo por lo menos dos casos de precandidatos legislativos (uno en el estado de Chihuahua y otro en el estado de México) que fueron ligados al crimen organizado por reportes de prensa. V. «Héctor Murguía: los narcos en casa» en El Universal, México, df, 27/3/2009; «Registran candidatura de Héctor Murguía» en El Diario, Ciudad Juárez, 23/4/2009.
  • 6. Barbara Geddes y Artur Ribeiro-Neto: «Institutional Sources of Corruption in Brazil» en Third World Quarterly vol. 13 No 4, 1992, p. 646; Lorenzo Córdova y Ciro Murayama: Elecciones, dinero y corrupción: Pemexgate y amigos de Fox, Cal y Arena, México, df, 2006; «El ‘Pemexgate’, una novela de no-ficción» en Proceso, 13/10/2002; «Caso maletín: cuatro detenidos en eeuu» en bbc Mundo.com, 13/12/2007, http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/newsid_7141000/7141500.stm; «Maletín: apuntan al gobierno venezolano» en bbc Mundo.com, 17/10/2008, http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/newsid_7677000/7677327.stm; «Conviction in Spy Case Over Cash-Filled Suitcase», The New York Times, 3/11/2008. El caso de la presidenta Cristina Fernández, en Argentina, remite a una patología con una larga tradición en la región: el financiamiento de partidos o candidatos por parte de gobiernos extranjeros, desde la antigua Unión Soviética hasta Taiwán. Ver al respecto el análisis de los casos de Uruguay y Costa Rica en K. Casas Zamora: Paying for Democracy: Political Finance and State Funding for Parties, European Consortium for Political Research, Colchester, 2005.
  • 7. Frank J. Sorauf: Inside Campaign Finance: Myths and Realities, Yale University Press, New Haven, 1992, pp. 164-171; K. Casas Zamora: Paying for Democracy, cit., p. 226.
  • 8. Ver texto de la sentencia en Anthony Corrado, Thomas E. Mann, Daniel R. Ortiz, Trevor Potter y Frank J. Sorauf (eds.): Campaign Finance Reform: A Sourcebook, Brookings Institution Press, Washington, dc, 1997, pp. 67-77.
  • 9. Francisco Miró Quesada: «Financiamiento de partidos políticos y las campañas electorales en el Perú» en: P. Del Castillo y D. Zovatto (eds.): ob. cit., p. 481.
  • 10. El uso y abuso electoral de los recursos estatales por parte de quienes están en el poder es un extendido fenómeno en todo el mundo en desarrollo, aunque en muy distintos grados y con diversas modalidades. En contextos autoritarios y semiautoritarios, el acceso ilimitado a esos recursos por quienes ostentan el poder es, con frecuencia, el rasgo definitorio del financiamiento político y el obstáculo fundamental para la existencia de una arena electoral equitativa. Los casos de Egipto o Rusia, entre muchos otros, son especialmente notables (v. Amr Hashem Rabie: «Financing Egyptian Political Parties», ponencia presentada en la Conferencia sobre Integridad Política organizada por el Al Ahram Center for Political and Strategic Studies, El Cairo, 12 y 13 de enero de 2008; «Russian Election Lacked ‘Freedom,’ Monitor Says» en The Washington Post, 4/3/2008. En todos los países hay obvias y considerables dificultades para investigar este fenómeno. Eso no lo hace menos real, por supuesto. Sobre el caso venezolano, v. «Exigen ley que regule uso de recursos públicos en campaña» en El Universal, Caracas, 21/2/2009. En el caso de México, el uso de algunos programas sociales por parte del gobierno y las actuaciones del presidente Vicente Fox durante la campaña de 2006 fueron muy controversiales. V. Tribunal Federal Electoral de México (Trife): «Dictamen relativo al cómputo final de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, declaración de validez de la elección y de Presidente Electo», Resolución del 5/9/2006, México, df, disponible en www.trife.gob.mx/documentacion/publicaciones/Informes/dictamen.pdf, pp. 158-217; Lorenzo Córdova: «La reforma electoral de 2007-2008: Reporte ejecutivo», 2008, inédito, p. 6; Andrés Valdez Zepeda: «México en su encrucijada. Un análisis de la elección presidencial del 2006» en Contratexto digital año 4 No 5, 2006.
  • 11. Sobre los rendimientos marginales decrecientes del gasto electoral, v. William P. Welch: «The Effectiveness of Expenditures in State Legislative Races» en American Political Quarterly vol. 4, 7/1976 y Gary Jacobson: «Money and Votes Reconsidered: Congressional Elections, 1972-1982» en Public Choice vol. 47 No 1, 1985.
  • 12. Ver K. Casas Zamora: Paying for Democracy, cit., pp. 111-117 y 159-162. Para otros contextos, v. Michael Pinto-Duschinsky: «Financing Politics: A Global View» en Journal of Democracy vol. 13 No 4, 10/2002.
  • 13. José Woldenberg, Ricardo Becerra y Pedro Salazar: «El modelo de financiación de los partidos políticos en México» en P. Del Castillo y D. Zovatto (eds.): ob. cit.; G. Sartori: Partidos y sistemas de partidos, Alianza, Madrid, 1991, p. 260.
  • 14. V. al respecto el análisis sobre los sistemas de partidos de América Latina en Mark Payne et al.: La política importa. Democracia y desarrollo en América Latina, bid / idea, Washington, dc, 2006, pp. 165-196.
  • 15. Cálculo de los autores sobre la base de cifras oficiales y metodología de Marku Laakso y Rein Taagepera: «Effective Number of Parties: A Measure with Application to Western Europe» en Comparative Political Studies vol. 12 No 1, 4/1979.
  • 16. Raúl Madrid: «Ethnic Cleavages and Electoral Volatility in Latin America and the Caribbean» en Comparative Politics vol. 38, 10/2005, p. 6. V. tb. datos en M. Payne et al.: ob. cit., p. 183.
  • 17. V. al respecto el estudio, ya con algunos años de más, de Scott Mainwaring y Timothy Scully: «Introduction: Party Systems in Latin America» en S. Mainwaring y T. Scully (eds.): Building Democratic Institutions: Party Systems in Latin America, Stanford University Press, Stanford, 1995. También K. Casas Zamora: Paying for Democracy, cit., p. 14, n. 22.
  • 18. Humberto De la Calle: «Financiación de los partidos políticos y las campañas electorales en Colombia» en P. Del Castillo y D. Zovatto (eds.): ob. cit., pp. 106-111. Sobre la reforma electoral de 2003 y sus efectos v. Juan Carlos Rodríguez Raga y Felipe Botero: «Ordenando el caos: elecciones legislativas y reforma electoral en Colombia» en Revista de Ciencia Política vol. 26 No 1, 2006.
  • 19. K. Casas Zamora: «Regulando el financiamiento político en Costa Rica: Algunas reflexiones prácticas» en Mimi Prado (ed.): Modernización del Estado costarricense, Centro Internacional para el Desarrollo Humano / Fundación Konrad Adenauer, San José de Costa Rica, 2004, pp. 240-244.
  • 20. Delia Ferreira Rubio: «El control del financiamiento de los partidos en Argentina. ¿Qué cambió con la nueva ley?», Documentos de Trabajo No 292, Universidad del cema, Buenos Aires, 2005, pp. 10-11. V. tb. D. Ferreira Rubio: «Financiamiento de los partidos políticos en Argentina», trabajo presentado en el seminario «La legislación comparada sobre financiación de los partidos políticos», Montevideo, 27 y 28 de noviembre de 2007.
  • 21. Jesús Orozco: «Financiamiento y fiscalización de los partidos políticos en México» en Arturo Fontaine, Cristián Larroulet, Jorge Navarrete e Ignacio Walker (eds.): Reforma de los partidos políticos en Chile, pnud / cep / Libertad y Desarrollo / Cieplan, Santiago de Chile, 2008.
  • 22. «Financiación de partidos y campañas electorales: el caso guatemalteco» en P. Del Castillo y D. Zovatto (eds.): ob. cit., p. 283.
  • 23. V., entre muchos otros, K. Casas Zamora: «Regulando el financiamiento político en Costa Rica», cit., pp. 254-259; Bradley Smith: Unfree Speech: The Folly of Campaign Finance Reform, Princeton University Press, Princeton, 2001, pp. 39-65; y F. Sorauf: ob. cit., pp. 161-190.
  • 24. Carina Perelli: «Reformas a los sistemas electorales: Algunas reflexiones desde la práctica» en Revista de Ciencia Política vol. 26 No 1, 2006.
  • 25. S. Griner y D. Zovatto: ob. cit., p. 335.