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Las dificultades de América Latina para convertirse en un verdadero actor internacional

América Latina no logra presentarse como un actor unificado en el escenario internacional. La inclinación histórica a mirar a Estados Unidos y Europa en lugar de a los países vecinos, las diferentes estrategias de desarrollo y la renuencia a ceder soberanía a instancias supranacionales han dificultado los avances en la integración. Aunque existen muchos organismos e instituciones, se superponen unos con otros y en general no han dado los resultados esperados, tal como demuestra el hecho de que el comercio intrarregional hoy no supera el 15%. El artículo argumenta que, aunque no es necesario hablar con una sola voz en absolutamente todos los foros internacionales, es esencial que América Latina logre presentarse como un interlocutor único en aquellos temas que son de interés común para todos los países de la región.

Las dificultades de América Latina para convertirse en un verdadero actor internacional

Las dificultades de la integración

¿Puede hablarse de América Latina como un actor internacional, en el sentido de un comportamiento coordinado o concertado de los países de la región en el sistema internacional? La respuesta es no. Pese a los esfuerzos emprendidos desde la segunda mitad del siglo XX, la región no ha logrado avanzar de manera decisiva en la creación de estructuras duraderas de cooperación e integración que le permitan pasar de ser un ruletaker (seguidor de reglas) a un rulemaker (hacedor de reglas) en el sistema internacional. Tampoco es posible considerar a Sudamérica (lo que implica excluir a México y los países de América Central y el Caribe, que en los últimos años tienden a profundizar sus vínculos económicos con Estados Unidos) como un actor que habla con una sola voz. Ni siquiera las organizaciones subregionales de integración, como la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el Mercado Común Centroamericano (MCCA) o el Mercado Común del Sur (Mercosur) han logrado posicionarse como actores coherentes. Y los cambios políticos de los últimos años no han cambiado esta situación: pese a la preponderancia de gobiernos progresistas, las estrategias de inserción internacional de los países latinoamericanos siguen siendo muy diferentes entre sí. Hoy, al igual que en el pasado, la búsqueda de soluciones nacionales prevalece sobre los esfuerzos de concertación e integración.

¿Por qué, a pesar de que existen varios factores que podrían fomentar la cooperación regional, se mantiene esta situación? Los países de América Latina tienen muchas semejanzas históricas, culturales e idiomáticas, así como problemas políticos y sociales compartidos. Se trata además de una de las regiones más pacíficas del mundo, por lo menos en las relaciones interestatales: aunque hasta hoy siguen existiendo conflictos bilaterales (sobre todo territoriales) que esperan una solución definitiva, lo cierto es que durante el siglo XX hubo escasas guerras entre países latinoamericanos. Finalmente, desde los tiempos de la independencia la unidad latinoamericana ha sido –y sigue siendo– una constante en los imaginarios discursivos de muchos políticos de la región.

Tampoco se trata de una simple ausencia de instituciones. De hecho, existe una gran variedad de organismos creados para fomentar la cooperación, la concertación y la integración: la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (Alalc), fundada en 1960, y su sucesora, la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi), ideadas para impulsar los procesos de integración y fortalecer los lazos de amistad y solidaridad entre los pueblos de la región. El Sistema Económico Latinoamericano (SELA), creado en 1975 con el objetivo de promover un sistema de consulta y coordinación entre los 26 países que lo integran para concertar posiciones y estrategias comunes en materia económica, especialmente frente a otros países, grupos de naciones y foros y organismos internacionales. El Grupo de Río, heredero del proceso de Contadora, inaugurado en 1986 como espacio de concertación política.

En diciembre de 2004, además, se inauguró la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), que en abril de 2007 pasó a denominarse Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur) y que tiene entre sus objetivos principales la concertación y coordinación política y diplomática de la región, la búsqueda de convergencias entre el Mercosur, la CAN y Chile, de modo de avanzar en la creación de una zona de libre comercio, y la integración física, energética y comunicacional de América del Sur. Aún no se puede decir mucho sobre su futuro, pues sus estructuras y competencias reales todavía están por definirse. Sin embargo, las experiencias de las demás instituciones mencionadas han sido más bien frustrantes. A pesar de la existencia de tales instituciones, hasta hoy no hay una verdadera coordinación de políticas en ninguna de las áreas de las que deberían ocuparse, y en general son organizaciones débiles cuya permanencia se debe sobre todo a la ley de la inercia, con un impacto real muy restringido. En un libro publicado en 1967, Politics and Economic Change in Latin America, Charles Anderson definió la política latinoamericana como un «museo viviente» en el que las diferentes formas de autoridad política de la historia occidental seguían existiendo, interactuando una con otra de una manera que parecía violar cualquier regla de secuencia o cambio en el desarrollo de la civilización occidental. Podríamos hablar también de un museo viviente de los organismos de integración: si uno de ellos no funciona, en vez de analizar seriamente las causas de sus problemas o su fracaso y emprender las reformas necesarias, simplemente se opta por dejar que se estanque y se crea uno nuevo, con objetivos parecidos (y a veces hasta más exigentes). No es sorprendente que así no se logren progresos consistentes.

Las causas de la falta de integración

Para entender mejor las dificultades latinoamericanas para construir estructuras y mecanismos colectivos que contribuyan a lograr los objetivos mencionados más arriba conviene considerar, desde un punto de vista teórico, cinco factores que pueden fomentar la cooperación entre países y contribuir a la construcción de una verdadera comunidad política: un mínimo de intereses comunes entre los actores (países) que participan; un mínimo de interdependencia económica y política; la perspectiva de obtener ventajas para todos los participantes; un núcleo de países que impulsan la cooperación y que están dispuestos a pagar los costos del liderazgo (en vez de tratar de maximizar solo sus beneficios); y la existencia de protectores externos.

El éxito relativo del proceso de integración europeo se explica en buena medida por estos cinco factores. En primer lugar, la integración fue posible porque los países europeos compartían el objetivo de superar el desastre de la Segunda Guerra Mundial, limitar las posibilidades de que estalle una futura guerra, incorporar a Alemania a Europa para impedir futuros caprichos de su parte y mejorar la posición de la región en el sistema internacional de posguerra. En segundo lugar, la interdependencia, a pesar de las guerras, era importante, pues los países europeos mantenían desde hacía mucho tiempo relaciones económicas, comerciales, culturales y científicas considerables. En tercer lugar, todos los participantes obtuvieron ventajas con la integración, no solo por el logro de una paz duradera, sino también por el fomento al bienestar social a través de la integración económica y la creación de un mercado común. En cuarto término, hubo dos naciones, Francia y Alemania, que en diversos momentos críticos sirvieron como locomotoras de la integración, y de hecho Alemania muchas veces fue considerada como el «pagador» de la integración europea. Finalmente, el proceso contó con el apoyo externo de EEUU.