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Los imperativos de una nueva época

Los desencuentros entre Chile y Bolivia a raíz del reclamo marítimo de este último país se explican en buena medida por las diferentes estrategias internacionales desplegadas históricamente. Chile se consolidó como una economía insular, aislada de sus vecinos, mientras que Bolivia estuvo condicionada por su falta de cohesión social y geográfica, lo cual dificultó las posibilidades de desarrollar una política internacional estable. El artículo sostiene que, pese a las diferencias del pasado, la región en disputa revela una importante interacción comercial y demográfica entre ambos países que podría constituir la base para una solución creativa al problema.

Los imperativos de una nueva época

Los desencuentros entre Chile y Bolivia a raíz del reclamo marítimo de este último país se explican en buena medida por las diferentes estrategias internacionales desplegadas históricamente. Chile se consolidó como una economía insular, aislada de sus vecinos, mientras que Bolivia estuvo condicionada por su falta de cohesión social y geográfica, lo cual dificultó las posibilidades de desarrollar una política internacional estable. El artículo sostiene que, pese a las diferencias del pasado, la región en disputa revela una importante interacción comercial y demográfica entre ambos países que podría constituir la base para una solución creativa al problema.

La presencia de Ricardo Lagos en Bolivia en enero de 2006, por invitación de Evo Morales, y la posterior presencia del presidente boliviano en la asunción de Michelle Bachelet confirman que las relaciones bilaterales entre estos dos países han ingresado en un nuevo periodo. Más allá del voluntarismo de los actores o del optimismo con que se suelen presentar estos acontecimientos, los signos de aproximación demuestran que la región se encuentra ante el imperativo de una nueva época. Las causas profundas del acercamiento derivan del contexto de la globalización, de la universalización del libre comercio, de las dinámicas demográficas y del rumbo que han tomado el desarrollo fronterizo y la interdependencia chileno-boliviana en la microrregión de la costa pacífica atacameña. Estos cambios prometen a mediano plazo el restablecimiento de las relaciones diplomáticas que fueron rotas en 1978, y no se pueden entender si no se hace mención al estilo con el cual cada uno de los países construyó su política exterior. Una caracterización histórica de este tipo también permitirá entender mejor las transformaciones y adaptaciones que ambas naciones intentan realizar para adecuarse al nuevo contexto regional y mundial.

El estilo de la diplomacia chilena

La diplomacia chilena es una de las de mayor continuidad, profesionalismo y rigor estratégico de América Latina. Como parte de esta estrategia de inserción internacional, Chile ha desarrollado un aislacionismo voluntario en las relaciones con sus vecinos y en la conformación de bloques regionales, lo cual le ha permitido construir alianzas extracontinentales y consolidar vínculos de privilegio con las potencias occidentales. La participación chilena en la Guerra de las Malvinas revela la forma en que este país supo sacar ventajas de su práctica aislacionista.

Esta actitud, que puede considerarse una diplomacia individualista, responde a las condiciones del aislamiento estructural de Chile, país confinado por sus rígidas fronteras geográficas: de un lado, la Cordillera de los Andes, que lo separa y diferencia claramente de Argentina y, del otro lado, el desierto de Atacama, un vacío demográfico hasta bien entrado elsiglo XX, que sirvió para reafirmar la separación con Perú y Bolivia y fortaleció así el carácter «insular» chileno. El tercer rasgo significativo de su política exterior es que ha sido fundada en el supuesto de la amenaza externa. Chile es uno de los países de América del Sur que dedica mayor porcentaje de su PIB a los gastos de defensa sobre la base de una serie de sospechas y beligerancias que obstaculizaron la integración y el desarrollo de la región norteña, donde sus intereses confluyen con los de Bolivia y Perú. En ese sentido, es necesario recordar el cinturón de minas explosivas que Chile mantuvo en sus zonas limítrofes, implementado como acción preventiva hacia sus vecinos, no tanto para prevenir una incursión militar boliviana (ilusoria de todos modos) sino para impedir un eventual ingreso de la «subversión» o la expansión de la inestabilidad política producto de las crisis de Bolivia y Perú en los 70 y 80. Pero este dispositivo diplomático está hoy en plena mutación. El comportamiento aislacionista y los razonamientos de defensa militares del siglo XX parecen readecuarse y repensarse de cara al porvenir. Chile, favorecido por la estabilidad de su institucionalidad democrática y después de haber logrado consolidar su inserción en la economía mundial, busca pasar a una etapa diferente en su política internacional. El objetivo es que esta nueva orientación le permita, entre otras cosas, constituirse en una «plataforma de negocios» en el ámbito regional. Evidentemente, el esfuerzo está orientado a garantizar la sostenibilidad de su crecimiento económico ysu bienestar colectivo. Para estos fines, entonces, resulta insoslayable mejorar la forma de relacionarse con sus vecinos, especialmente con Bolivia. En cuanto a su inserción en el orden mundial, Chile responde claramente a lo que Pierre Veltz ha denominado la «economía de archipiélago»: ha sabido sacar ventaja de la desterritorialización de los capitales y las finanzas y participa de los múltiples sistemas reticulares en los que se asientan las relaciones internacionales al inicio del siglo XXI. El 60% de la economía chilena está basado en la inversión extranjera, que no solamente se ha volcado a la producción primaria, sino también a la industria y la transformación tecnológica. Esa inversión se complementa con una activa diplomacia comercial orientada a crear redes y vínculos estratégicos. Bolivia, desde 1993, está incluida en el programa chileno de «alianzas comerciales estratégicas». En cuanto al nuevo escenario que presentan las regiones del norte de Chile y su interacción con Bolivia, hay que remarcar ciertos indicadores interesantes. En primer lugar, Tarapacá y Antofagasta se han desarrollado en función del comercio exterior andino. Incluso desde el punto de vista demográfico, que analizaremos luego, la influencia boliviana es importante en el desarrollo del norte chileno, una situación impensable antes de las reformas neoliberales implementadas luego de la caída del gobierno de Salvador Allende.

Pero además Chile tiene mucho interés en mejorar sus vínculos con Bolivia, que se presenta como la vía de conexión más directa con Brasil y que posee la segunda reserva energética sudamericana (y, por lo tanto, es potencialmente capaz de proveerle el gas necesario para garantizar el curso ascendente de su desarrollo industrial y de su consumo interno). Bolivia es, también, una fuente de recursos primarios susceptibles de ser transformados en Chile, como en el caso de los productos agrícolas tropicales o las materias primas mineras.

El estilo de la diplomacia boliviana

Al contrario de Chile, la diplomacia boliviana refleja la inestabilidad crónica de su política interior. Bolivia, a diferencia de su vecino, ha tenido que trabajar permanentemente para organizar y cohesionar su heterogeneidad cultural y geográfica, clave para explicar las desigualdades sociales y regionales del país. A pesar de estas complejas circunstancias, la política exterior boliviana ha estado definida por dos ideas ampliamente compartidas por las elites dirigentes: la reivindicación marítima, es decir la necesidad de un acceso soberano al océano Pacífico, y el carácter central de su ubicación en Sudamérica, que la dispone a profundizar una política exterior abierta a la integración regional. En este segundo plano, las fronteras de Bolivia han sido siempre permeables, en una relación de doble vía con sus vecinos, y no han jugado un rol de aislante sino que, por el contrario, se han constituido como zonas de tránsito o incluso como territorios étnicos transnacionales. El caso más claro es la situación de los guaraníes bolivianos, que durante la Guerra del Chaco (1932-1936) tuvieron que combatir contra soldados paraguayos que hablaban su propia lengua, lo que fue reflejado en un libro clásico: Masamaclay, quesignifica «lucha entre hermanos» en guaraní. Y aunque el desierto de Atacama constituye una frontera real con Chile, para los aymaras, uno de los grupos étnicos más representativos de la población boliviana, ese espacio geográfico y su costa marítima fueron una prolongación territorial compatible con la estrategia de ocupación vertical de diferentes nichos ecológicos propia de las culturas andinas. El fenotipo de los pobladores de Iquique y Arica y la toponimia de su geografía confirman la prolongación del mundo andino en la costa del Pacífico. Por otro lado, a pesar de la coherencia en el reclamo marítimo y la apertura a Sudamérica, la política exterior boliviana ha sido intuitiva y contingente. La Cancillería de La Paz no tiene una tradición de continuidad institucional en su conducción y quienes la lideraron respondieron sobre todo a intereses políticos coyunturales. Esto, por supuesto, no significa que Bolivia carezca de una argumentación jurídica e histórica para sus intereses y que no posea diplomáticos competentes. Pero las dos condiciones se han apoyado en la convicción patriótica voluntarista sostenida por historiadores e intelectuales, en sus diplomáticos «autodidactas» y en la ideología de sus Fuerzas Armadas. Así, en lo que respecta a la cuestión marítima, los gobiernos han obedecido a inquietudes nacidas muchas veces fuera del Estado y de la escuela diplomática. En algunos casos, como en el referéndum nacional de 2004, las voces de la sociedad civil han sido determinantes. Sin embargo, a pesar de su contingencia, esta política exterior merece ser juzgada de manera generosa. Si se consideran las tareas inconclusas de integración y creación de un Estado nacional, hay que reconocer que Bolivia ha avanzado considerablemente, tanto en el plano social como en el de la construcción de la ciudadanía. El hecho de que el actual canciller reivindique sus orígenes aymaras implica un cambio radical en la elite política y en la integración de los indígenas a las decisiones gubernamentales. Otro hecho revelador tiene que ver con los cambios que se están operando en las Fuerzas Armadas, una institución que ha asimilado su rol en la democracia y en la agitada vida social boliviana y que hoy contribuye a la cohesión del país, por ejemplo a través del proyecto «igualdad de oportunidades», que apunta a integrar a los jóvenes indígenas a la academia de formación de oficiales. Todo esto, junto con la audaz actividad internacional de Evo Morales, revela una posición mucho más proactiva en el acercamiento a Chile. La reivindicación marítima boliviana está cobrando un nuevo sentido. Hoy, la demanda a favor de una presencia soberana en el Pacífico se asocia a la idea de lograr un rol comercial más protagónico en los puertos y en la región antes que a un reclamo patriótico abstracto. Es interesante, en ese sentido, el realismo con que la clase política boliviana juzga hoy el llamado «abrazo de Charaña» de 1974, cuando los generales Hugo Banzer y Augusto Pinochet imaginaron un acuerdo compensatorio basado en un corredor boliviano hacia la costa. Treinta años después, aquel fallido proyecto es visto como una negociación diplomática no consumada y no como una traición de Banzer, tal como fue juzgado en su momento por amplios sectores de oposición. Hoy, muchos políticos bolivianos creen que la recuperación de un enclave portuario merece una negociación flexible. Dicho de otra manera, la reivindicación marítima boliviana deviene en un proyecto de reposicionamiento comercial y económico en la región costera, que considera de manera realista la actual interdependencia pero que también pretende utilizar en la negociación todo el potencial de las ventajas comparativas de Bolivia: su lugar clave para el desarrollo de un corredor interoceánico y el hecho de disponer de las segundas reservas de gas de la región.

La metafísica de los desacuerdos y la ambigua relación chileno-boliviana

Ahora bien, si la posición chilena se presenta como racional, como un proyecto de Estado rigurosamente construido, no cabe duda de que su firmeza respectoa la demanda boliviana contiene un argumento moral y, por lo tanto, contradictorio con la realidad y con la evolución histórica. La clase política chilena establece y proclama la «intangibilidad» de los tratados para defender su derecho sobre los territorios que se adjudicó luego de la Guerra del Pacífico. Es un recurso discutible, pues atribuir a los tratados un carácter inmutable implicaría otorgarle al acuerdo de 1904 el estatus de acto fundador, metahistórico, que habría inaugurado un estado eterno ysustancial. Su modificación, en consecuencia, sólo podría ser producto de un hecho similar al que lo ocasionó, es decir una guerra. Felizmente, se trata de una solución anacrónica y descartada desde todo punto de vista por las sociedades civiles de ambos países, por los mismos Estados y por toda la comunidad americana.De otra parte, la emotiva y rígida posición reivindicativa de la clase política boliviana, que careció de una visión cohesionada y ha estado a la zaga del aporte formulado por sus intelectuales e historiadores, se suma a la carga subjetiva y dificulta una vía de solución. De esa manera, ambas posiciones «principistas» en las que caen frecuentemente los diplomáticos solo contribuyen a eternizar los desacuerdos e impiden una resolución moderna, creativa e innovadora, que ofrezca a las partes una rentabilidad a largo plazo. La relación chileno-boliviana se complica, además, por la presencia del tercer país involucrado en el conflicto. Perú, en efecto, forma parte del problema desde su origen y adquiere un rol determinante a través del acuerdo bilateral que suscribió con Chile en 1929, donde aceptó que el territorio que le perteneció no podría ser comprometido para una eventual solución al enclaustramiento boliviano. Ese acuerdo, aunque fue negativo para las pretensiones de Bolivia, al menos dejó constancia de que Chile, en un momento u otro, tropezaría con el reclamo marítimo boliviano. En resumen, la metafísica de las posiciones doctrinarias e irrealistas ya no es compatible con el actual contexto regional y mundial, alimenta posiciones inflexibles en los tres países y no hace otra cosa que soslayar la ineludible interdependencia de las naciones involucradas.

La realidad regional actual: comercio y demografía

La reivindicación boliviana, lejos de constituirse en una cuestión de justicia y derecho internacional susceptible de ser revisada en una corte (como sostiene Bolivia), o simplemente un asunto saldado por la historia y los tratados (como argumenta Chile), constituye un hecho vinculado a la evolución de la geografía económica y demográfica de ambas naciones y a las estructuras profundas de sus sociedades. Es decir, es un tema que está asociado a las continuidades espaciales y temporales que forman parte de la historia de la región. Para comprender el sentido de ambas posiciones es necesario, entonces, tomar como premisa la interacción e interdependencia entre los dos países en la región en cuestión. En la época de la Guerra del Pacífico, 1879-1884, y hasta el tratado de paz de 1904, el espacio en litigio carecía de relevancia demográfica, pero no estaba desprovisto de interés económico y comercial. El territorio era en ese entonces un enclave extractivo salitrero para Chile, mientras que los puertos eran una preocupación central de unas cuantas familias de ricos mineros bolivianos. Al mismo tiempo, ese territorio constituía un espacio tradicional de circulación de las poblaciones aymaras y atacameñas yarticulaba los intercambios materiales y culturales entre la puna y la costa. Después de la guerra, y a pesar de su resultado militar, ambos países, formalmente a través de los tratados e informalmente a través del intercambio comercial, debieron aceptar la funcionalidad que sus intereses económicos mutuos y sus intercambios humanos otorgaban al territorio. Chile necesitaba «chilenizar» la región, integrarla al dominio de su Estado, sin dejar de implicarse en el tránsito de las mercancías desde y hacia su vecino. Bolivia, por su parte, debía al menos preservar el libre tránsito comercial en ese territorio, lo cual explica su preocupación por la construcción del ferrocarril Antofagasta-Uyuni y Arica-La Paz. Fue así como, luego del tratado de paz de 1904, ambos países cumplieron, cada uno a su manera, sus objetivos económicos y comerciales y contribuyeron así a un estilo regional de desarrollo influido por los dos centros de decisión económica nacional: Santiago y La Paz. Con el tiempo, sin embargo, diversos factores colaboraron para convertir esa región en un espacio moderno y autónomo, con identidad propia, y dejar atrás la situación de enclave del siglo XIX. A partir de 1950, la ocupación de los territorios del norte de Atacama se transformó al compás de los intercambios humanos y comerciales fronterizos, que generaron un vigoroso desarrollo. En síntesis, los cambios internos en las sociedades de ambos países influyeron notablemente en la formación de una zona económica y cultural que, poco a poco, fue adquiriendo carácter transnacional. La estabilidad institucional de Chile le permitió desplegar una modernización fundada en el desarrollo infraestructural. Así, por ejemplo, la convicción con la cual construyó y promocionó la Carretera Panamericana redimensionó la significación de su frontera norte y su vinculación con los mercados de Perúy Bolivia. A esto se sumó la declaración oficial, en 1953, de Arica como «zona aduanera libre», un proyecto librecambista de vanguardia y pionero en Sudamérica. Bolivia, por su parte, enfrentó los cambios políticos y demográficos generados por la revolución de 1952, que impactaron directamente en los procesos migratorios y en la expansión de sus mercadosinterno y externo. La población indígena boliviana, mayoritaria en el país,obtuvo desde 1952 la libertad de tránsito en el territorio e inició su plena incorporación como consumidor. Esto definió una nueva dinámica fronteriza: los puestos aduaneros florecieron con el pequeño comercio legal y con el contrabando, actividades que movilizaron a los bolivianos hacia las rutas costeñas. Desde entonces, Charaña, Visviri, Arica y Antofagasta se volvieron lugares familiares para el común de los ciudadanos de Bolivia. Un nuevo periodo histórico clave para esta región comenzó en 1973, con el proyecto neoliberal de Pinochet, que se sumó a la emergencia de Brasil como potencia económica y al ascenso de las economías asiáticas. Fue en este contexto que comenzó a tomar fuerza la idea de los corredores interocéanicos, uno de los cuales sitúa a Bolivia como principal nudo articulador. El norte de Chile apareció así como un territorio de comercio transnacional propio de la globalización. Desde la perspectiva chilena, el proyecto neoliberal implicó la puesta en marcha de una política comercial abierta. Como parte de esta estrategia, se creó la Zona Franca de Iquique, y después se avanzó en la privatización de la gestión del puerto de Arica. Para Bolivia, los puertos del norte atacameño y la Zona Franca de Iquique constituyen verdaderos pilares del comercio exterior.

Esta importancia queda clara si se recuerda que Bolivia es el primer comprador en esta zona franca y que en 2004 gastó allí 283 millones de dólares. Por otra parte, es interesante observar que el puerto de Arica creció a partir de su rol como puerta de ingreso hacia Brasil para el tráfico mercantil proveniente de Asia, y viceversa. Además, es evidente que la vocación exógena de Arica se funda en la escasa distancia que la separa de los principales centros económicos bolivianos, mucho más próximos que Santiago. Entre Arica y Santiago hay 2.075 kilómetros, pero entre Arica y La Paz solo 487, y entre Arica y Santa Cruz, 1.102. Es evidente, entonces, que la estrategia chilena de establecer una moderna infraestructura económica tiene como objetivo construir una plataforma de negocios, un punto de encuentro para las florecientes economías de Brasil y de Asia. El otro aspecto importante, además del comercial, es el demográfico, por lo cual proponemos algunos datos que muestran la realidad del intercambio y las relaciones bilaterales. En primer lugar, en lo que se refiere al flujo turístico, 134.709 bolivianos visitaron las regiones chilenas I y II en 2004, según el Anuario de Turismo del Gobierno de Chile editado por el Instituto Nacional de Estadísticas. Hay que tener en cuenta que bajo la categoría de turistas se inscriben los ciudadanos bolivianos que cruzan la frontera para comerciar en los puertos del Pacífico. Evidentemente, la aspiración boliviana de obtener una presencia en el Pacífico sigue viva. En segundo lugar, el norte chileno se revela, según datos del periodo 1992-2002, como un polo de atracción laboral para los bolivianos. Así, por ejemplo, sus valles acogen mano de obra temporal extranjera que cruza la frontera para trabajar en el sector agrícola. No son casuales, en ese sentido, las primeras reacciones de la clase política chilena: el senador Jaime Orpis, por ejemplo, demandó «la regulación del ingreso de trabajadores» y señaló que anualmente las actividades agrícolas de los valles de Arica emplean a alrededor de 10.000 extranjeros. En ese periodo, «la inmigración internacional habría sido más importante que la emigración, configurándose para este decenio un nuevo escenario sobre las migraciones internacionales en Chile». En la última década, se establecieron en ese país alrededor de 125.000 latinoamericanos, de los cuales 10.919 son bolivianos. Parece obvio que estas condiciones económicas han renovado la ocupación en la región, o quizás han reactivado las continuidades geográficas e históricas sobre la base de las cuales se modifican y se autorregulan las sociedades. La realidad demográfica y comercial parece más vigorosa que la intangibilidad de los tratados defendida por Chile o el sentimentalismo reivindicativo de Bolivia. La costa atacameña constituye hoy un territorio transnacional que puede prestarse como un espacio para la creación de nuevas relaciones bilaterales en las cuales el espíritu de paz y libertad y los intercambios económicos y culturales primen sobre las concepciones de soberanía y geopolítica propias de los Estados-nación del siglo XIX.

Reflexiones finales

Bolivia, en el contexto de las reformas estructurales que está llevando a cabo y que prometen una mayor integración social y una renovada cohesión nacional, tiene la oportunidad de proyectar una estrategia diplomática moderna y de largo plazo, orientada no solo a mostrar avances en su reivindicación marítima, sino también a adquirir un rol protagónico en la integración regional.Chile, en virtud de su estabilidad política, su deseo de cambiar su estilo aislacionista y las expectativas que ha creado en la comunidad internacional, puede constituirse en un Estado «faro» para América Latina. Puede ser la punta de lanza para avanzar más allá del simple interés comercial y de la buena convivencia entre vecinos. Esto implica liderar iniciativas de inversión confederadas que fomenten el desarrollo industrial, tecnológico y de conocimiento, condiciones sin las cuales la economía de la región no podrá romper la dependencia. Esto supone dejar atrás el estilo insular de su diplomacia y considerar una nueva orientación en sus relaciones con Bolivia. Ahora bien, así como Chile ha dado grandes pasos en su inserción económica internacional y ha logrado que su población disfrute de un creciente bienestar gracias a la estabilidad de su sistema institucional, no es menos cierto que Bolivia, uno de los países de la región más fragmentados cultural, geográfica y étnicamente, ha avanzado en su desarrollo ciudadano, en su esfuerzo por cohesionar una compleja y diversa realidad e integrar a los indígenas a su elite dirigente. El actual proceso que atraviesa la política boliviana expresa la consolidación de la construcción democrática, la vigencia de los derechos humanos y la amplia inclusión ciudadana. Finalmente, el tercer actor en el conflicto, Perú, debe considerarse parte esencial de la problemática, ya que Arica constituye un polo económico que involucra comercialmente a muchos de sus ciudadanos. Solo así, con el esfuerzo de los tres países, podrán superarse las diferencias del pasado y se alcanzará una solución consensuada y de largo plazo a un problema que ya lleva demasiado tiempo sin resolverse.