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Los desafíos de la política sudamericana de Brasil

En los 90, el énfasis de la política exterior de Brasil estuvo puesto en los aspectos económicos de la integración, en particular el Mercosur. Esto respondió a una estrategia de inserción sudamericana que en buena medida funcionó como reacción al ALCA, y que se ha reforzado durante el gobierno de Lula. En los últimos años, Brasil se ha mostrado dispuesto a asumir nuevas responsabilidades en situaciones de riesgo institucional en la región, como ocurrió en Venezuela, Bolivia y Ecuador, al tiempo que profundizaba la interacción económica con sus vecinos a través de inversiones de bancos y empresas públicas.

Los desafíos de la política sudamericana de Brasil

En los años 80, con la democratización, Brasil comenzó a otorgarles un lugar destacado a las relaciones intrarregionales. En la década del 90, el principal énfasis de la política exterior brasileña en relación con sus vecinos fue la promoción de la integración económica, primero a través de la profundización del vínculo con Argentina y después con la construcción del Mercosur. Al mismo tiempo, y en gran parte como reacción a la conformación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (Tlcan), comenzó a tomar fuerza en Itamaraty la idea de que América del Sur debía sustituir la referencia más amplia a América Latina, lo que, simultáneamente, implicó reforzar la identidad «sudamericana» de Brasil en el plano internacional. En el ínterin, las relaciones con los países andinos se ampliaron, ya sea como consecuencia de los vínculos entre el Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones, como efecto de la reactivación del Pacto Amazónico o de la dinamización de las agendas fronterizas. Vale la pena destacar que en esta época, aunque de manera efímera, surgió la idea de constituir un Área de Libre Comercio Sudamericana como opción frente al proyecto de regionalización hemisférica impulsado por Estados Unidos. Entre 1994 y 2002, durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, la política sudamericana de Brasil se reflejó en dos tipos de iniciativas: la primera fue la propuesta de elaborar una agenda regional luego de la primera reunión de jefes de Estado de Sudamérica, realizada en agosto y septiembre de 2000; la segunda consistió en consolidar el papel de Brasil como país mediador en situaciones de crisis inter- e intraestatales en la región. En 2002, con la llegada al gobierno de Lula, Brasil dio pasos más audaces que abrieron un nuevo horizonte en América del Sur. En ese sentido, hay que mencionar que el mayor interés depositado en esta región por parte del nuevo gobierno coincidió con otros nuevos énfasis de la política internacional, entre los cuales se destacan los entendimientos con otras potencias intermedias, como Sudáfrica y la India, y con potencias mundiales, como China y Rusia. La idea de cambio en la política exterior también trajo como consecuencia el inicio de una etapa afirmativa de diálogo con EEUU. Así, Brasil se mostró dispuesto a ampliar sus responsabilidades internacionales, estimuló nuevas coaliciones con potencias regionales, asumió un fuerte protagonismo en las negociaciones comerciales globales –comandó la creación del Grupo de los 20 (G-20)–, reafirmó sus ambiciones para obtener altos cargos en la burocracia internacional y otorgó una máxima prioridad a su candidatura para un lugar permanente en una eventual ampliación del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

Los nuevos tiempos

Los cambios de la política regional de Brasil se apoyaron en un proceso interburocrático de decisión y acción que va más allá del campo de la diplomacia tradicional. Para ello fueron instaurados una agenda y un curso de acción paralelos al Ministerio de Relaciones Exteriores, con la participación directa de la Presidencia.

El gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva, además de mostrarse dispuesto a asumir nuevas responsabilidades en situaciones de riesgo institucional –como ocurrió en Venezuela en diciembre de 2002 y agosto de 2004, en Bolivia en octubre de 2003, y en Ecuador en abril y mayo de 2005–, profundizó los lazos interpartidarios con gobiernos estables de orientación centroizquierdista, entre los que se destacan los de Chile y Uruguay. En 2003, Brasil asumió el liderazgo en la conducción del «Grupo de Amigos de Venezuela», conformado también por la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos (OEA), México, Chile, Colombia, España y Portugal. El principal objetivo fue facilitar el diálogo entre el gobierno de Hugo Chávez y los grupos de oposición en la búsqueda de una solución política que no violase los principios democráticos. Aunque los resultados fueron más bien modestos, esta iniciativa contribuyó a impedir el deterioro de la situación política venezolana, que en aquel momento podría haber culminado en una guerra civil. Del mismo modo, Brasil envió una señal a Colombia cuando manifestó su interés en contribuir, junto con las Naciones Unidas, a generar un diálogo entre las partes involucradas en el conflicto guerrillero. Y fue en ese contexto que el futuro de la democracia en Bolivia se convirtió en materia de política exterior para Brasil: en 2003, los esfuerzos de mediación, coordinados con Argentina y Venezuela, buscaron contener los riesgos de una eclosión social que condujera a la guerra civil, la ruptura institucional y la fragmentación territorial. Además de cuidar sus intereses, la actuación de Brasil pretendió trasmitir alguna tranquilidad al gobierno de EEUU, que comenzó a observar con preocupación la realidad de aquel país y, en especial, las articulaciones entre los movimientos indígenas bolivianos y el gobierno de Chávez.

El interés brasileño por ampliar y profundizar su proyección en América del Sur estuvo acompañado por la expectativa de preservar la capacidad de iniciativa y por la aspiración a que el resto de los países de la región reaccionaran positivamente a su actuación en las situaciones de crisis local. Por eso, además de promover la Comunidad Sudamericana de Naciones, el gobierno de Lula buscó fortalecer los lazos económicos, privados y públicos, con los países vecinos. Esto, desde luego, otorgó un nuevo protagonismo a segmentos empresariales y a la dirigencia de las empresas del Estado. Entre 2003 y 2005, esta política obedeció a tres premisas: la mayor presencia en la región debía privilegiar el fortalecimiento de los vínculos con Argentina; el gobierno de Lula tendría un impacto positivo para la estabilidad democrática sudamericana; y, finalmente, un mayor protagonismo sudamericano fortalecería las aspiraciones globales de Brasil.

Esta política, a su vez, estuvo movilizada por tres líneas de acción combinadas a partir de 2003: insistir en la vía democrática para la resolución de las crisis institucionales; estimular una lectura crítica y alternativa a las políticas neoliberales implementadas en los años anteriores; y evitar una visión «securitizada» de la política sudamericana, como la que pretende EEUU luego del 11 de septiembre de 2001. En este contexto, además de las relaciones políticas cotidianas con los gobiernos sudamericanos, se intensificaron los contactos y programas de cooperación del Estado brasileño con sus vecinos en otros campos de políticas públicas, en especial los de intercambio científico y tecnológico, en capacidad diplomática y militar, y en educación, cultura y salud.

Pero la política sudamericana tuvo que enfrentar diversos percances para cumplir sus aspiraciones. En primer lugar, en sus primeros dos años de mandato el gobierno de Lula encontró más trabas que facilidades en sus esfuerzos de aproximación a Argentina. Por otro lado, tanto las turbulencias internas como las crisis de gobernabilidad que atravesaron los países andinos subrayaron una fragilidad institucional que solo podría ser superada en el mediano y largo plazo. Y finalmente, también contra las expectativas iniciales, el apoyo de los países vecinos se reveló insuficiente cuando el gobierno brasileño disputó cargos multilaterales de trascendencia. Las señales emitidas por EEUU respecto de la política sudamericana de Brasil fueron contradictorias. Si bien es cierto que la Casa Blanca mira con buenos ojos los esfuerzos de este país para jugar un rol estabilizador en la región, también es clara la resistencia a que se mueva con plena libertad en algunos campos sensibles de cooperación, especialmente en relación con Venezuela. Brasil, por su parte, ha realizado un cambio en sus relaciones con EEUU y su política regional, que incluye una nueva escala de prioridades para su política exterior. Si en el pasado las relaciones con Washington constituían un factor que determinaba preferencias y posiciones, actualmente la dinámica se ha invertido: son las orientaciones y posturas mantenidas vis à vis los gobiernos de la región las que influyen en el diálogo con EEUU. Un claro ejemplo de ello se reveló en las crecientes dificultades que enfrenta el ALCA y la decisión de Brasil de mantener la cohesión del Mercosur. Las primeras dificultades del gobierno de Lula no frenaron el interés político y económico por la región. En términos políticos, la apuesta al vínculo con Argentina pasó a concentrarse en el fortalecimiento de la democracia en Sudamérica. Con el Consenso de Buenos Aires, firmado en noviembre de 2003, se cerró un compromiso de cuidar la estabilidad regional como una preocupación común de Brasil y Argentina. En la Casa Rosada y en el Palacio del Planalto cobró importancia la visión de que el eje interdemocrático entre ambos países constituye un ancla de estabilidad para Sudamérica. Una consecuencia interesante de esta misión compartida es el comportamiento cauteloso adoptado en los momentos de crisis en uno y otro país, tal como se observó durante la caída del gobierno de Fernando de la Rúa y durante el proceso de debilitamiento de las bases internas del gobierno de Lula en 2005.

En el frente económico, Brasil exploró nuevos campos de interacción con sus vecinos y se ampliaron notablemente las inversiones privadas y públicas en infraestructura y energía. Con este propósito, el Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (Bndes) anunció un crédito de 2.600 millones de dólares para empresas que trabajen en proyectos de infraestructura y obras públicas en toda Sudamérica. Otro ejemplo de esta interacción económica es la prioridad otorgada por Petrobrás a América del Sur para diferentes tipos de actividades –exploración, producción, refinería, petroquímica y distribución– a través de múltiples estrategias: alianzas con empresas locales (como es el caso de Venezuela y Pdvsa); negociaciones con los países vecinos (tal como sucede con Bolivia); inversiones directas (como en Argentina); adquisición de empresas locales (como en Uruguay) o sustitución de distribuidoras transnacionales (como en Colombia). Es importante subrayar que la mayor presencia de emprendimientos económicos brasileños en países vecinos no es un proceso que se viene dando de forma unilateral: se trata, en realidad, de un tejido más amplio de interacción en el cual Venezuela se ha convertido en un protagonista relevante, como lo ilustra la nueva alianza en el campo del petróleo en las áreas del nordeste y centro-sur de Brasil.

La politización del proyecto regional

La decisión del gobierno de Lula de priorizar los vínculos con Sudamérica generó controversias en cuanto a la conveniencia de esta estrategia, además de alentar tanto las expectativas de liderazgo como las rivalidades regionales. El manejo de los intereses nacionales en relación con los países vecinos y los desvíos ideológicos que podrían generar despertaron fuertes críticas, especialmente debido a los acuerdos con los gobiernos de Hugo Chávez, en Venezuela, y de Evo Morales, en Bolivia.

La controversia con el nuevo gobierno boliviano a raíz de la nacionalización de los hidrocarburos superó en Brasil cualquier precedente. El debate público, que incluyó fuertes adjetivos de condena a la política sudamericana de Lula, mostró divergencias sobre las líneas de actuación exterior del presidente, lo que revela una confrontación ideológica entre el gobierno e importantes sectores de la elite brasileña, que cuestionaron la metodología y el contenido del proyecto de liderazgo y de integración regional de Lula.

Con el ingreso de Venezuela en el Mercosur, formalizado en la XXX Cumbre Presidencial realizada en Córdoba (Argentina) a mediados de julio, la tendencia es que la politización se profundice. La presencia del nuevo socio pleno se ha convertido en una nueva fuente de controversias, tanto dentro como fuera del bloque, y marca un punto de inflexión en un proceso de asociación que completó 15 años y que ha revelado más fracasos que éxitos en sus metas intra- y extrarregionales. Las implicancias de la incorporación de Venezuela para la vida cotidiana del Mercosur son innegables. En primer lugar, se altera su geometría interestatal y se pone fin a la dominación del eje Brasilia-Buenos Aires: aunque el PIB del bloque se eleva en apenas 7,7%, el nuevo socio cuenta con la carta energética, que le asegura un poder de agenda garantizado por un tejido de negociaciones ya iniciadas con la mayoría de los países asociados. En las últimas décadas, los acuerdos de los dos socios mayores no cumplieron con las expectativas creadas por ellos mismos, ya sea en la promoción de una receta institucional modesta pero eficaz, de una política subregional de desarrollo sustentable o de un liderazgo político que ofrezca ventajas reales para los países de menor peso relativo. En este último caso, el balance es de lejos el más comprometedor, como lo prueba la controversia entre Argentina y Uruguay por la instalación de dos plantas papeleras en el río Uruguay, así como la insatisfacción crónica de Paraguay con Brasil. Por otro lado, habría que preguntarse si para Brasil, y también para Argentina, la incorporación de Venezuela no atiende a la necesidad de evitar que Washington extrapole su conflictividad con el gobierno de Chávez al resto de la región. Ambos países quieren evitar el riesgo de que sus negociaciones en materia energética, en las que Bolivia también está adquiriendo un papel destacado, queden atadas a una escalada Washington-Caracas, lo cual representaría una grave pérdida de soberanía para los dos países. Tal vez esto, más que la integración económica, constituya un estímulo duradero para una acción coordinada entre Brasilia y Buenos Aires.

La política sudamericana del gobierno de Lula y el ingreso de Venezuela en el Mercosur generaron expresiones contrarias en los ámbitos empresariales, partidarios e intelectuales. Pero lo que llamó la atención fueron las disonancias, nada usuales, dentro de la propia corporación diplomática. Paradójicamente, las visiones críticas, que provienen en su mayoría de los sectores más identificados con un sistema de creencia liberal, exigieron una postura más comprometida con el «interés nacional». Otra vertiente cuestionadora, que apuntó especialmente a Bolivia, se apoyó en argumentaciones jurídicas, reivindicando el respeto a los contratos y amenazando con recurrir a los foros internacionales. Además de las reacciones contra la política boliviana de hidrocarburos, representantes empresariales y políticos brasileños manifestaron públicamente su irritación por la influencia de Hugo Chávez en las decisiones de Evo Morales, condenando la asesoría prestada por Venezuela en la formulación e implementación de medidas que herían los intereses de los inversores extranjeros, en especial de Petrobrás. Esta politización merece ser aclarada en tres aspectos centrales. El primero es que, en esencia, las críticas comparten una percepción nostálgica de la política exterior brasileña, concebida en base a una acción «profesional», antiintervencionista, apolítica y marcada por una prudente distancia frente a las crisis de gobernabilidad de los países vecinos. El segundo aspecto es que la tendencia seguramente se mantendrá en el corto y largo plazo. En efecto, la radicalización de este debate, que será inevitable como consecuencia del proceso electoral de 2006, hace que la inclusión de la política en la formulación e implementación de la estrategia sudamericana de Brasil sea irreversible. El tercer y último aspecto es que esta politización, si bien encuentra puntos de contacto con la polarización observada en otros países sudamericanos, guarda también su especificidad, derivada básicamente de la preservación del consenso desarrollista brasileño asociado a una percepción instrumental de la política externa.

El liderazgo en cuestión

Es aún nebuloso el concepto que define la presencia de Brasil en América del Sur, una construcción política que no atiende a las mismas expectativas dentro y fuera del país.

En el orden nacional, las posiciones son variadas, lo que se traduce en un interesante mosaico. En el ámbito diplomático, más que una circunstancia natural, la prioridad sudamericana corresponde a tres elementos: una iniciativa política identificada con la directriz de Itamaraty de asegurar el predominio en Sudamérica y consolidar el distanciamiento de la zona Tlcan; un instrumento necesario para la proyección global del país; y un proyecto que sustituya la propuesta anterior de máxima prioridad a la alianza estratégica con Argentina. Como consecuencia, ha ido ganando lugar la profundización de la relación con Chile.

En el ámbito empresarial, como no podía dejar de ser, prevalece una perspectiva pragmática, influida por la atracción de nuevas inversiones y el surgimiento de oportunidades económicas y comerciales, sin que se abandone la lógica defensiva. En ese sentido, lo central es que las economías sudamericanas, en tanto espacio de expansión de las grandes empresas brasileñas, junto con el Estado como inversor (Petrobrás) y financiador (Bndes), han desplazado el interés por el proceso de integración regional, especialmente en el Mercosur.

Para los militares, la relación con América del Sur está condicionada por la agenda de seguridad regional y global. Las percepciones parecen obedecer a tres orientaciones: la necesidad de profundizar la cooperación intrarregional frente a las amenazas comunes; la preocupación por la mayor presencia militar estadounidense en la región amazónica; y la incipiente inquietud por las políticas de defensa más agresivas de algunos vecinos, especialmente de Venezuela, y sus posibles riesgos para la seguridad en las fronteras del norte del país. Finalmente, en los círculos académicos, la atención inédita hacia Sudamérica no se traduce necesariamente en un apoyo a la idea de un liderazgo regional. Dejando de lado el segmento más estrechamente vinculado al proyecto oficial, lo que parece dominar es el interés por estrechar relaciones y construir un espacio regional de intercambio intelectual que rompa con el tradicional aislamiento brasileño, apoyado en el culto a la especificidad y unicidad de la identidad nacional.

En cuanto a la percepción desde afuera del país, se contraponen dos visiones diferentes: la primera alude a un «liderazgo natural» y espera una mayor responsabilidad política y generosidad económica por parte de Brasil; la segunda rechaza esta hipótesis, ya sea porque se inclina a buscar una relación más estrecha con EEUU, por rivalidad (como muchas veces se manifiesta con Argentina) o desconfianza.

Las implicancias más relevantes recaen, naturalmente, sobre los vínculos con sus principales socios: Argentina y Venezuela. Aunque ambos son tratados por el gobierno de Lula como aliados estratégicos, no lo son por las mismas razones: Argentina es valorada debido al entrecruzamiento de los procesos de democratización y la conducción compartida, hasta el presente, del Mercosur; Venezuela, por las vinculaciones energéticas y la conexión política entre los proyectos regionales del Partido de los Trabajadores y el bolivarianismo.

Hoy, el gobierno de Lula mantiene su disposición a actuar como factor de estabilidad democrática y de paz en la región. Inevitablemente, la crisis política que enfrentó desde 2005 le quitó cierto empuje, más aún con el proceso electoral de 2006 donde, como ya se mencionó, los errores y aciertos de la política regional forman parte de la contienda política nacional. La posibilidad hasta ahora confirmada por las encuestas de un segundo mandato de Lula permite pronosticar una continuidad de la actual política sudamericana de Brasil. Naturalmente, hay un vínculo entre el éxito de esta política y la fuerza del gobierno en una segunda etapa.