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O novo desenvolvimentismo e os desafios do pré-sal

Uma das questões no debate atual sobre o significado dos dez anos de governo do PT é se o governo conseguiu implementar um novo paradigma para o desenvolvimento que supere a lógica do Consenso de Washington. Este artigo apresenta alguns elementos do debate em torno do «neodesenvolvimentismo» e coloca ênfase nos gigantescos reservatórios de petróleo em águas profundas descobertos no Brasil em 2007, nos quais o hidrocarboneto se encontra sob espessas camadas de sal. São centrais nessa discussão os papéis do Estado e da Petrobras, a captação da renda petrolífera e as políticas industriais e tecnológicas a partir dos requerimentos de conteúdo local.

O novo desenvolvimentismo e os desafios do pré-sal

Introdução

Depois de quase duas décadas de semi-estagnação, o Brasil elegeu, em 2002, um presidente do Partido dos Trabalhadores que simbolizou a perspectiva de promover mudanças econômicas e sociais que superassem as diretrizes do Consenso de Washington. Em um primeiro momento, o governo optou por ganhar a confiança dos mercados com políticas alinhadas à ortodoxia macroeconômica, mas, a partir de 2006, começou a delinear-se mais claramente a construção daquilo que pode ser caracterizado como novo modelo1. Ainda durante o primeiro governo de Luiz Inácio Lula da Silva, Luiz Carlos Bresser-Pereira2 lançou o conceito de «novo desenvolvimentismo». O debate, desde então, é marcado por duas vertentes. De um lado, a tentativa de elaborar uma convenção que pudesse capturar e sistematizar a essência das políticas sociais e econômicas implementadas. De outro, uma abordagem mais normativa que estabelece a priori que características deveriam ser associadas a uma convenção neodesenvolvimentista e, a partir daí, avalia o quanto o governo Lula, e, depois, o governo Dilma, corresponderiam a essa orientação. O que está em jogo são os parâmetros para um novo período de crescimento sustentado e sustentável, com inclusão social e diminuição das desigualdades sociais, o que pressupõe uma retomada do papel do Estado em novos moldes e uma nova inserção do Brasil no cenário internacional, mais proativo diante das forças que impõem os seus interesses aliados às elites modernas e tradicionais.

O que pretendemos fazer neste artigo é explicar as mudanças no marco regulatório do pré-sal, aprovado no final de 2010, no contexto do debate sobre a estratégia neodesenvolvimentista. As questões fundamentais são o papel do Estado, da Petrobras, uma empresa de capital misto com controle estatal, e os requerimentos de conteúdo local como centro da política industrial.

Neodesenvolvimentismo, nacional-desenvolvimentismo e políticas neoliberais

O conceito de neodesenvolvimentismo não somente representa uma superação do Consenso de Washington, mas também pretende diferenciar-se do (velho) nacional-desenvolvimentismo que dominou o debate econômico dos anos 1930 até o final dos anos 1970, com forte apoio intelectual da Cepal, desde sua criação, em 1948. Isso reflete, de um lado, o reconhecimento dos erros cometidos durante com a implementação das políticas nacional-desenvolvimentistas e, de outro, um entendimento de que as condições nacionais e internacionais são diferentes e precisam, portanto, de outras e/ou novas respostas. João Sicsú, Fernando Paula e Renaut Michel3 identificam três problemas com a experiência passada: a) as políticas protecionistas pecaram por serem aplicadas de forma generalizada e sem limite temporal; b) pouca atenção ao desenvolvimento tecnológico e constituição de capacidade de inovação endógena; c) desenvolvimento insatisfatório da capacidade interna de financiamento, gerando uma excessiva dependência de capital externo. Fábio Erber considerou o caráter excludente e concentrador de renda como a grande deficiência desta época, embora nos lembre que o próprio Celso Furtado, já na época, insistia ao longo da sua obra que exatamente essa concentração de renda e riqueza era o principal obstáculo para o desenvolvimento sustentado4. Bresser-Pereira também enfatiza a concentração de renda e, relacionado a isso, o foco desproporcional na produção de bens de consumo duráveis para a classe média alta5. O mesmo autor criticou, em outra contribuição, a ambivalência em relação ao déficit público e a «relativa complacência» com a inflação6. Com relação à nova realidade que impõe, de qualquer forma, novas estratégias, Sicsú, Paula e Michel sustentam que não há mais a necessidade de um envolvimento direto nas atividades produtivas como a siderurgia ou petroquímica7. O desafio agora não é mais constituir um parque de indústria de base, transformando uma realidade predominantemente agrária. Hoje, a questão que se coloca, de acordo com esses autores, é gerar inovação no intuito de aumentar a qualidade e a produtividade. O que todos esses autores têm em comum ao delinear a essência de um novo desenvolvimentismo é a reconstituição do papel do Estado, visto como essencial para promover estratégias de desenvolvimento e articular uma inserção no sistema internacional em função destas estratégias. Mais especificamente, podemos identificar como quase consenso a respeito deste papel do Estado:- a promoção de uma nova dinâmica no mercado interno por meio da expansão do consumo de massa, inclusão social e diminuição das desigualdades;- a criação de oportunidades de investimento em inovação e o direcionamento da poupança para setores estratégicos, por meio de renovadas políticas industriais, em particular o uso de requerimentos de conteúdo local; - a necessidade de diminuir vulnerabilidades externas, promovendo a expansão da poupança interna e o gerenciamento da conta de capital, evitando apreciações e flutuações exageradas da moeda local;- a integração com os mercados internacionais, rejeitando políticas protecionistas generalizadas, mas defendendo a indústria nacional contra práticas comerciais desleais. Isso implica, também, negociar de forma pragmática a abertura do mercado seguindo os princípios da reciprocidade;- a elaboração de uma estratégia de médio-longo prazo de desenvolvimento nacional, que envolva a reconstrução da capacidade de planejamento do Estado.

É exatamente este último ponto a essência das mudanças no marco regulatório para a exploração das novas reservas de petróleo e gás que serão discutidas daqui por diante.

Do que se trata?

A partir das descobertas de grandes jazidas de petróleo e gás abaixo de camadas de sal em altas profundidades, o governo anunciou oficialmente, em novembro de 2007, a existência de uma nova realidade geológica para o país e para a indústria petrolífera internacional: a província do pré-sal, mapeada em uma região que vai do norte de Santa Catarina, passando por São Paulo e Rio de Janeiro, ao sul do Espírito Santo, a uma distância de mais de 200 km da costa brasileira.

  • 1. Nelson Barbosa e José Antônio Pereira e Souza: «A inflexão do governo Lula: política econômica, crescimento e distribuição de renda» em Emir Sader e Marco Aurélio Garcia (orgs.): Brasil entre o passado e o futuro, Fundação Perseu Abramo / Boitempo, San Pablo, 2010.
  • 2. L.C. Bresser-Pereira: «O novo desenvolvimentismo» em Folha de S. Paulo, 19/9/2004.
  • 3. J. Sicsú, L.F. Paula y R. Michel: «Por que novo-desenvolvimentismo?» em Revista de Economia Política vol 27 No 4, 12/2007.
  • 4. F. Erber: «Convenções de desenvolvimento no Brasil contemporâneo: um ensaio de economia política» em Textos para Discussão Cepal-ipea No 13, lc/brs/r.230, Cepal / ipea, Brasília, 2010.
  • 5. L.C. Bresser-Pereira: «From Old to New Developmentalism in Latin America» em José Antonio Ocampo e Jaime Ross (orgs.): The Oxford Handbook of Latin American Economics, Oxford University Press, Oxford-Nova York, 2011.
  • 6. L.C. Bresser-Pereira: «A taxa de câmbio no centro da teoria do desenvolvimento» em Estudos Avançados vol. 26, 8/2012, p. 19.
  • 7. J. Sicsú, L.F. Paula e R. Michel: op. cit.