Tema central

La gobernabilidad democrática regional y el papel (des)integrador de la energía

La energía ha irrumpido en América Latina como un factor de decisiva importancia para la gobernabilidad democrática. Al examinar el panorama regional, es evidente una pugna entre dos enfoques. Quienes, como el gobierno de Venezuela, conciben la energía como un recurso de poder, asumen una visión restringida que la ubica como una herramienta de influencia regional, en el centro de la competencia entre los países. En cambio, la visión que la postula como un recurso sociopolítico permite aprovecharla para una integración más amplia, que contribuya a crear condiciones de seguridad y desarrollo humano, más allá de lo económico.

La gobernabilidad democrática regional y el papel (des)integrador de la energía

Después de muchos años, alrededor de 30, durante los cuales permaneció relegada a discusiones y foros técnicos, la cuestión energética emerge con enorme fuerza en la agenda mundial, ligada a distintos ámbitos de altísima sensibilidad internacional: comerciales y financieros, ambientales, socioculturales, políticos, estratégicos e institucionales. Las interdependencias energéticas –simétricas y asimétricas, positivas y negativas– vinculan como nunca antes al mundo entero, a la vez que ponen en evidencia la volatilidad del orden globalizado. Combustible y lubricante (igual que el petróleo), esta dimensión de las relaciones internacionales contiene tanto las oportunidades para impulsar la integración virtuosa como los riesgos de producir grandes daños y perjuicios en cada uno de los ámbitos a los que se encuentra vinculada.

Lo que es cierto para el mundo se manifiesta con especial intensidad en América Latina, donde la energía se hace presente en la redefinición de numerosas coordenadas del mapa regional. En cada uno de los ámbitos que afecta, aparece como factor generador de prometedoras relaciones a la vez que de nuevos temores: de integración y de conflicto, de seguridad e inseguridad, de gobernabilidad e ingobernabilidad.

Ciertamente, la riqueza energética –que incluye los revalorizados hidrocarburos– posiciona a Latinoamérica como una región con un enorme potencial de complementación entre productores y consumidores. Así, más allá de las posibilidades que se abren para los países mejor dotados, la integración energética del conjunto se presenta como una oportunidad para mejorar no solo las condiciones del desarrollo y la proyección económica, sino también la convivencia social y la organización política.

Pero, al mismo tiempo, la enorme –pero desigual– dotación de energéticos podría reproducir, también a gran escala, la llamada «maldición de los recursos naturales» que en materia de hidrocarburos ha sido identificada dentro del síndrome del «petroestado» (Karl) y la «petropolítica» (Friedman), entre otras caracterizaciones sobre los perversos efectos de esta riqueza en países institucionalmente frágiles. América Latina está especialmente expuesta a esos males, debido a la vulnerabilidad de sus instituciones y al germen de inconformidad. Esto se explica, en parte, por el hecho de que se ha mantenido por más de una década como la región con la mayor desigualdad en la distribución del ingreso y porque, aunque los conflictos propiamente internacionales se han reducido a su mínima expresión, en cambio han proliferado las disputas subnacionales.

Con el objetivo de analizar oportunidades y dificultades, las siguientes páginas presentan un panorama resumido del nuevo y complejo papel que cumplen los recursos y proyectos energéticos en la integración, además de sus efectos sobre la seguridad y, por lo tanto, la gobernabilidad regional. En torno de esos tres conceptos –seguridad, gobernabilidad e integración– se examinan las condiciones, tendencias y opciones regionales vistas a través del factor energético.

La energía como cuestión de seguridad regional

El tratamiento del tema de la energía se vincula regionalmente a los cambios en las concepciones de seguridad (Buzan; Buzan et al.; Sisco/Chacón Maldonado). Inspirándonos en las tesis de Kirsten Westphal (2006), conceptualizaremos el vínculo energía-seguridad en dos tipos de visiones básicas. En primer lugar, a partir de una visión restringida –su concepción, los asuntos que abarca y las estrategias que contempla–, la energía se vincula a la seguridad misma del Estado y a la competencia internacional por recursos considerados estratégicos; desde este punto de vista, la posesión de energéticos confiere un valioso y codiciado recurso económico y de poder nacional. En cambio, desde una visión amplia, el factor energético se vincula a la seguridad de la sociedad, es decir, a la posibilidad de desarrollo y consolidación de las instituciones y a la oportunidad de crear y preservar las condiciones de autonomía para las personas, en esferas que van desde las necesidades individuales primarias hasta las relativas a la convivencia en una comunidad mundial cosmopolita (Held). Los energéticos son considerados, desde esta perspectiva, un recurso necesario para el desarrollo humano. Las dos visiones tienen consecuencias diferentes. En el primer caso, prevalece una perspectiva de control y competencia, que puede conducir a posiciones de confrontación por la procura o la defensa de recursos energéticos para la seguridad nacional; en el segundo, predomina una perspectiva más bien concertadora y cooperativa, de aprovechamiento y complementación de los recursos energéticos en busca de seguridad para la sociedad y sus miembros.

En el modo en que se ha percibido la cuestión energética en la región se combinan, en diferentes proporciones, elementos de estas dos visiones. Sin embargo, el peso de cada una implica importantes diferencias en la concepción de la agenda de seguridad regional, nacional y subnacional. Veamos esto en las más relevantes de las múltiples dimensiones y significaciones de la seguridad que se manifiestan hoy en Latinoamérica.

La primera dimensión y significación de lo energético, la propiamente estratégica, es la más ligada a la seguridad, ya que se refiere a las vulnerabilidades y potencialidades de cada país. Cuando prevalece una óptica restringida, la situación puede llegar a plantearse en términos defensivos y hasta de confrontación frente a los intereses de empresas y gobiernos que compiten regionalmente por el control de fuentes y facilidades de distribución de energía, trátese de países que son grandes productores o de aquellos grandes consumidores netos. Desde una perspectiva más amplia, lo estratégico se entiende en el sentido de aprovechar la coyuntura de alta valoración de los recursos energéticos para construir oportunidades de asociación, beneficiosas para lograr suministros y precios estables, mercados seguros y reducción de los riesgos sociales y ambientales en la exploración y el transporte de los recursos provenientes del sector energético.