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La militarización de la seguridad pública en Brasil

En Brasil, como resultado de una transición pactada, la democracia electoral convive con enclaves autoritarios fuertemente enquistados en el aparato estatal. Esta situación, lejos de resolverse, se ha profundizado en los últimos años debido al incremento de la violencia urbana y la creciente militarización de las operaciones destinadas a garantizar la seguridad pública. La confusa situación institucional de la Policía Militar y el rol cada vez más importante del Ejército demuestran que, a diferencia de lo que ocurre en los países desarrollados, en Brasil las funciones de defensa nacional se entremezclan peligrosamente con la de mantenimiento del orden interno. El resultado es un híbrido institucional que impide la construcción de una democracia plena.

La militarización de la seguridad pública en Brasil

La situación actual

Dos tendencias contradictorias caracterizan el sistema político brasileño. Por una parte, la creciente movilización de la sociedad civil en busca de una mayor democratización. Por otra, un incremento de la presencia del Ejército en actividades de seguridad pública. ¿Cómo puede explicarse esta situación?

En realidad, el precio pagado por Brasil para garantizar el apoyo militar a la democracia fue otorgarles a las Fuerzas Armadas cierto grado de autonomía. En una transición pactada como la que se vivió en el país, el gobierno democrático ha hecho concesiones importantes a los militares y ha permitido la supervivencia de ciertas instituciones autoritarias. Ese fue el precio de la negociación. El problema, claro, es que las concesiones deberían haber sido transitorias y desaparecer con el correr del tiempo, tal como sucedió en Chile.

Pero no fue así. El gobierno democrático tenía una doble tarea: enterrar las viejas instituciones autoritarias y crear nuevos acuerdos institucionales democráticos, que no debían ser solo una etiqueta renovada, una mera fachada, sino que tenían que asumir un contenido claramente diferenciado. Sin embargo, en oposición a lo planteado por autores como Wendy Hunter y Maria Helena Castro de Santos, en este artículo afirmo que esto no se ha logrado y que en Brasil no hubo un proceso de desmilitarización. Si bien es cierto que, en algunos aspectos, los militares han perdido poder, en otros se han incrementado sus competencias. Particularmente, en los asuntos de seguridad pública. Para probar este argumento, utilizaré herramientas metodológicas basadas en la teoría de la elección racional y en la investigación etnográfica (Rothstein). Ambos aportes se presentarán desde la perspectiva histórico-institucional utilizada para demostrar y evaluar las elecciones hechas por los actores políticos en pos de la militarización de la seguridad pública. A diferencia del mero relato histórico, la perspectiva histórico-institucional plantea que las instituciones pueden dar forma a las preferencias de los actores políticos, pues son capaces de distribuir el poder de manera diferente y de delimitar las elecciones de los individuos (Lowndes). Esta perspectiva intenta comprender el contexto cultural en el que ocurren los hechos y el modo en que este podría afectar no solo las elecciones estratégicas de los actores, sino también sus sistemas de ideas y opiniones. Las explicaciones institucionales y culturales no se excluyen entre sí. Todo lo contrario, los componentes culturales podrían repercutir sobre el tipo de diseño institucional, formal o informal, y viceversa (Helmke/Levitsky). De ese modo, el análisis es teórico y empírico a la vez.

En este texto, entonces, aclaro en primer lugar la definición de conceptos fundamentales para analizar el desempeño de las Fuerzas Armadas –y en especial, del Ejército– en las actividades de seguridad pública: control civil, enclave autoritario, militarización, híbrido institucional y democracia. En la siguiente sección, el análisis empírico trata de demostrar cómo se da en los hechos la militarización de la seguridad pública en Brasil. Por último, intento explicar los motivos por los cuales este proceso fue impulsado con tanto énfasis durante el gobierno de Cardoso y por qué se mantuvo durante el de Lula, a pesar de que ambos mandatarios se opusieron al régimen militar.

Definición de conceptos

El control civil de las fuerzas militares es la capacidad de las autoridades instituidas (ejecutivas, legislativas y judiciales) y la sociedad civil organizada (sindicatos, asociaciones profesionales, la prensa, etc.) de restringir el comportamiento autónomo de las Fuerzas Armadas y, como resultado, eliminar los enclaves autoritarios del aparato estatal. El comportamiento autónomo de los militares se da cuando estos intentan alcanzar sus propios objetivos y cuentan con la capacidad institucional para llevarlos a cabo, independientemente de las normas democráticas. En otras palabras, esta situación se produce cuando el gobierno carece de autoridad suficiente para elaborar políticas propias y no tiene más alternativa que compartir su poder con las Fuerzas Armadas.

El concepto de enclave se refiere a toda institución que posee una competencia específica o una serie específica de competencias autónomas (Moyano). Los enclaves existen cuando hay leyes, escritas o informales, que prohíben la interferencia de fuerzas democráticas o políticas. Son inmunes al mecanismo de pesos y contrapesos de la sociedad y, por lo tanto, se atienen a normas distintas de aquellas que rigen a las instituciones sujetas a la supervisión democrática.

En América Latina, el control civil y democrático de las fuerzas militares es poco frecuente. Las transiciones latinoamericanas incluyeron un esfuerzo por desmilitarizar la política y lograr que los militares se concentraran en su actividad profesional. En ese sentido, se entiende por militarización el proceso de adopción de modelos, conceptos, doctrinas y procedimientos militares (Cerqueira).

En los regímenes democráticos, las competencias institucionales de la policía y el Ejército están claramente separadas. No obstante, en Brasil, las políticas de seguridad interna se militarizan cada vez más. Esto demuestra que este país posee un régimen híbrido: una democracia electoral con enclaves autoritarios en el aparato estatal.

Pero no todos están de acuerdo con esta definición. Una importante corriente bibliográfica (Przeworski et al.) distingue a los países entre democráticos y autoritarios. Estos estudiosos adoptan la definición de democracia en tanto método elaborada por Joseph Schumpeter (1942). Para este autor, «el método democrático es un acuerdo institucional necesario para tomar decisiones políticas, mediante el cual los individuos alcanzan el poder de tomar decisiones a través de la lucha competitiva por el voto popular». Lo importante para Schumpeter son solo aquellas instituciones que están realmente sometidas a la competencia política. Y este no es el caso en prácticamente ningún país de las instituciones coactivas, como las Fuerzas Armadas o los militares. Esta definición de democracia es tan restrictiva que Mainwaring et al. (2001) la denominan concepción «subminimalista» de democracia. Implica suponer que las elecciones equivalen a la democracia. Przeworski et al. (2000) llegaron a afirmar que