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Hacia un país minero: retos para el sistema político y el Estado

El proceso de conversión de Colombia en un país minero y cocalero ha tenido efectos profundos que van más allá de la estructura productiva. La creación de mecanismos institucionales para la distribución y la regulación de las regalías mineras en el contexto de la modernización neoliberal del Estado en los años 90 significó una saturación de las débiles burocracias de las regiones mineras del país y la generación de un fuerte sistema de incentivos para la captura de rentas por parte de grupos paramilitares y guerrilleros. El fenómeno estaría asociado a una nueva modalidad de presencia indirecta del Estado.

Hacia un país minero: retos para el sistema político y el Estado

Introducción: el problema

Este artículo aborda un problema simple pero con grandes implicaciones. Al igual que sus pares andinos, Colombia está en proceso de convertirse en un país minero. Como se observa en el gráfico de la página siguiente, el peso de la producción minera en el PIB colombiano ha subido consistentemente. Las proyecciones más serias sugieren que esa tendencia podría mantenerse, e incluso profundizarse, en las próximas décadas1. En ese contexto, la posición de Colombia en el mercado mundial ha cambiado sustancialmente en los últimos 30 o 40 años: de ser un país principalmente cafetero, basado en una ocupación geográfica andina, pasó a ser un país minero y cocalero.

Esto ha tenido consecuencias fundamentales para el Estado y el sistema político. En la década de 1960, tanto la población como la producción del país estaban concentradas en el triángulo formado por las ciudades de Bogotá, Medellín y Cali2. Los dos partidos tradicionales –integrados por la vieja clase política cafetera3 pero en trance de un proceso de cambios fundamentales4– constituían la correa de transmisión que vinculaba el centro con las regiones5. Por el contrario, los auges minero y cocalero han generado una dislocación entre el centro demográfico (aún andino) y el núcleo productivo del país, que se ha desplazado, dispersado y fragmentado.

Esta transformación coincidió con otros dos cambios de magnitud similar. El primero de ellos fue la modernización neoliberal del Estado colombiano. Aunque ese proceso tuvo un impacto menor que en el resto de América Latina en términos de algunos indicadores básicos como las privatizaciones –principalmente porque Colombia no tenía una gran tradición estatista que requiriera ser corregida6–, incidió de manera decisiva en los esquemas organizacionales de gestión y prestación de servicios por parte del Estado. A este «pequeño neoliberalismo» se le ha concedido, por desgracia, muy poca atención pese a su rol vital en la reconfiguración de la estructura y las prácticas del Estado colombiano. Veremos aquí cuán importantes pueden llegar a ser ciertos mecanismos como la identificación de microproyectos como unidad básica para la asignación de recursos7, la creación de sistemas de coordinación y regulación a través de burocracias muy reducidas y la desarticulación del viejo esquema vertical de agencias dependientes directamente de los ministerios. Se trata de diseños que, a su vez, transformaron decisivamente la manera en que agentes privados y actores opuestos al Estado intentaron cooptar su función regulatoria8.

Tanto guerrillas como paramilitares avanzaron en la conquista de posiciones estatales, usando a ese fin los ladrillos que el Estado les proveía con sus proyectos modernizadores, y esto constituye el otro gran factor de cambio. El mejor ejemplo en ese sentido es, claramente, el proceso de descentralización. Los paramilitares fueron quienes más avanzaron en ese proyecto de captura del Estado9. Ello les permitió profundizar la construcción de grandes coaliciones regionales vinculadas a mercados ilegales y a la obtención de rentas públicas10.

Así pues, en un periodo relativamente breve los colombianos se encontraron con «otro Estado», producto del cambio de la posición del país en el mercado mundial capitalista, las reformas neoliberales y la intrincada relación que grupos armados ilegales y ejércitos privados establecieron con los poderes político y económico. Aún no comprendemos plenamente cómo funciona, ni cuáles son –dadas las premisas establecidas por las nuevas condiciones materiales y organizacionales– las ventanas de oportunidad que podrían tener fórmulas de gobierno orientadas a las reformas sociales y al aumento de la capacidad regulatoria y la reconquista del monopolio de la violencia legítima por parte del Estado. Para ilustrar los problemas con los que se enfrenta el nuevo modelo, presentamos aquí la cuestión de las regalías mineras11, que involucra las tres dimensiones mencionadas: la reestructuración productiva, las reformas neoliberales y la captura del Estado.

El artículo se organiza en tres partes. La primera consiste en una presentación de los antecedentes –tales como el statu quo previo a la Constitución de 1991, que de alguna manera se vio cristalizado en ella– y del tipo de distribución consagrado en los textos legales esenciales que regulan el reparto de las regalías.

En la segunda parte se discute la evolución de los diseños institucionales asociados al sector minero. En una primera instancia, la plantilla básica de la década de los 90 asumió una forma más o menos pura, con un fuerte énfasis en la asignación descentralizada –municipalista– de recursos y, a su vez, estructurada en torno de los proyectos a financiar como la unidad básica del modelo. A los resultados catastróficos de ese diseño original, en el que la preocupación dominante era reducir el tamaño de la burocracia, siguió una serie de reajustes incrementales que intentaron, sin mucho éxito, una gradual recentralización y burocratización.

La tercera parte del artículo se concentra en los cambios en el sistema político y en la captura de rentas por parte de distintos actores. Gran parte de los territorios del país minero han sufrido históricamente una ausencia endémica del Estado, o al menos una presencia parcial y distorsionada. Con el desarrollo del conflicto armado, esas zonas se convirtieron a su vez en el epicentro de la presencia guerrillera y paramilitar12. En 2002 se produjo un salto cualitativo, que rompió el espinazo del tradicional bipartidismo colombiano13. Ilustraremos cómo algunos municipios, que contaban con un aparato burocrático débil, pasaron prácticamente de un día al otro a recibir recursos multimillonarios sin estar en condiciones de administrarlos. Más aún, su personal político pertenecía en buena medida a nuevas agrupaciones y a menudo estaba asociado o cooptado por grupos armados ilegales. En esto, no necesariamente eran una excepción –muchos municipios colombianos estaban en situación análoga, y solo un trabajo cuantitativo serio podría ver si hay alguna diferencia con respecto de criterios como corrupción o captura del Estado entre diversas categorías de unidades territoriales–. Lo que sí es excepcional es el monto de las rentas que se hallaban disponibles para aquellos que recibían grandes regalías.

  • 1. Ministerio de Minas y Energía (mme): «Estimación de la producción minera colombiana por distritos, basada en proyecciones de pib minero latinoamericano 2008-2019», mme, Bogotá, 2008.
  • 2. 3. Si a este triángulo le sumamos la Costa Atlántica y los Santanderes, tendremos casi la totalidad del país en términos demográficos y productivos, pero no territoriales.
  • 3. Charles Bergquist: Coffee and Conflict in Colombia, 1886-1910, Duke University Press, Durham, 1978.
  • 4. F. Gutiérrez Sanín: ¿Lo que el viento se llevó? Los partidos políticos y la democracia en Colombia 1958-2002, Grupo Editorial Norma, Bogotá, 2007.
  • 5. Fernán González: Para leer la política: ensayos de historia política colombiana, Cinep, Bogotá, 1997. Para una versión del mismo tema ajustada a un periodo un poco posterior, v. Francisco Leal y Andrés Dávila: Clientelismo: el sistema político y su expresión regional, Tercer Mundo Editores / Iepri, Bogotá, 1990.
  • 6. Para no hablar del tradicional gradualismo colombiano.
  • 7. Judith Tendler: «Why Social Policy Is Condemned to a Residual Category of Safety Nets, and What to Do About It: Thoughts on a Research Agenda» en Thandika Mkandawire: Social Policy in a Development Context, Palgrave-McMillan, Londres, 2005.
  • 8. Para ejemplos detallados, v. F. Gutiérrez Sanín: «Colombia: The Restructuring of Violence» en F. Gutiérrez Sanín y Gerd Schönwalder: Economic Liberalization and Political Violence. Utopia or Dystopia?, Pluto Press, Ottawa, 2010.
  • 9. Ver Claudia López (ed.): Y refundaron la patria, Corporación Nuevo Arco Iris / Congreso Visible / Dejusticia / Grupo Método / moe, Bogotá, 2010.
  • 10. F. Gutiérrez Sanín: ¿Lo que el viento se llevó? Los partidos políticos y la democracia en Colombia 1958-2002, cit.
  • 11. Usualmente definidas como un pago al Estado por la explotación de un recurso natural agotable. En la legislación de América Latina –Bolivia, Brasil, Chile (voluntaria), Colombia y Perú (desde 2005)– su cobro se considera una renta y no un impuesto, pero para algunos las regalías no son más que un impuesto a la explotación minera. César Polo Robilliard: Las industrias extractivas y la aplicación de regalías a los productos mineros, Cepal, Santiago de Chile, 2005; James Otto et al.: Mining Royalties: A Global Study of Their Impact on Investors, Goverment, and Civil Society, Banco Mundial, Washington, dc, 2006.
  • 12. Camilo Echandía: El conflicto armado y las manifestaciones de violencia en las regiones de Colombia, Presidencia de la República de Colombia / Oficina del Alto Comisionado para la Paz / Observatorio de Violencia, Bogotá, 1999.
  • 13. A diferencia de otras experiencias andinas, ello no acabó con los partidos tradicionales sino solamente con su predominio. Ver F. Gutiérrez Sanín: ¿Lo que el viento se llevó? Los partidos políticos y la democracia en Colombia 1958-2002, cit.