Tema central

Inversiones chinas en infraestructura: ¿una situación en la que todos ganan?

¿Defiende China una perspectiva de situación win-win en su relación con América Latina y el Caribe, en términos de crecimiento económico y paradigma de desarrollo sostenible? ¿Cuáles son las estrategias desplegadas por Beijing en relación con sus inversiones en infraestructura en la región? ¿Qué actores están involucrados en la cooperación sino-latinoamericana? ¿Cuáles son los riesgos ambientales de estos proyectos? Este artículo se concentra en estas cuestiones centrales que hacen a la inserción internacional de la región y a las estrategias de «salida al mundo» de la potencia asiática, cuando las inversiones en infraestructura se han transformado en un aspecto central de la actividad económica china.

Inversiones chinas en infraestructura: ¿una situación en la que todos ganan?

Introducción

Las inversiones en infraestructura se han convertido en un componente cada vez más importante de la actividad económica china en América Latina y el Caribe. En 2004, la visita del entonces presidente chino Hu Jintao a Brasil, Argentina, Chile y Cuba marcó el comienzo de la creciente actividad económica china en la región. Durante la siguiente década, China se transformó en un socio comercial significativo para muchos Estados latinoamericanos y aportó grandes préstamos a cambio de petróleo y otros recursos naturales. En los últimos años, la construcción de infraestructura se erigió en el factor más destacado de la cooperación entre China y América Latina y el Caribe, con potencial para llevar esta actividad a niveles más altos1.

Dado que la inversión en infraestructura fue también la columna vertebral de la escalada económica china en el plano interno desde la década de 1990, parece que hoy el país asiático está transfiriendo su experiencia en desarrollo económico al mundo exterior, en particular a los países de América Latina y el Caribe. En un plazo muy corto, China pasó de ser importador de capital y receptor de ayuda extranjera a ser exportador de capital y país donante. Como se puede deducir del desarrollo interno del país, las inversiones en infraestructura no solo contribuyeron a los altos índices de crecimiento y al acelerado desarrollo regional de China, sino también a un daño ambiental considerable, a la reubicación involuntaria de millones de personas en áreas tanto rurales como urbanas, a pérdidas de patrimonio cultural, al empobrecimiento de las personas afectadas por los proyectos y a procesos más amplios de polarización social2.

Junto con este crecimiento económico y con la exteriorización de los costos sociales y ambientales desde los años 90, ha ido evolucionando en China un paradigma rival de desarrollo sustentable3. Este exige que la protección del medio ambiente y la equidad social se incluyan como dos pilares adicionales en una concepción amplia del desarrollo. Así, bajo la influencia del aumento de la discusión internacional sobre sustentabilidad en vistas al cambio climático, también en China se le dio mayor importancia a este paradigma de desarrollo orientado a la sustentabilidad. La actual desaceleración de las tasas de crecimiento chinas parece tener efectos contrapuestos: por un lado, el discurso de la sustentabilidad está ganando adeptos, pero el debilitamiento de la economía también está fortaleciendo a quienes adhieren a una estrategia únicamente orientada al crecimiento.Este artículo se pregunta si las inversiones chinas en infraestructura en América Latina y el Caribe tienen potencial para promover el desarrollo sustentable en la región. ¿Está China definiendo, en relación con América Latina, una situación en la que todos ganan (win-win) en términos del paradigma de crecimiento económico, o en términos de un paradigma de desarrollo sustentable (como resultado de un proceso de aprendizaje más reciente)? Además, ¿qué paradigma de desarrollo impulsa cada uno de los actores involucrados en los préstamos para infraestructura para América Latina y el Caribe? La exposición se divide en tres partes. En la primera, se determinan las estrategias involucradas en la inversión china para infraestructura en América Latina y el Caribe. Para entender mejor la constelación de participantes en la cooperación sino-latinoamericana, la segunda parte identifica a los actores principales y describe brevemente cómo se relacionan con diferentes formas de financiar proyectos de infraestructura. La tercera parte pone el foco en los lineamientos generales de los actores para manejar los riesgos sociales y ambientales de los proyectos de infraestructura. La conclusión es que el gobierno chino está respondiendo a preocupaciones internacionales y propias acerca del comportamiento de algunos actores corporativos y financieros locales en el extranjero, diseñando marcos de política y normativa para alinear las estrategias de inversión con un paradigma de desarrollo orientado a la sustentabilidad y con una comprensión inclusiva de la cooperación Sur-Sur.

La inversión china en infraestructura: políticas, formas y distribución

En 2008 (en tiempos de la crisis financiera global), el gobierno chino hizo público el primer documento dedicado a su política hacia América Latina. Considerando que los países de la región se encuentran en una etapa de desarrollo similar al país asiático, el documento afirma que China busca construir una asociación amplia y cooperativa con América Latina y el Caribe, basada en los Cinco Principios de Convivencia Pacífica4, profundizando la cooperación y los resultados favorables para ambas partes, un intercambio más intensivo y el principio de «Una sola China». Asimismo, en 2008 China se unió al Banco Interamericano de Desarrollo (bid) y se comprometió a destinar 350 millones de dólares a proyectos para los sectores público y privado5.

Propuestas chinas para América Latina y el Caribe. Un hito posterior en la intensificación de las relaciones económicas entre China y América Latina y el Caribe fue la visita del presidente chino Xi Jinping a Brasil, Argentina, Venezuela y Cuba en 2014. Durante esta visita, China y Brasil firmaron 56 acuerdos de cooperación, principalmente para la construcción de infraestructura en transporte ferroviario y transmisión de electricidad, entre otros rubros. También se establecieron acuerdos sobre infraestructura con Venezuela y Argentina. China, Perú y Brasil emitieron un documento conjunto sobre la construcción de una línea ferroviaria que unirá la costa del Pacífico en Perú con la costa del Atlántico en Brasil. Se espera que el establecimiento de un nuevo banco de desarrollo impulsado por los brics (Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica) dé aún más impulso a la cooperación en infraestructura entre China y América Latina6.

En enero de 2015, China fue anfitrión del primer Foro China-Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac)7. Este foro creó una plataforma regional para la cooperación China-América Latina, comparable con el Foro de Cooperación China-África (focac, por sus siglas en inglés) y la Cumbre China-asean (Asociación de Naciones del Sudeste Asiático). Además de firmar una cantidad de acuerdos de cooperación, China se comprometió a incrementar el comercio con América Latina y el Caribe a 500.000 millones de dólares y a invertir más de 250.000 millones durante la próxima década8. Cuatro meses más tarde, en mayo de 2015, el primer ministro chino Li Keqiang visitó Brasil, Colombia, Perú y Chile y firmó varios acuerdos de cooperación, entre ellos un acuerdo de permuta financiera (swap) por tres años (valuado en 3.500 millones de dólares) entre los bancos centrales de China y Chile, con el objetivo de promover el comercio y la inversión bilaterales9. Al cierre de su visita, en el contexto de un discurso ante la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), Li enfatizó que el uso de la inversión en infraestructura como medio para promover la cooperación en manufacturas e inversiones en equipamiento e industria para el crecimiento de la cooperación económica entre ambas regiones puede promover un desarrollo favorable para todos los involucrados10. Es preciso considerar este desarrollo dentro del contexto más amplio de la globalización y de la política china de «salida al mundo» (zou chuqu o «going-out»). El gobierno chino ha utilizado este eslogan desde comienzos del siglo xxi para alentar a las empresas chinas a invertir en el extranjero, una convocatoria de la que se hicieron eco, sobre todo, las firmas estatales chinas11.

  • 1.

    Yamei Wang: «Spotlight: Infrastructure Construction Shines in China-lac Partnership» en Xinhua, 26/7/2014.

  • 2.

    B. Gransow: «Social Transformation in China and the Development of Social Assessment» en International Review of Sociology vol. 17 No 3, 11/2007 y «The Risk of Impoverishment – The Social Impact of Involuntary Resettlement in Rural China» en China aktuell vol. 36 No 2, 2007.

  • 3.

    Para el estudio de los cambios de paradigma y de las redes políticas, v. Ya-peng Zhu: «Policy Networks and Policy Paradigm Shifts: Urban Housing Policy Development in China» en Journal of Contemporary China vol. 22 No 82, 2013; y Peter Hall: «Policy Paradigms, Social Learning, and the State. The Case of Economic Policymaking in Britain» en Comparative Politics vol. 25 No 3, 1993.

  • 4.

    Respeto mutuo por la soberanía y la integridad territorial, no agresión mutua, no interferencia en los asuntos internos de otros países, igualdad y beneficio mutuo, y coexistencia pacífica.

  • 5.

    Jörn Dosch y David Goodman: «China and Latin America: Complementary, Competition and Globalisation» en Journal of Current Chinese Affairs vol. 41 No 1, 1/2012, p. 12.

  • 6.

    Yamei Wang: ob. cit.

  • 7.

    Celac: «Primer Foro de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac) y China: explorando espacios de cooperación en comercio e inversión», Cepal, Santiago de Chile, 2015. La Celac se formó en 2011 y está integrada por 33 países americanos, con exclusión de Canadá y Estados Unidos.

  • 8.

    Kevin Gallagher: «Why Latin America Should not Squander the China Boom» en bbc News, 27/1/2015.

  • 9.

    «China, Chile Ink Multi-Billion-usd Currency Swap Deal» en Xinhua, 26/5/2015.

  • 10.

    «Li Concludes Visit to Chile. China Will Finance More of South America’s Bioceanic Corridors» en Larouche, 27/5/2015, https://larouchepac.com/20150527/china-will-finance-more-south-americas-bioceanic-corridors/.

  • 11.

    Esto no implica, sin embargo, que la propia China no desee recibir inversiones extranjeras.