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La «omnipresencia» del sector público de China y su relación con América Latina y el Caribe

China y América Latina y el Caribe han logrado un proceso de integración muy significativo en los últimos 15 años. Desde una perspectiva latinoamericana, es indispensable comprender el predominio del sector público en China en su relación con la región, tanto en su dimensión política como económica. La falta de comprensión de este actor genera múltiples malentendidos. En la relación entre China y América Latina y el Caribe, así como en una agenda para sobrellevar los profundos problemas estructurales, el sector público chino debe conocerse e integrarse explícitamente en los análisis.

La «omnipresencia» del sector público de China y su relación con América Latina y el Caribe

En la última década, se ha producido un creciente boom en la relación de América Latina y el Caribe con China, en particular en materia de comercio, pero asimismo en términos de relaciones políticas, cultura, educación, historia, enseñanza de chino y español, así como también de inversiones. Algunos resultados y debates logrados en el Instituto de Estudios Latinoamericanos (ilas, por sus siglas en inglés) de la Academia China de Ciencias Sociales (cass, por sus siglas en inglés) y en la Red Académica de América Latina y el Caribe sobre China (Red alc-China) son un buen reflejo del nivel y la intensidad de estas discusiones, aunque existen diferencias importantes en la profundidad y la calidad de la investigación sobre los diferentes temas y entre los países1.

Este artículo analiza la importancia del sector público chino –incluidas las instituciones de los gobiernos centrales, provincias, ciudades, condados y municipios, entre otros– como un actor principal en la relación entre China y América Latina y el Caribe, y también como resultado de la creciente descentralización de China desde las reformas de finales de la década de 1970 y su ingreso en la Organización Mundial del Comercio (omc) en 2001. Como veremos más adelante, en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe el papel del sector público ha disminuido rápidamente, tanto desde una perspectiva estratégico-política, como también desde una perspectiva cuantitativa, por ejemplo, en términos de pib2. En China, por el contrario, el sector público tiene un papel omnipresente y crítico en la economía, así como en las relaciones económicas con América Latina y el Caribe. Esta omnipresencia es el resultado de la configuración política e institucional histórica y actual del país, y también es relevante en términos cuantitativos, tal como veremos en las próximas líneas, para casos específicos: la inversión directa en el extranjero y la cadena de autopartes-automóviles, entre otros. El tema hasta ahora no ha sido entendido suficientemente en América Latina y el Caribe y es una de las razones de las múltiples tensiones entre esta región y China.

Este artículo se divide en tres partes. La primera se inicia con una breve discusión sobre el sector público en general y en América Latina y el Caribe, sobre la base de una serie de reflexiones, debates y tendencias de la región. La segunda parte examina algunas de las características del sector público chino y destaca el caso de las empresas estatales y un grupo de estudios de caso. La tercera sección presenta las principales conclusiones del análisis y detalles de la investigación futura en las áreas propuestas de discusión.

Contexto general: el sector público en América Latina y el Caribe

Históricamente, tanto a escala global como en América Latina y el Caribe, se ha desarrollado un debate, aún en curso, que enfrenta mercado y economías planificadas, basado en posiciones tan extremas como las de Karl Marx y Friedrich August von Hayek. En la mayoría de estos argumentos, el debate ha sido más bien abstracto y ahistórico, es decir, basado en las ventajas y limitaciones de ambos extremos, pero no se sitúa en espacio y tiempo.

A partir de esta perspectiva general, resulta relevante para el resto de la argumentación de este artículo una serie de discusiones específicas:

- Desde la década de 1990, un grupo cada vez mayor de instituciones –particularmente en torno del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) y el trabajo de Inge Kaul3– ha discutido la insustentabilidad y las limitaciones de la globalización y del capitalismo global. Sin embargo, mientras que por lo general esta discusión hace hincapié en la necesidad de bienes públicos mundiales y en la propiedad de «bienes ecológicos»4 –tales como los bosques, el agua, el aire, etc.–, Ulrich Duchrow y Franz Hinkelammert5 van mucho más allá de este debate: en línea con otros autores6, destacan que el capitalismo global actual no solo pone en riesgo el medio ambiente –en términos de valor de uso de las materias primas–, sino también, y en especial, las condiciones socioeconómicas locales, regionales, nacionales y globales, dada su creciente destrucción y la devastación, la polarización global y la exclusión social7.

- El concepto de «instituciones transicionales»8 es muy interesante y útil para comprender el proceso de transformación socioeconómica en China desde la década de 1980. Contrariamente a la «institucionalidad tradicional», en el caso de China, el sector público fue capaz de generar incentivos masivos para aumentar la producción y la productividad manteniendo la propiedad pública. De acuerdo con otros autores9, esta red sofisticada y complicada de propiedad pública e incentivos para el sector privado es fundamental para comprender tanto el desempeño socioeconómico de China desde la década de 1980 como el logro de desarrollo general en el nivel de las empresas. Este proceso va en contra de la mayoría de las políticas aplicadas en América Latina y el Caribe desde la década de 1980, en particular los procesos de privatización masiva y de estabilización macroeconómica, y de una retirada general del sector público en las actividades socioeconómicas para permitir el desarrollo de un sector privado más «eficiente, productivo y competitivo».

- Considerando la tendencia general de América Latina y el Caribe a la privatización del sector público desde la década de 1980 –con efectos sustanciales en la distribución del ingreso y la polarización general–, instituciones como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) destacan la importancia de este sector y su propiedad/pertenencias. Para el caso específico de los recursos naturales –y teniendo en cuenta el auge de las exportaciones de materias primas desde la década de 1990–, la Cepal propone que

la propiedad de los recursos naturales dé a los Estados la opción de cobrar a terceros una regalía por cada unidad de recurso extraído, entre otros pagos, a cambio del derecho a explotar esos recursos. Las regalías son adicionales a los impuestos sobre todas las operaciones comerciales (...) Para la Cepal, los activos en el dominio público deben estar bajo un régimen especial que consiste principalmente en los atributos de inalienabilidad, inembargabilidad e inextinguibilidad.10- Por último, los datos comparativos recientes proporcionados por el Fondo Monetario Internacional (fmi)11 sobre el gasto público total con respecto al pib –como sustituto de gasto del gobierno– reflejan su nivel más alto, para el periodo 1982-2017, en el comienzo de la década de 1980, con niveles cercanos a 30% del pib; y el punto más bajo se alcanzó en 1996, con 12,3%. Desde entonces, el coeficiente se ha incrementado de manera constante y, desde 2008, se encuentra por encima de 20% del pib. Sin embargo, resulta por lo menos igual de relevante el hecho de que el gasto total del gobierno en China es sustancialmente menor que en países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde) tales como Alemania y Estados Unidos; durante la mayor parte del periodo, el coeficiente de ambos países duplicó el de China. Incluso al comparar el coeficiente con América Latina y el Caribe –y en particular Brasil y México–, el gasto público total de China está significativamente por debajo de sus niveles, y en particular de los niveles de Brasil (23,9% y 38,8% del pib en 2013, respectivamente). Este desempeño general del país asiático ha llevado, en algunos casos, a concluir, con el fin de comprender su desempeño socioeconómico, que un gasto público decreciente se ha traducido en una participación privada cada vez mayor12.

  • 1.

    V. cass International Forum, http://ilas.cass.cn/ens/ y Red alc-China, www.redalc-china.org/.

  • 2.

    Existen diferencias importantes dentro de América Latina y el Caribe en este proceso –partiendo de la industrialización tendiente a la sustitución de importaciones y llegando hasta la industrialización orientada a la exportación–, pero predominan en general la estabilidad macroeconómica y pequeñas intervenciones estatales. Ver Jagdish Bhagwati y Anne Krueger: «Exchange Control, Liberalization and Economic Development» en J. Bhagwati (coord.): Dependence and Interdepence, mit Press, Cambridge, 1985, pp. 68-79. Para una discusión completa sobre el impacto de estas políticas y las diferencias dentro de los países de la región, v. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal): La transformación productiva 20 años después. Viejos problemas, nuevas oportunidades, Cepal, Santiago de Chile, 2008 y Cambio estructural para la igualdad. Una visión integrada del desarrollo, Cepal, Santiago de Chile, 2012, ambos disponibles en www.cepal.org.

  • 3.

    I. Kaul, Isabelle Grunberg y Marc A. Stern (eds.): Global Public Goods: International Cooperation in the 21st Century, Oxford University Press, Nueva York, 1999.

  • 4.

    Los bienes públicos globales se definen como bienes no rivales en el consumo y en las particularidades de su prestación y consumo, no exclusivos y equitativos.

  • 5.

    U. Duchrow y F. Hinkelammert: La vida o el capital. Alternativas a la dictadura global de la propiedad, dei, San José de Costa Rica, 2003.

  • 6.

    Elmar Altvater y Birgit Mahnkopf: Grenzen der Globalisierung. Ökonomie, Ökologie und Politik in der Weltgesellschaft, Westfälisches Dampfboot, Münster, 1999.

  • 7.

    Para una discusión detallada sobre propiedad pública y relaciones actuales entre capital y trabajo en el siglo xxi, v. Andrew Cumbers: Reclaiming Public Ownership. Making Space for Economic Democracy, Zed Books, Londres-Nueva York, 2012, y Thomas Piketty: El capital en el siglo xxi, Fondo de Cultura Económica, Madrid, 2014. Es sorprendente en el análisis de Piketty que las diferentes formas de propiedad que existen en los países ricos merezcan poca atención, a pesar de que el autor reconoce un rápido proceso de «privatización de la riqueza nacional en los países desarrollados desde 1970» (p. 187).

  • 8.

    Yingyi Qian: «How Reform Worked in China» en Dani Rodrick (ed.): In Search of Prosperity. Analytic Narratives on Economic Growth, Princeton University Press, Princeton, 2003, pp. 297-333.

  • 9.

    Loretta Napoleoni: Maonomics. Why Chinese Communists Make Better Capitalists Than We Do, The University of Western Australia, Perth, 2011.

  • 10.

    Cepal: Pactos para la igualdad. Hacia un futuro sostenible. 2014. Trigésimo quinto periodo de sesiones de la Cepal. Lima, 5 a 9 de mayo, Cepal, Santiago de Chile, 2014.

  • 11.

    fmi: «Government Finance Statistics Public Data», http://elibrary-data.imf.org/DataReport.aspx?c=24944917&d=33061&e=170809, 2014.

  • 12.

    «Sondeos económicos de la ocde. China», ocde, París, 2005. Es un error común suponer que cualquier entidad que no es una empresa estatal pertenece al sector privado. Andrew Szamosszegi y Cole Kyle: An Analysis of State-Owned Enterprises and State Capitalism in China, us-China Economic and Security Review Commission, Washington, dc, 2011, p. 10.