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La reforma democrática del Estado en Centroamérica

Para analizar la reforma del Estado es necesario, antes que nada, conocer el punto de partida. En Centroamérica, la situación actual combina una alta valoración social de las instituciones democráticas con un desempeño económico pobre y graves déficits sociales. Para enfrentar estos desafíos, el artículo propone una reforma del Estado que deje de lado las visiones tecnocráticas y minimalistas y avance en una visión incluyente y democrática. Esto implica tener en cuenta nuevos desafíos, como las remesas y los acuerdos de libre comercio, en el marco de una estrategia que ubique la cohesión como el objetivo fundamental.

La reforma democrática del Estado en Centroamérica

Introducción

Pensar en términos alternativos la reforma del Estado plantea problemas de origen, porque ni el concepto ni la práctica efectiva de acciones de reforma son desconocidos por los actores sociales y políticos y porque, además, no tienen un solo significado. Por ello es necesario, antes que nada, presentar una breve tipología de las visiones de reforma. En los últimos años tomó fuerza una visión tecnocrática, limitada, que entiende la reforma del Estado como un asunto de mera ingeniería mecánica, es decir, como el afinamiento de un motor que precisa de adaptaciones, nuevas partes, limpieza y ajustes. Otra visión proviene de un discurso simplemente antiestatista, que establece la centralidad del mercado en la asignación y distribución de recursos y que le reconoce al Estado, cuanto mucho, una función regulatoria. La tercera visión, que aquí queremos promover, es la de un Estado articulado a relaciones de poder que trascienden la administración pública y que construyen formas más o menos eficientes de cohesión social, junto con los productos generados por el mercado en el orden productivo y las distintas formas de solidaridad social. La denominamos «reforma democrática o incluyente del Estado», porque entendemos que es en la democracia donde las relaciones de poder logran un equilibrio capaz, a largo plazo, de favorecer a todos los miembros de la sociedad y ofrecerles condiciones de progreso material, libertad civil y política, y calidad de vida y bienestar.

La pregunta que cabe formularse es: ¿cuáles son los objetivos de la reforma del Estado? Obviamente, los objetivos varían en relación con la visión que se adopte: para la concepción tecnocrática, el objetivo fundamental es mejorar la relación costo-beneficio de la gestión pública. En otras palabras, obtener la mayor cantidad de bienes con la menor cantidad de recursos. Lo sustantivo –qué hacer con esos recursos– es marginal, porque no depende de la gestión tecnocrática sino de la decisión política, de la cual los tecnócratas pretenden tomar distancia. Una de las formas más conocidas de esta concepción de reforma es la descentralización, entendida como la desconcentración de funciones y recursos para que el Estado actúe lo más cerca posible de las necesidades de la sociedad, bajo el supuesto de que así funcionará mejor y podrá ser supervisado por un interés público menos difuso. Otro tipo de reforma típicamente tecnocrática es aquella orientada a la fusión de instituciones debido a la duplicidad, como ocurre con los procesos de simplificación de trámites o los intentos por bajar los costos de intermediación excesivos en los programas sociales.

En el caso de la visión antiestatista, el objetivo fundamental de la reforma es la privatización o la mercantilización de las actividades estatales. No solo la recuperación de mercados estatalizados mediante reformas previas, como el financiero, energético y de telecomunicaciones. La reforma antiestatista abarca incluso la aspiración de ceder al mercado los servicios básicos del Estado relativos a la producción de infraestructura de uso colectivo, la garantía de seguridad pública y el desarrollo del capital humano. La reforma antiestatista puede terminar conformándose con acciones intermedias de tipo tecnocrático, pero su objetivo es minimalista.

La reforma democrática o incluyente del Estado debe entenderse en relación con una sola cosa: la garantía y la salvaguarda de los derechos ciudadanos. Los recursos financieros, las normas y los mecanismos institucionales son herramientas para ese propósito. No son fines en sí mismos, como en la visión tecnocrática. Esta visión enfrenta las aspiraciones minimalistas, aunque no formula sus objetivos en términos de tamaño y monto de la intervención del Estado. Entiende que los recursos son instrumentos, pero no cree que la capacidad del Estado se refleja en ellos, sino en los productos que generan y el bienestar o la satisfacción que producen. Así, mientras el éxito de la reforma tecnocrática se determina por los parámetros de la sana administración y el de la reforma antiestatista por el avance en la mercantilización, que puede medirse con indicadores de achicamiento de las dimensiones fiscales, la reforma democrática mide su desempeño en virtud del grado de satisfacción de los derechos ciudadanos. Puede decirse, entonces, que mientras la reforma tecnocrática pretende abaratar el funcionamiento del Estado y la mercantilista reducirlo, la reforma democrática propone un Estado mejor y más capaz.

Antes de abordar el tema de la reforma del Estado en Centroamérica es necesario tener en cuenta dos cuestiones adicionales. En primer lugar, el tipo de reto que afrontan las instituciones en esta región y, en segundo lugar, la influencia del entorno global.

El reto de la gestión estatal no es siempre el mismo. En los 80, por ejemplo, las elites políticas, de izquierda y de derecha, encontraron un espacio de acuerdo y promovieron una reforma centrada en el campo propiamente político: su mayor desafío consistía en la erradicación de las prácticas autoritarias para la elección de gobernantes, imponiendo el monopolio de la elección abierta, directa, transparente y competitiva. El segundo, corolario del anterior, consistía en la afirmación de la inviolabilidad de los derechos políticos y las libertades civiles de asociación y reunión. En la actualidad, si bien persisten déficits en la aplicación de la democracia electoral y muchas deudas pendientes en la expansión de la democracia como sistema de gobierno, el desafío, la impronta de la reforma, está relacionada ya no con la seguridad «política» de los ciudadanos, sino con la seguridad «social». Se trata, por supuesto, de una cuestión de énfasis. Si en el pasado el desafío de la democratización suponía algún nivel de reforma política del Estado, en la actualidad no habrá futuro a menos que se avance en la seguridad social de la población.

La segunda cuestión a tener en cuenta es el contexto global, que ofrece obstáculos y también oportunidades para la reforma democrática del Estado. Aunque no podemos ignorar la inercia de las prescripciones antiestatistas, es evidente la mayor preocupación, en el discurso de los organismos multilaterales y las agencias de desarrollo, por abordar el déficit de integración social ocasionado por la concentración de la riqueza y el poder decisional.