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Entre o Norte e o Sul: o papel do Brasil no sistema internacional de segurança

O Brasil desempenha um papel cada vez mais importante no sistema internacional e, em particular, no âmbito da segurança. Uma identidade híbrida Norte-Sul lhe permite defender os interesses do mundo em desenvolvimento e, ao mesmo tempo, ser ouvido pelas grandes potências. Apóia-se em seu grande peso econômico e político e em sua tradição pacífica. Sem ser uma grande potência militar, o Brasil tem participado ativamente das missões de paz da ONU e, pelo menos desde a volta da democracia, tem desenvolvido uma estratégia que procura consolidar seu lugar como fator de estabilização regional e, ao mesmo tempo, fortalecer seu papel no sistema internacional.

Entre o Norte e o Sul: o papel do Brasil no sistema internacional de segurança

Introdução: um sistema internacional em mudança

O Brasil, enquanto potência emergente do Sul, está assumindo um papel cada vez mais importante no cenário internacional em geral e no âmbito da segurança em particular. Sua posição híbrida entre o Norte e o Sul, sua preferência pela diplomacia e a negociação na solução de conflitos e seu apoio ao multilateralismo são os fatores-chave que determinam seu papel no sistema internacional.Nos últimos anos, foram realizados vários estudos sobre as mudanças no sistema internacional. Muitos desses estudos se concentram na análise dos recursos materiais do poder, como o tamanho e o crescimento econômico dos diferentes atores. No caso das pesquisas em segurança internacional, costumam-se focalizar o gasto militar, o tamanho das Forças Armadas e a tecnologia militar.

Contudo, os fatores ideacionais também influem na posição e no papel que um ator como o Brasil assume no cenário internacional. Entendem-se por «fatores ideacionais» as idéias, os valores e as normas, a identidade e as percepções que constroem, transformam e afirmam o papel de um ator no sistema internacional de forma intersubjetiva, ou seja, através da relação que ele estabelece com os outros atores.

A partir de uma concepção ampla do papel do Estado, considera-se que não apenas a estrutura internacional de segurança influi nos atores que se movem nela, mas também que os atores definem as idéias e os lineamentos predominantes que conformam e transformam essa estrutura.

Nesse sentido, a participação e a influência de um determinado ator na criação de idéias, normas, regras, regimes e instituições internacionais, como o Tratado de Não-Proliferação Nuclear ou mesmo o Conselho de Segurança das Nações Unidas, resultam decisivas para definir que papel esse ator desempenha.

Também a identidade de um ator, entendida como «um conjunto mais ou menos ordenado de predicados através dos quais se responde a pergunta: quem é você?», exerce influência significativa no seu papel nas relações internacionais. Essa identidade não está predeterminada; é dinâmica, de caráter intersubjetivo e definida por meio da autopercepção e da percepção externa.Em suma, além dos recursos militares e econômicos, é necessário levar em consideração uma série de fatores que delineiam o papel e a posição do Brasil no sistema internacional de segurança. Mas, ao mesmo tempo, deve-se considerar que o sistema internacional está sofrendo mudanças profundas no que diz respeito à sua arquitetura de poder, bem como às funções e aos recursos dos Estados. Uma dessas mudanças deriva do fato de os atores não-estatais, tanto legais (as ONGs, por exemplo) como ilegais (o crime organizado) estarem assumindo cada vez maior importância. Portanto, os Estados não são mais os únicos atores decisivos e precisam lidar com – e integrar – os outros atores na busca de soluções frente às ameaças transnacionais.

As constantes inovações na tecnologia da informação e a comunicação facilitam e reforçam a crescente conexão entre os diferentes atores. A dissolução da fronteira entre o «interno» e o «externo» questiona a separação tradicional entre política nacional e política exterior. O Estado deve encontrar novos instrumentos e mecanismos para coordenar as duas dimensões.

Mas também houve uma mudança nas idéias predominantes em torno da segurança internacional. Cada vez mais, os Estados abrem mão do enfoque tradicional voltado unicamente para a segurança nacional. Está sendo definido, portanto, um conceito mais amplo centrado nos indivíduos, que relaciona a segurança a aspectos-chave do desenvolvimento humano. Além disso, a crescente percepção de novas ameaças e desafios globais, entre eles os desastres naturais, a mudança climática e o terrorismo transnacional, exige maior cooperação entre os diferentes atores do sistema internacional.

A emergência das novas potências do Sul, que tentam ter voz ativa e aumentar sua influência internacional, é um dos sinais mais evidentes dos processos de mudança. Neste contexto, o Brasil constitui um exemplo de particular interesse. No presente ensaio, será analisado seu papel no sistema internacional de segurança, marcado por sua identidade híbrida Norte- Sul, seus importantes – embora limitados – recursos militares e seu interesse em apoiar a paz e a estabilidade no mundo. Também serão considerados os fatores ideacionais subjacentes à participação do Brasil em diferentes regimes e instituições internacionais.

Brasil: «nova» potência militar?

Há mais de duas décadas, o Brasil está entre os 20 países com maior gasto militar do mundo, o equivalente a cerca de 1% do gasto total mundial. Na América Latina, responde por um terço do gasto total e é a maior potência militar. Contudo, o Brasil não conta com armas nucleares e, portanto, está excluído do clube das grandes potências militares – integrado pela Índia, por exemplo.

Embora os gastos militares tenham aumentado em média 10% ao ano até 2002, Luiz Inácio Lula da Silva, em seu primeiro ano de governo, reduziu esses gastos em 7,3%, passando de 15,4 a 11,7 milhões de dólares. As razões que motivaram Lula a cortar o orçamento militar são internas e externas. Por um lado, a crise financeira da Argentina afetou a economia brasileira, freou seu crescimento e obrigou o governo a reduzir o gasto militar. Por outro, o novo presidente priorizou significativamente a área social e aumentou o orçamento dos programas voltados à luta contra a pobreza, ao combate à fome, ao acesso à educação fundamental e ao sistema de saúde. Neste sentido, o Brasil se diferencia de outras potências emergentes, como a China e a Índia, na medida em que o propósito de aumentar sua influência no mundo não se associa ao incremento dos gastos militares.

Mas embora o gasto militar – 1,5% do PIB – tenha se mantido relativamente baixo no início do governo de Lula, mais tarde ele tornou a aumentar. Quando o Brasil assumiu a liderança da Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti (MINUSTAH), em 2004, o orçamento militar se incrementou novamente até atingir, em 2007, os 15 milhões de dólares que, como foi mencionado anteriormente, eram gastos em 2002 antes do governo do PT.