Tema central

Los cambios internacionales y su influencia en la percepción brasileña de la integración

Los cambios en el sistema internacional influyeron en las posiciones de Brasil en relación con la integración regional, particularmente con el Mercosur. Desde el fin de la Guerra Fría, el objetivo de ganar peso en los foros multilaterales, la decisión de buscar alianzas con los países emergentes y el creciente intercambio comercial con Asia contribuyeron a reorientar los objetivos de las elites políticas y económicas brasileñas. Aunque la integración nunca dejó de ser un objetivo, fue adquiriendo un peso menor: las dificultades para dotar al Mercosur de una mayor institucionalidad a pesar de la sintonía entre los gobiernos de izquierda así lo demuestran.

Los cambios internacionales y su influencia en la percepción brasileña de la integración

Introducción

El objetivo de este trabajo es analizar los cambios políticos y económicos internacionales que influyen en las posiciones brasileñas respecto de los procesos de integración regional, principalmente del Mercosur. Desde 1985, los esfuerzos de integración en el Cono Sur se insertaron en diferentes ambientes internacionales: evolucionaron desde los primeros intentos de perfil desarrollista hasta formas de regionalismo abierto inspiradas por el neoliberalismo, para pasar, actualmente, a nuevos intentos desarrollistas con algún grado de equidad, pero sin volver al proteccionismo del pasado. En este artículo se buscará identificar los elementos de continuidad y cambio en el comportamiento brasileño –tanto del gobierno como de los empresarios y la sociedad civil– en relación con la integración regional y el Mercosur. La hipótesis básica es que las transformaciones del escenario mundial tuvieron influencia en las posturas de esos actores. Para ello partimos de la idea de que las actitudes de las elites se combinaron con los cambios objetivos ocurridos en el escenario económico y político mundial desde inicios de los años 80 hasta nuestros días.

Las posiciones del Estado brasileño reflejaron –y aún reflejan– un interés real por la integración. Sin embargo, ese interés no está desvinculado del objetivo de garantizar mejores condiciones de inserción internacional para el país. De hecho, algunas de las ambigüedades brasileñas en relación con el Mercosur se explican por los dilemas y las contradicciones del mundo de la Posguerra Fría, marcado por las tensiones entre los intentos de hegemonía y los movimientos de descompresión sistémica. A diferencia de los países desarrollados, cuyos recursos de poder económico y militar les garantizan una clara influencia internacional (aun con riesgos potenciales de overextension), Brasil busca consolidar su proyección mundial mediante una intensa participación en los foros políticos y económicos regionales y multilaterales. Esa participación apunta, por un lado, a disminuir la vulnerabilidad del país y, por otro, a aumentar el propio poder, lo que Letícia Pinheiro denomina «institucionalismo pragmático».

Argumentaremos que las transformaciones ocurridas en el sistema internacional, muchas de las cuales nadie podía prever antes de los 90, influyeron decisivamente en la percepción de Brasil respecto de la integración regional. Entre estas transformaciones cabe destacar el proceso de intensificación del unilateralismo norteamericano en la primera década del siglo XXI; el ascenso de China; la valorización de los commodities agrícolas a partir de 2003 hasta la crisis financiera iniciada en el segundo semestre de 2008; la reestructuración de los ejes del desarrollo mundial, en particular a partir del nuevo papel de la India, Rusia y Sudáfrica; el incremento de los flujos comerciales de Brasil con países que hasta los 90 no eran relevantes y el rol atribuido a las negociaciones económicas multilaterales.

En el mundo de la Posguerra Fría, la actuación de Brasil no se produce en el marco de una articulación polarizada del sistema internacional. Su actuación ocurre en un escenario de incertidumbre y tiene por objetivo atenuar las vulnerabilidades y aprovechar las oportunidades que se le presentan al país. Esos objetivos permiten comprender, por ejemplo, la evolución del Mercosur hacia la Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur). En efecto, Brasil fue redireccionando su política exterior de modo de fortalecer su posición frente a los nuevos desafíos, particularmente aquellos definidos por la tendencia a formar bloques regionales. Desde su surgimiento a principios de los 80, el Mercosur fue considerado por Brasil como base de su estrategia de inserción internacional. A pesar de ello, como veremos más adelante, parece existir cierta tensión entre las necesidades estructurales de la integración y las actitudes y posiciones de importantes actores sociales y gubernamentales brasileños, así como la necesidad de evitar arreglos institucionales que puedan limitar las opciones futuras del país.

La estructura del Mercosur parece atender los intereses de las elites brasileñas. Se trata, en efecto, de un formato de integración adecuado para proporcionar el sustento considerado posible –o la libertad deseada– a las posiciones del país en la Organización Mundial del Comercio (OMC), en sus relaciones con Estados Unidos y la Unión Europea y en los G-20 financiero y comercial. Como señalamos más adelante, el tipo de integración construido habilita una relativa independencia de Brasil en estos ámbitos, que no sería posible con mayores niveles de institucionalización.

Las dificultades para lograr un incremento relativo del comercio y de la integración regional, tanto en el Mercosur como en Sudamérica, demuestran que persisten factores económicos estructurales que obstaculizan la consolidación del proceso de integración. Pero no se trata solo de las dificultades para incrementar el comercio dentro de la región. En los últimos años, se han producido algunos cambios significativos en el escenario externo que el gobierno brasileño y las elites parecen tener en consideración. Uno de ellos fue el crecimiento de la economía mundial, desde 2001 hasta 2008; otro, también relevante, es el nuevo papel de China, que llevó a sectores empresariales y algunos sectores del gobierno a reorientar el foco de sus intereses.

Todo esto hizo que –pese a que el énfasis político en ella se mantiene– la integración haya ido adquiriendo una importancia proporcionalmente menor. En momentos de crisis mundial, Brasil concentra su energía en las negociaciones multilaterales, con el objetivo de avanzar en la reorganización del sistema financiero y económico internacional. Se busca, de esta manera, fortalecer el papel de las grandes economías emergentes en el concierto mundial. En ese proceso, y aunque la recesión en los países desarrollados a partir de 2008 podría facilitar un incremento del comercio intra-Mercosur, no está claro aún si el bloque regional será una variable importante en la estrategia brasileña.