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Nuevas oportunidades de cooperación

Aunque América Latina ocupa un lugar secundario para el nuevo gobierno de Barack Obama, México constituye una excepción. Y no porque se trate de una prioridad en la política exterior estadounidense, sino porque todos los temas que integran la agenda bilateral generan efectos directos en la política interna de Estados Unidos. El artículo analiza tres cuestiones claves –el crimen organizado, la integración económica y la migración, y la cooperación en la frontera– y concluye que, aunque seguramente no habrá cambios espectaculares en el corto plazo, sí es posible esperar una mejora en la cooperación en estas áreas. Pero para que ello se concrete es necesario que ambos gobiernos dejen de lado los enfoques nacionales y avancen hacia una verdadera asociación estratégica.

Nuevas oportunidades de cooperación

La elección de Barack Obama implica un mensaje de esperanza para el mundo y, al mismo tiempo, revela el momento de transformación que atraviesa la política exterior de Estados Unidos. Obama dejó en claro que intentará recomponer las relaciones de EEUU con el exterior mediante más acuerdos multilaterales y la reconstrucción de los vínculos con países que en el pasado recibieron un trato de enemigos. En sus primeros días de mandato, ordenó cerrar la cárcel estadounidense en Guantánamo, prohibió el uso de la tortura, comenzó a reducir la presencia militar en Iraq y adoptó una actitud enérgica en la elaboración de una iniciativa gubernamental para enfrentar la crisis económica. También aseguró que utilizará las instancias multilaterales para resolver controversias, acercarse al gobierno cubano y abrir el diálogo con las potencias emergentes del Tercer Mundo a fin de discutir la reestructuración de la arquitectura global.

La elección de un candidato con una visión del mundo tan sorprendentemente distinta de la de su antecesor es también una señal de la capacidad de la democracia estadounidense, con todas sus imperfecciones, de cambiar el rumbo tras un periodo de fuerte distanciamiento de la comunidad internacional. Al final, resultó elegido un candidato que se diferencia significativamente de George W. Bush y cuya perspectiva personal sobre el mundo se distingue de la de todos sus predecesores. Después de todo, Obama, hijo de un padre africano, creció en Hawai, el estado con mayor diversidad cultural del país, y en Indonesia. Por supuesto, no caben dudas de que habrá elementos de continuidad en la forma en que el nuevo gobierno se relacione con el resto del mundo: las modificaciones de las políticas son lentas en cualquier país y arrastran siempre una considerable continuidad que atenta contra la retórica del cambio. Sin embargo, el triunfo de Obama marca un punto de inflexión que no conviene subestimar.

Todo indica que, durante los dos primeros años de su gobierno, Obama no prestará demasiada atención a América Latina, dado los desafíos que enfrenta en otras partes del mundo y su inclinación personal hacia otras regiones. No obstante, hay una excepción notable: México. No porque el país sea central en la política exterior de EEUU. En realidad, Brasil, como potencia emergente, probablemente reciba más atención en la agenda de prioridades de política exterior del nuevo presidente. Pero sucede que la política estadounidense respecto a México se vincula profundamente con la política interna. Todos los temas fundamentales de la agenda bilateral –migración, comercio y desarrollo, seguridad, infraestructura, preocupaciones ambientales en la frontera– constituyen temas de interés nacional para EEUU, con profundas implicancias en la formulación de las políticas internas. La primera reunión de Obama con un mandatario extranjero luego de su triunfo fue con el presidente mexicano Felipe Calderón, lo cual confirma la importancia de México como vecino con inquietudes compartidas. Sin duda, no habrá cambios abruptos en la forma en que Obama aborde los principales temas relativos a México, y quizás no haya nuevas iniciativas. Pero sí es probable que se encaren los problemas fundamentales de manera diferente, y que se generen nuevas oportunidades de cooperación para favorecer a los ciudadanos de ambos países.

Definición de la agenda estadounidense-mexicana

Pocos países resultan tan importantes como México para EEUU. Estas dos naciones comparten mucho más que una frontera de más de 3.200 kilómetros. Sus economías y sociedades están profundamente entrelazadas, y lo que sucede a un lado de la frontera repercute de manera inevitable al otro. Más de 12 millones de mexicanos –lo que equivale a 10% de la población de México– viven en EEUU, donde casi 10% de los habitantes son mexicanos o descendientes de mexicanos. México sigue siendo el segundo destino de las exportaciones de EEUU y el mercado estadounidense es el destino principal de las exportaciones mexicanas. En la frontera entre ambos países viven más de 12 millones de personas, pero más de 80 millones habitan en los diez estados (cuatro estadounidenses y seis mexicanos) que comparten el límite.

A pesar de la coincidencia de los analistas en el sentido de la poca atención que EEUU le prestó a América Latina en los últimos años, no han sido pocas las políticas relativas a México. Casi todos los asuntos vinculados a la relación con este país implican para EEUU aspectos tanto de política exterior como de política interna. Por ello, todos los departamentos y prácticamente todas las agencias del gobierno estadounidense mantienen algún tipo de relación con México o con la frontera; e incluso aquellas agencias que no se relacionan directamente con México o con la frontera suelen vincularse de algún modo con los inmigrantes mexicanos que residen en EEUU.

El desafío de Obama es encontrar mecanismos estratégicos que permitan generar sinergias entre estos esfuerzos múltiples y a menudo inconexos, que suelen competir entre sí y que se enmarcan dentro de una amplia agenda de colaboración con México. Una «asociación estratégica» requeriría que tanto el gobierno estadounidense como el mexicano lograran involucrar a todos los actores gubernamentales –federales, pero también estatales y locales– en las decisiones y políticas que repercuten en ambas naciones.

En este marco, se analizan a continuación las tres áreas que exigen una atención prioritaria y un diálogo y un compromiso sostenidos: cooperación en materia de seguridad; integración económica e inmigración; y administración de la frontera.

1. Un enfoque integral sobre el crimen organizado y el Estado de derecho. La actividad delictiva asociada al narcotráfico plantea una amenaza cada vez mayor para ambos países. México es el lugar de tránsito más importante de cocaína con destino a EEUU y el mayor proveedor de metanfetaminas, heroína y marihuana para el mercado estadounidense (el mayor proveedor extranjero, pues EEUU produce más metanfetaminas y marihuana que México). A su vez, las ganancias producidas por la venta de estupefacientes en EEUU se estiman entre 15.000 y 25.000 millones de dólares al año y se vuelcan en parte a la compra de armas en EEUU que se trafican a México. La violencia que genera el narcotráfico ya es endémica en ciertas regiones de México y poco a poco ha ido penetrando en algunos organismos gubernamentales locales, estatales e incluso federales. Al mismo tiempo, el narcotráfico fomenta la violencia en las comunidades de EEUU y registra un crecimiento particularmente alarmante en la zona fronteriza.

Probablemente no exista un desafío compartido por EEUU y México más crucial que el de garantizar que el crimen organizado no penetre en las instituciones democráticas de ambos países ni cree focos de impunidad al amparo de los cuales se violen los derechos de los ciudadanos. Si bien quedan pendientes cuestiones vinculadas con el abuso militar y policial, el esfuerzo debe orientarse también a la creación de instituciones transparentes y lo suficientemente eficaces como para garantizar el Estado de derecho; es decir, evitar que las organizaciones del crimen organizado violen los derechos de los ciudadanos apropiándose del aparato de seguridad del Estado en diferentes localidades del país.

Los recientes esfuerzos conjuntos para mejorar la transferencia de tecnología, la capacitación y el trabajo coordinado de las agencias de inteligencia crearon un marco sólido para futuras actividades de cooperación. Dentro de estos proyectos se incluye la Iniciativa Mérida, que proporcionará a México 1.400 millones de dólares en equipos, tecnología y capacitación. Pero lo más importante que podría hacer el gobierno de Obama es formular una estrategia conjunta con el gobierno mexicano, que implique también concentrarse en las responsabilidades estadounidenses en el narcotráfico, incluyendo esfuerzos contra el consumo y contra el flujo de dinero y armas desde EEUU a México. Ello debería, además, acompañarse con asistencia orientada a fortalecer las instituciones judiciales y policiales en México. Un enfoque integral de esta naturaleza implicaría un cambio sustancial respecto de la política antidrogas estadounidense y tendría muchas más posibilidades de éxito que las campañas del pasado, que eran básicamente una «guerra contra las drogas», pero lidiada en el territorio del vecino.

Algunos indicios señalarían que, efectivamente, Obama podría buscar un enfoque de este tipo para el tema. Durante la campaña electoral, hizo hincapié una y otra vez en la necesidad de reformular la política de control de estupefacientes y detener el suministro de armas en la frontera. Sin embargo, lo más probable es que en esta área, como en cualquier otra, los cambios sean incrementales. No existe una solución mágica que permita reducir de un día para el otro el consumo de drogas en EEUU, aunque la estrategia planteada sería la más eficaz para restringir la expansión del negocio de los estupefacientes. De todos modos, seguramente Obama reorganizará las prioridades de estos esfuerzos en el presupuesto federal de control de drogas; probablemente también fomente la reforma de los sistemas legales de los estados para facilitar los tratamientos de los adictos en lugar de su detención. No caben dudas de que los gobiernos estatales agradecerán las inversiones adicionales en prevención y tratamiento dado que, en la actualidad, luchan para destinar más fondos a estas políticas.

Además de este posible cambio de estrategia en el tema de las drogas, Obama también recalcó el compromiso de su gobierno de detener el flujo de dinero y armas de EEUU hacia México. Los esfuerzos para reducir la compra de armas por parte de las organizaciones del narcotráfico se vieron obstaculizados por las leyes estadounidenses, que permiten la venta de armas tras un proceso de registro muy superficial. El lobby de las armas en EEUU, uno de los más poderosos del país, tratará de frenar los intentos para hacer más estrictos los requisitos. Sin embargo, la exportación de armas sin licencia y la venta a sabiendas a delincuentes son ilegales, incluso con las leyes actuales. Por ello, destinar más fondos para contar con más inspectores especializados en armas en la frontera sería una ayuda enorme para enfrentar este problema, aunque por supuesto no lo eliminaría completamente. Obama podría también anular la autorización que permite la importación a EEUU de armas de gran calibre para su venta como «armas de caza», una decisión de George W. Bush que redujo el precio de este tipo de armas, que son las que utilizan las bandas del crimen organizado. Revocar esta medida exige solo una decisión administrativa y no un cambio en la legislación. La cooperación para enfrentar el lavado de dinero tendrá sin dudas la misma importancia que los esfuerzos para reducir el tráfico de armas. No obstante, las conversaciones sobre este tema se encuentran en una etapa inicial.

Pero el gobierno de Obama tiene la capacidad de tomar muchas otras medidas a fin de apoyar los esfuerzos de México para reformar su sistema jurídico y sus fuerzas policiales. La ya mencionada Iniciativa Mérida incluyó, por ejemplo, financiamiento para la capacitación de jueces y abogados en los nuevos procedimientos judiciales aprobados por el Congreso mexicano. Hay más por hacer para apoyar el intercambio de jueces, fiscales y defensores de oficio con el propósito de que mejoren sus conocimientos en técnicas internacionales. El gobierno de Obama también podría mantener el apoyo otorgado a los organismos federales mexicanos encargados de garantizar el cumplimiento de las leyes, en particular mediante aportes tecnológicos, y podría también fortalecer las acciones para desarrollar un sistema de controles internos en la policía local y estatal. Esto, a su vez, le permitirá a México reducir la intervención de las fuerzas militares en las operaciones de seguridad interna, decisión que genera una fuerte preocupación dada la falta de controles de los debidos procesos y el riesgo de violaciones a los derechos humanos. Se trata, en todos los casos, de inversiones a largo plazo. Sin embargo, no cabe duda de que la seguridad de ambos países dependerá de que EEUU logre reducir su demanda de narcóticos y restringir el flujo de inversiones estratégicas en el crimen organizado, y de que México pueda construir un marco legal que garantice el Estado de derecho.

Por último, los dos países pueden hacer mucho más para contener la amenaza del crimen organizado y limitar el daño a las comunidades a ambos lados de la frontera. Mientras siga existiendo un mercado de consumo, no será posible erradicar totalmente el narcotráfico, pero el gobierno de Obama podría trabajar más estrechamente con el mexicano a fin de coordinar la inteligencia y las operaciones contra las organizaciones de narcotraficantes. Esto supondría el despliegue de operaciones conjuntas en las que las autoridades civiles mexicanas y estadounidenses trabajen mano a mano a ambos lados de la frontera. Se trata de un terreno sensible debido al rechazo histórico de México a la amenaza del imperialismo estadounidense. Sin embargo, si se desarrolla un trabajo verdaderamente binacional limitado a perseguir a los delincuentes que operan en la frontera, entonces podría resultar útil para consolidar la confianza y ofrecer respuestas rápidas y eficaces.

2. El manejo de la migración mediante políticas bien pensadas y una mayor integración económica. Los dos países están unidos por el flujo continuo de migrantes, fenómeno que ha producido resultados positivos: los inmigrantes mexicanos se han convertido en importantes actores civiles y políticos en la sociedad estadounidense. De hecho, la influencia de los electores de origen mexicano se hizo sentir con fuerza en la elección de Obama y es posible que su apoyo haya resultado decisivo en algunos estados. Sin embargo, el mayor aporte de los migrantes se produce en el ámbito local, donde los mexicanos y sus descendientes están renovando la vida cívica estadounidense. Al mismo tiempo, los emigrantes se convirtieron en una poderosa fuente de renovación política y económica en sus lugares de origen, en México, donde las remesas estimulan el desarrollo local.

Pero a pesar de estos aspectos positivos, la emigración es un síntoma de las profundas desigualdades entre ambos países y de las políticas contradictorias que han implementado. Ni México ni EEUU han logrado formular propuestas adecuadas para abordar este fenómeno. Las leyes migratorias de EEUU datan de la década de 1960, con cuotas bajas de otorgamiento de visas y sin un sistema de visado para la inmigración por motivos laborales. El resultado es una creciente población, estimada en 12 millones, de emigrantes indocumentados (de los cuales unos siete millones provienen de México), privada de la posibilidad de participar plenamente en la sociedad estadounidense y cuyos hijos crecen con miedo a ser deportados. Pero México tampoco ha hecho un esfuerzo concertado para abordar la crisis nacional de la emigración. Aunque las remesas parecen un impulso para las comunidades empobrecidas, constituyen un mísero sustituto ante la pérdida de muchos de los ciudadanos más emprendedores del país.

En su campaña, Obama prometió reformar la legislación migratoria, aunque todo indica que esto deberá esperar a que aparezcan indicios de un giro positivo en la economía del país. En el corto plazo, se prevé un cambio en la aplicación de las políticas migratorias, con menos énfasis en detener a los indocumentados en redadas masivas, como se hacía en años anteriores, y mayor atención a penalizar a las empresas que los contratan. También se podría intentar reducir el tiempo de espera de las visas ya solicitadas, lo que en los hechos legalizaría la situación de una importante cantidad de inmigrantes indocumentados con visas familiares pendientes (quizás de uno a dos millones, según el Instituto de Políticas Migratorias). También se podrían aplicar políticas sociales que no consideren la condición migratoria de los solicitantes, lo que marcaría una ruptura con el pasado. Sin embargo, los inmigrantes, así como las organizaciones que los representan, deben realizar un gran esfuerzo para que, una vez que la situación económica comience a mejorar, Obama cumpla su promesa de buscar una reforma integral. Un acuerdo amplio debería apuntar a incrementar el número de visas que se extienden por motivos de trabajo, legalizar el estatus de los inmigrantes indocumentados que ya están en el país y aplicar nuevas estrategias para garantizar el cumplimiento riguroso de las nuevas normas. Todo esto ayudaría a que EEUU vuelva a ser un país que dé la bienvenida a los inmigrantes. Es importante destacar que el gobierno de México también puede mejorar la situación sintonizando sus propias leyes con los estándares internacionales que exige del gobierno de EEUU, con el fin de asegurar flujos migratorios ordenados desde América Central y otros lugares hacia México.

Al mismo tiempo, ambos países tienen mucho por hacer para promover el desarrollo económico. En primer lugar, un activo proceso de consulta entre ambos gobiernos, en un contexto de crisis económica, permitiría evitar sorpresas que afecten aún más a la economía mexicana. A diferencia de la «crisis del tequila», la crisis financiera actual, que se podría llamar «crisis Budweiser», fue originada en EEUU, y todo indica que Obama entiende la necesidad de evitar políticas que puedan desestabilizar a los países vecinos. En segundo lugar, el gobierno de Obama tiene la oportunidad de iniciar un diálogo con México acerca de una verdadera estrategia de desarrollo. Por ejemplo, la cooperación con miras a garantizar créditos para las microempresas y los pequeños productores mexicanos puede ayudar a generar oportunidades para que los potenciales emigrantes se queden en su país. Si México utilizara parte del exceso de los ingresos generados por el petróleo –suponiendo que los precios se recuperen en un par de años– para el financiamiento estratégico de créditos en un fondo especial administrado según niveles internacionales de transparencia, entonces tal vez sería posible contar con la coparticipación de EEUU y Canadá. Pero es importante que cualquier esfuerzo en este sentido esté liderado por México, y que EEUU y Canadá actúen como socios minoritarios, si bien activos.

Parece poco probable que Obama, a pesar de la retórica de campaña, se decida a reabrir la discusión sobre el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TCLAN). Hay demasiados intereses económicos en los tres países dispuestos a ejercer su influencia si el TLCAN se abriera para una nueva negociación. De todos modos, Obama seguramente buscará estándares más rigurosos en materia de trabajo y ambiente, lo que podría favorecer a las tres naciones. También existe una oportunidad para que el gobierno mexicano garantice más protección al sector más vulnerable de la economía: los pequeños productores de maíz. Estos equivalen a alrededor de 15% de la población, se ubican en la franja más pobre y son quienes tienen más probabilidades de emigrar a EEUU debido a la falta de otras oportunidades. Los pequeños productores difícilmente se beneficien con una nueva negociación del TLCAN, que seguramente terminará favoreciendo a los grandes intereses comerciales. No obstante, las acciones estratégicas para proteger a quienes más lo necesitan son posibles con la voluntad política adecuada. No es imposible pensar en un acuerdo en que EEUU acepte una prórroga en la apertura comercial de maíz blanco, mientras México admite una prórroga en la apertura del tránsito de camiones, lo cual es políticamente delicado en EEUU debido a la oposición del sindicato de transportistas.

En pocas palabras, los dos países tienen mucho para ganar de una eventual reducción de las presiones migratorias, que se lograría mediante inversiones estratégicas en créditos para proyectos productivos en México y en reformas de las leyes migratorias de EEUU a fin de satisfacer las verdaderas exigencias de ambas naciones. Enfrentar estos problemas no será sencillo en el corto plazo, dado que ambos países tienen el deber de sortear una profunda crisis económica. No obstante, vale la pena plantear las discusiones para que, cuando lo peor de la tormenta haya pasado, comiencen a explorarse soluciones conjuntas.

3. Inversiones en las comunidades fronterizas. La frontera se convirtió en un microcosmos de los desafíos que los dos países enfrentan para una relación más eficaz. El tiempo de espera para cruzar la frontera, que supera una o dos horas debido a la deficiente infraestructura, aumenta el costo de la actividad comercial y debilita los lazos bilaterales. Las estrategias de seguridad unilaterales no favorecen la posibilidad de lograr una cooperación fronteriza para el cumplimiento de las leyes. Al mismo tiempo, las dificultades en ambos países para garantizar aire limpio y agua suficiente recuerdan que los recursos naturales desconocen los límites políticos y exigen una responsabilidad compartida. En EEUU, las comunidades fronterizas siguen estando entre las más pobres, con un ingreso promedio inferior en un tercio al del resto del país. Además, arrastran déficits significativos en materia de empleo e infraestructura, a pesar de las ventajas comparativas derivadas de su lugar de tránsito internacional.

Al mismo tiempo, estas comunidades se convirtieron en laboratorios de experimentación para actividades creativas de cooperación internacional. La mayoría de ellas desarrolló mecanismos binacionales muy originales para administrar recursos, responder a desastres naturales, garantizar la seguridad pública y promover el desarrollo. En general estas iniciativas se desarrollaron al margen de las políticas federales. Sin embargo, es imprescindible lograr una coordinación mucho más intensa entre las agencias federales y los gobiernos locales y estatales a fin de garantizar que los esfuerzos se consoliden y expandan. En reiteradas ocasiones, la insistente apelación a la soberanía nacional echó a perder oportunidades y paralizó la cooperación bilateral. Con las políticas correctas, la frontera estadounidense-mexicana podría asemejarse más a la frontera estadounidense-canadiense, donde los esfuerzos conjuntos suelen reemplazar el enfoque unilateral, con beneficios sustanciales para la seguridad y el desarrollo de la región fronteriza.

Obama se comprometió, en el corto plazo, a destinar fondos adicionales a la infraestructura de la frontera, tanto para los cruces como para el medio ambiente. La decisión de ambos países de enfrentar las crisis mediante ambiciosos paquetes de estímulo abre una oportunidad para reparar el déficit de infraestructura que frena el desarrollo de las comunidades fronterizas y socava el medio ambiente en estas zonas. Es vital que el gobierno de Obama habilite algún mecanismo burocrático que le permita aprobar proyectos relativos a la infraestructura fronteriza de manera expeditiva, dado que en la actualidad este tipo de acciones suelen demorar hasta 15 años. Con un poco de creatividad y capacidad de liderazgo, el nuevo gobierno puede superar este problema. Además, puede utilizar parte del dinero asignado a la construcción de muros fronterizos –una política contraproducente que socava la cooperación en materia de seguridad– a calificar más inspectores para los puntos legales de cruce, lo que podría contribuir a acelerar el paso de personas y camiones.

Pero existe una agenda más amplia de cooperación fronteriza que requiere un esfuerzo de ambos gobiernos federales para estimular las iniciativas locales. Entre otras ideas creativas, se podría emitir una visa especial para los estudiantes de los estados fronterizos de México que ingresan a las universidades estadounidenses, de modo que puedan estudiar o realizar sus prácticas bajo una modalidad de tiempo parcial al otro lado de la frontera. Otra posibilidad sería apoyar el desarrollo de zonas empresariales fronterizas para permitir que las comunidades allí establecidas generen la capacidad conjunta necesaria para desarrollar industrias binacionales (como software o biotecnología). En pocas palabras, el gobierno de Obama tiene opciones para invertir de manera creativa en innovaciones fronterizas a partir de las experiencias e ideas que los propios habitantes de la frontera han comenzado a implementar para su realidad, que ya es binacional.

Próximos pasos

El afianzamiento de la asociación entre México y EEUU requerirá nuevos canales de comunicación y un proceso de consulta permanente que permita definir un pensamiento verdaderamente estratégico. A pesar de la profunda integración entre los dos países, existen fuerzas que los separan. En EEUU, el temor a los inmigrantes tiene un arraigo profundo, algo irónico si se considera la historia del país. Aunque existen indicios de que la sociedad norteamericana avanza hacia un periodo de mayor reconocimiento del papel pasado y presente de los inmigrantes, las fuerzas reactivas suelen reaparecer en tiempos de crisis económica, por lo que hay que estar atentos. De manera similar, la percepción de que México es un país sitiado por narcotraficantes lleva a muchos ciudadanos estadounidenses a pensar que hay que cerrar la frontera, en lugar de reconocer la profunda interconexión binacional de los principales problemas. Al mismo tiempo, las elites políticas mexicanas, tanto de derecha como de izquierda, suelen ver la cercanía a EEUU como una amenaza a la soberanía más que como una oportunidad para avanzar en los intereses de sus ciudadanos.

La elección de Barack Obama como presidente abre un nuevo periodo para la cooperación entre los dos países. Si los dos gobiernos logran resistir las presiones chovinistas que surgen de sus respectivos sistemas políticos y encuentran alternativas creativas para mejorar la cooperación, entonces habrá oportunidades de lograr verdaderos avances en cuestiones claves. Seguramente no se anunciarán nuevas iniciativas espectaculares con bombos y platillos. Sin embargo, podrían tomarse decisiones estratégicas que comiencen a cambiar la trayectoria de la cooperación y que puedan tener efectos aún más trascendentes en el futuro.