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Los desafíos de la política sudamericana de Brasil

En los 90, el énfasis de la política exterior de Brasil estuvo puesto en los aspectos económicos de la integración, en particular el Mercosur. Esto respondió a una estrategia de inserción sudamericana que en buena medida funcionó como reacción al ALCA, y que se ha reforzado durante el gobierno de Lula. En los últimos años, Brasil se ha mostrado dispuesto a asumir nuevas responsabilidades en situaciones de riesgo institucional en la región, como ocurrió en Venezuela, Bolivia y Ecuador, al tiempo que profundizaba la interacción económica con sus vecinos a través de inversiones de bancos y empresas públicas.

Los desafíos de la política sudamericana de Brasil

En los años 80, con la democratización, Brasil comenzó a otorgarles un lugar destacado a las relaciones intrarregionales. En la década del 90, el principal énfasis de la política exterior brasileña en relación con sus vecinos fue la promoción de la integración económica, primero a través de la profundización del vínculo con Argentina y después con la construcción del Mercosur. Al mismo tiempo, y en gran parte como reacción a la conformación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (Tlcan), comenzó a tomar fuerza en Itamaraty la idea de que América del Sur debía sustituir la referencia más amplia a América Latina, lo que, simultáneamente, implicó reforzar la identidad «sudamericana» de Brasil en el plano internacional. En el ínterin, las relaciones con los países andinos se ampliaron, ya sea como consecuencia de los vínculos entre el Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones, como efecto de la reactivación del Pacto Amazónico o de la dinamización de las agendas fronterizas. Vale la pena destacar que en esta época, aunque de manera efímera, surgió la idea de constituir un Área de Libre Comercio Sudamericana como opción frente al proyecto de regionalización hemisférica impulsado por Estados Unidos. Entre 1994 y 2002, durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, la política sudamericana de Brasil se reflejó en dos tipos de iniciativas: la primera fue la propuesta de elaborar una agenda regional luego de la primera reunión de jefes de Estado de Sudamérica, realizada en agosto y septiembre de 2000; la segunda consistió en consolidar el papel de Brasil como país mediador en situaciones de crisis inter- e intraestatales en la región. En 2002, con la llegada al gobierno de Lula, Brasil dio pasos más audaces que abrieron un nuevo horizonte en América del Sur. En ese sentido, hay que mencionar que el mayor interés depositado en esta región por parte del nuevo gobierno coincidió con otros nuevos énfasis de la política internacional, entre los cuales se destacan los entendimientos con otras potencias intermedias, como Sudáfrica y la India, y con potencias mundiales, como China y Rusia. La idea de cambio en la política exterior también trajo como consecuencia el inicio de una etapa afirmativa de diálogo con EEUU. Así, Brasil se mostró dispuesto a ampliar sus responsabilidades internacionales, estimuló nuevas coaliciones con potencias regionales, asumió un fuerte protagonismo en las negociaciones comerciales globales –comandó la creación del Grupo de los 20 (G-20)–, reafirmó sus ambiciones para obtener altos cargos en la burocracia internacional y otorgó una máxima prioridad a su candidatura para un lugar permanente en una eventual ampliación del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

Los nuevos tiempos

Los cambios de la política regional de Brasil se apoyaron en un proceso interburocrático de decisión y acción que va más allá del campo de la diplomacia tradicional. Para ello fueron instaurados una agenda y un curso de acción paralelos al Ministerio de Relaciones Exteriores, con la participación directa de la Presidencia.

El gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva, además de mostrarse dispuesto a asumir nuevas responsabilidades en situaciones de riesgo institucional –como ocurrió en Venezuela en diciembre de 2002 y agosto de 2004, en Bolivia en octubre de 2003, y en Ecuador en abril y mayo de 2005–, profundizó los lazos interpartidarios con gobiernos estables de orientación centroizquierdista, entre los que se destacan los de Chile y Uruguay. En 2003, Brasil asumió el liderazgo en la conducción del «Grupo de Amigos de Venezuela», conformado también por la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos (OEA), México, Chile, Colombia, España y Portugal. El principal objetivo fue facilitar el diálogo entre el gobierno de Hugo Chávez y los grupos de oposición en la búsqueda de una solución política que no violase los principios democráticos. Aunque los resultados fueron más bien modestos, esta iniciativa contribuyó a impedir el deterioro de la situación política venezolana, que en aquel momento podría haber culminado en una guerra civil. Del mismo modo, Brasil envió una señal a Colombia cuando manifestó su interés en contribuir, junto con las Naciones Unidas, a generar un diálogo entre las partes involucradas en el conflicto guerrillero. Y fue en ese contexto que el futuro de la democracia en Bolivia se convirtió en materia de política exterior para Brasil: en 2003, los esfuerzos de mediación, coordinados con Argentina y Venezuela, buscaron contener los riesgos de una eclosión social que condujera a la guerra civil, la ruptura institucional y la fragmentación territorial. Además de cuidar sus intereses, la actuación de Brasil pretendió trasmitir alguna tranquilidad al gobierno de EEUU, que comenzó a observar con preocupación la realidad de aquel país y, en especial, las articulaciones entre los movimientos indígenas bolivianos y el gobierno de Chávez.

El interés brasileño por ampliar y profundizar su proyección en América del Sur estuvo acompañado por la expectativa de preservar la capacidad de iniciativa y por la aspiración a que el resto de los países de la región reaccionaran positivamente a su actuación en las situaciones de crisis local. Por eso, además de promover la Comunidad Sudamericana de Naciones, el gobierno de Lula buscó fortalecer los lazos económicos, privados y públicos, con los países vecinos. Esto, desde luego, otorgó un nuevo protagonismo a segmentos empresariales y a la dirigencia de las empresas del Estado. Entre 2003 y 2005, esta política obedeció a tres premisas: la mayor presencia en la región debía privilegiar el fortalecimiento de los vínculos con Argentina; el gobierno de Lula tendría un impacto positivo para la estabilidad democrática sudamericana; y, finalmente, un mayor protagonismo sudamericano fortalecería las aspiraciones globales de Brasil.

Esta política, a su vez, estuvo movilizada por tres líneas de acción combinadas a partir de 2003: insistir en la vía democrática para la resolución de las crisis institucionales; estimular una lectura crítica y alternativa a las políticas neoliberales implementadas en los años anteriores; y evitar una visión «securitizada» de la política sudamericana, como la que pretende EEUU luego del 11 de septiembre de 2001. En este contexto, además de las relaciones políticas cotidianas con los gobiernos sudamericanos, se intensificaron los contactos y programas de cooperación del Estado brasileño con sus vecinos en otros campos de políticas públicas, en especial los de intercambio científico y tecnológico, en capacidad diplomática y militar, y en educación, cultura y salud.