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Entre o Norte e o Sul: o papel do Brasil no sistema internacional de segurança

O Brasil desempenha um papel cada vez mais importante no sistema internacional e, em particular, no âmbito da segurança. Uma identidade híbrida Norte-Sul lhe permite defender os interesses do mundo em desenvolvimento e, ao mesmo tempo, ser ouvido pelas grandes potências. Apóia-se em seu grande peso econômico e político e em sua tradição pacífica. Sem ser uma grande potência militar, o Brasil tem participado ativamente das missões de paz da ONU e, pelo menos desde a volta da democracia, tem desenvolvido uma estratégia que procura consolidar seu lugar como fator de estabilização regional e, ao mesmo tempo, fortalecer seu papel no sistema internacional.

Entre o Norte e o Sul: o papel do Brasil no sistema internacional de segurança

Introdução: um sistema internacional em mudança

O Brasil, enquanto potência emergente do Sul, está assumindo um papel cada vez mais importante no cenário internacional em geral e no âmbito da segurança em particular. Sua posição híbrida entre o Norte e o Sul, sua preferência pela diplomacia e a negociação na solução de conflitos e seu apoio ao multilateralismo são os fatores-chave que determinam seu papel no sistema internacional.Nos últimos anos, foram realizados vários estudos sobre as mudanças no sistema internacional. Muitos desses estudos se concentram na análise dos recursos materiais do poder, como o tamanho e o crescimento econômico dos diferentes atores. No caso das pesquisas em segurança internacional, costumam-se focalizar o gasto militar, o tamanho das Forças Armadas e a tecnologia militar.

Contudo, os fatores ideacionais também influem na posição e no papel que um ator como o Brasil assume no cenário internacional. Entendem-se por «fatores ideacionais» as idéias, os valores e as normas, a identidade e as percepções que constroem, transformam e afirmam o papel de um ator no sistema internacional de forma intersubjetiva, ou seja, através da relação que ele estabelece com os outros atores.

A partir de uma concepção ampla do papel do Estado, considera-se que não apenas a estrutura internacional de segurança influi nos atores que se movem nela, mas também que os atores definem as idéias e os lineamentos predominantes que conformam e transformam essa estrutura.

Nesse sentido, a participação e a influência de um determinado ator na criação de idéias, normas, regras, regimes e instituições internacionais, como o Tratado de Não-Proliferação Nuclear ou mesmo o Conselho de Segurança das Nações Unidas, resultam decisivas para definir que papel esse ator desempenha.

Também a identidade de um ator, entendida como «um conjunto mais ou menos ordenado de predicados através dos quais se responde a pergunta: quem é você?», exerce influência significativa no seu papel nas relações internacionais. Essa identidade não está predeterminada; é dinâmica, de caráter intersubjetivo e definida por meio da autopercepção e da percepção externa.Em suma, além dos recursos militares e econômicos, é necessário levar em consideração uma série de fatores que delineiam o papel e a posição do Brasil no sistema internacional de segurança. Mas, ao mesmo tempo, deve-se considerar que o sistema internacional está sofrendo mudanças profundas no que diz respeito à sua arquitetura de poder, bem como às funções e aos recursos dos Estados. Uma dessas mudanças deriva do fato de os atores não-estatais, tanto legais (as ONGs, por exemplo) como ilegais (o crime organizado) estarem assumindo cada vez maior importância. Portanto, os Estados não são mais os únicos atores decisivos e precisam lidar com – e integrar – os outros atores na busca de soluções frente às ameaças transnacionais.

As constantes inovações na tecnologia da informação e a comunicação facilitam e reforçam a crescente conexão entre os diferentes atores. A dissolução da fronteira entre o «interno» e o «externo» questiona a separação tradicional entre política nacional e política exterior. O Estado deve encontrar novos instrumentos e mecanismos para coordenar as duas dimensões.

Mas também houve uma mudança nas idéias predominantes em torno da segurança internacional. Cada vez mais, os Estados abrem mão do enfoque tradicional voltado unicamente para a segurança nacional. Está sendo definido, portanto, um conceito mais amplo centrado nos indivíduos, que relaciona a segurança a aspectos-chave do desenvolvimento humano. Além disso, a crescente percepção de novas ameaças e desafios globais, entre eles os desastres naturais, a mudança climática e o terrorismo transnacional, exige maior cooperação entre os diferentes atores do sistema internacional.

A emergência das novas potências do Sul, que tentam ter voz ativa e aumentar sua influência internacional, é um dos sinais mais evidentes dos processos de mudança. Neste contexto, o Brasil constitui um exemplo de particular interesse. No presente ensaio, será analisado seu papel no sistema internacional de segurança, marcado por sua identidade híbrida Norte- Sul, seus importantes – embora limitados – recursos militares e seu interesse em apoiar a paz e a estabilidade no mundo. Também serão considerados os fatores ideacionais subjacentes à participação do Brasil em diferentes regimes e instituições internacionais.

Brasil: «nova» potência militar?

Há mais de duas décadas, o Brasil está entre os 20 países com maior gasto militar do mundo, o equivalente a cerca de 1% do gasto total mundial. Na América Latina, responde por um terço do gasto total e é a maior potência militar. Contudo, o Brasil não conta com armas nucleares e, portanto, está excluído do clube das grandes potências militares – integrado pela Índia, por exemplo.

Embora os gastos militares tenham aumentado em média 10% ao ano até 2002, Luiz Inácio Lula da Silva, em seu primeiro ano de governo, reduziu esses gastos em 7,3%, passando de 15,4 a 11,7 milhões de dólares. As razões que motivaram Lula a cortar o orçamento militar são internas e externas. Por um lado, a crise financeira da Argentina afetou a economia brasileira, freou seu crescimento e obrigou o governo a reduzir o gasto militar. Por outro, o novo presidente priorizou significativamente a área social e aumentou o orçamento dos programas voltados à luta contra a pobreza, ao combate à fome, ao acesso à educação fundamental e ao sistema de saúde. Neste sentido, o Brasil se diferencia de outras potências emergentes, como a China e a Índia, na medida em que o propósito de aumentar sua influência no mundo não se associa ao incremento dos gastos militares.

Mas embora o gasto militar – 1,5% do PIB – tenha se mantido relativamente baixo no início do governo de Lula, mais tarde ele tornou a aumentar. Quando o Brasil assumiu a liderança da Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti (MINUSTAH), em 2004, o orçamento militar se incrementou novamente até atingir, em 2007, os 15 milhões de dólares que, como foi mencionado anteriormente, eram gastos em 2002 antes do governo do PT.

Quanto ao desenvolvimento tecnológico-militar, vale salientar o lançamento do Sistema de Vigilância da Amazônia (SIVAM) em 2002. Esse sistema de satélites de nova tecnologia visa sobretudo controlar e combater o tráfico ilegal de drogas e armas de maneira rápida e eficaz, além de vigiar e evitar ações guerrilheiras nas zonas fronteiriças com a Colômbia. Apesar de manter uma posição neutra em relação ao conflito colombiano, o objetivo do Brasil é impedir que ele se espalhe no seu território.

A indústria militar brasileira não é muito significativa em âmbito internacional. Durante a década de 80, na fase final da ditadura, as grandes empresas militares ainda usufruíam de subvenções e apoio estatais. O Brasil era um claro exportador na área militar: era o 11o exportador militar do mundo e o líder entre os países em desenvolvimento, graças à produção de armas de alta qualidade, fácil manuseio e baixo custo. No entanto, com a diminuição da demanda mundial de armamento nos finais dos anos 80 e a transição para a democracia, teve início um processo de privatizações e de redução significativa do apoio estatal às empresas da indústria militar. Desse modo, o setor foi perdendo aos poucos a sua importância. Hoje, somente a Embraer, empresa especializada na aviação civil e militar, tem peso no mundo. Mas, mesmo que o Brasil não desempenhe um papel relevante na indústria militar internacional, continua a ser um país de trânsito e está entre os 30 primeiros atores no comércio mundial neste setor.

A identidade do Brasil no âmbito da segurança internacional

O Brasil é, por seu peso demográfico, territorial, econômico e militar, um país continental, que divide fronteira com 10 das 12 nações sul-americanas. Porém, enfrenta enormes desafios internos, regionais e globais. A dissolução da fronteira entre o interno e o externo, no contexto da globalização, torna ainda mais complexos os problemas e os desafios que o Brasil tem de encarar no âmbito da segurança. Não é possível combater, por exemplo, a violência urbana e o crime organizado sem cooperar, regional e internacionalmente, na luta contra o narcotráfico.

Por sua localização sul-americana, o Brasil, em nenhum momento de sua história, esteve no centro das tensões internacionais. Sempre viveu em um entorno relativamente pacífico e não se envolveu em conflitos interestatais desde o fim da Guerra do Paraguai, em 1870. Tudo isso ajudou a consolidar uma tradição diplomática baseada na negociação pacífica, promovida sobretudo pelo Barão do Rio Branco, ministro das Relações Exteriores entre os anos 1902 e 1912 e pai da diplomacia brasileira, que negociou com êxito as fronteiras definitivas com os países vizinhos. Tradicionalmente, o Brasil tem visto suas fronteiras como linhas de cooperação e não de separação.Partindo desse contexto, o Brasil define sua identidade internacional como uma potência emergente de dimensões continentais, com especial interesse na integração regional como modo de promover o desenvolvimento e a estabilidade, elementos que considera básicos para seu próprio desenvolvimento. Sendo a diplomacia o instrumento prioritário de sua política exterior, o Ministério das Relações Exteriores, Itamaraty, caracteriza-se, já desde a época do Barão do Rio Branco, por seu alto profissionalismo.

A intenção do Brasil de desempenhar um papel decisivo no cenário internacional e de se apresentar como «defensor» dos interesses do mundo em desenvolvimento frente às grandes potências, sem questionar as regras e as normas internacionais dominantes, é particularmente visível desde o início do governo FHC, como parte de uma estratégia continuada ativamente por Lula. Nesta perspectiva, o Brasil está conseguindo transformar sua identidade híbrida entre o Norte industrializado e o Sul em vias de desenvolvimento em um verdadeiro valor agregado. Marca assim uma diferença importante em relação aos outros países que integram o grupo BRIC (a Rússia, a Índia e a China), que contam com importantes recursos militares – especialmente a China e a Rússia – e adotam uma estratégia internacional muito mais agressiva e claramente voltada a ganhar um espaço entre as grandes potências.

Esses princípios definem a identidade do Brasil no âmbito da segurança internacional. A promoção da paz e do desenvolvimento através de organismos multilaterais, bem como o chamado à mediação e à diplomacia, constitui um pilar importante da política exterior, como salientaram Lula e seu chanceler, Celso Amorim. O Brasil ganha projeção como potência pacificadora e estabilizadora na sua região. Essa identidade de potência regional se reflete na idéia da criação do Conselho Sul-Americano de Defesa. Esse foro ou organismo serviria ao projeto global brasileiro de ganhar mais prestígio, uma vez que esse objetivo está ligado à consolidação de seu papel como potência regional imprescindível que atua, se necessário, até como árbitro ou facilitador.

Fora da região, especialmente do ponto de vista de alguns países europeus, o Brasil é visto como uma potência regional pacificadora e estabilizadora, que promove o desenvolvimento econômico em sua vizinhança e uma política conciliadora e de negociação. Ao mesmo tempo, é visto como uma potência emergente com a qual é preciso contar e que convém ser levada em consideração nos debates internacionais que tentam fomentar o multilateralismo. A Alemanha, por exemplo, define o Brasil como um «país âncora», enquanto a União Européia iniciou, em julho de 2007, um processo de associação estratégica com o país.

Um novo enfoque em segurança

O papel atual do Brasil no âmbito da segurança internacional se reflete em sua participação ativa nos organismos multilaterais. Os diplomatas brasileiros vêem esses organismos como espaços privilegiados na busca do objetivo máximo da política exterior: a obtenção de condições favoráveis para o desenvolvimento do país. Isso pressupõe avançar na construção de um ambiente favorável para sua posição de potência emergente e para o desenvolvimento nacional no que diz respeito à melhora do nível de vida e ao maior crescimento econômico.

Vendo-se como defensor dos interesses do mundo em desenvolvimento, o Brasil defende a democratização e a institucionalização dos processos de tomada de decisões nos foros multilaterais. Neste contexto, leva adiante sua campanha por um assento permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas. O gigante sul-americano quer que os países emergentes do Sul aumentem sua voz e sua participação para garantir um sistema mais representativo e um organismo baseado na transparência e nos princípios democráticos.

Mas, apesar de assumir um papel cada vez mais ativo como potência pacificadora em sua região e no mundo, o Brasil enfrenta desafios internos que são ainda mais complexos em um contexto de globalização e de dissolução entre o externo e o interno. Nesse sentido, cabe ressaltar especialmente o tráfico de bens ilícitos (drogas e armas) e a violência urbana e rural em espaços em que o Estado está (quase) ausente. Essa ambigüidade entre desafios internos, intimamente relacionados ao mundo globalizado, e a crescente participação no cenário internacional enfrentando problemas e ameaças transnacionais, reflete-se em sua já mencionada identidade como potência emergente do Sul.

Brasil nas missões de paz

Durante os últimos 60 anos, o Brasil participou de quase 30 missões de paz sob as bandeiras das Nações Unidas (ONU) e da Organização dos Estados Americanos (OEA). Essa contribuição, embora tenha sido, na maioria das vezes, apenas simbólica em termos de recursos financeiros e de pessoal, serviu para demonstrar o interesse do Brasil na promoção da paz e da segurança, encaminhando seus esforços através dos canais multilaterais existentes. Por não estar envolvido em conflitos interestatais nem enfrentar conflitos armados internos, o país conseguiu aproveitar sua situação relativamente pacífica para promover a paz e a segurança nos âmbitos regional e internacional com certa credibilidade.

O Brasil participou da primeira missão de paz documentada na América do Sul em meados do século XIX, quando integrou as operações militares que acabaram com a ditadura de Rosas na Argentina. A pedido do governo do país vizinho, a Divisão de Observação brasileira permaneceu até 1856, contribuindo para a paz e a estabilidade regionais. O interesse em garantir a harmonia regional também se reflete na participação brasileira na Comissão Militar Neutra, após a Guerra do Chaco entre o Paraguai e a Bolívia.

Após a Segunda Guerra Mundial, com a criação da ONU e da OEA, o Brasil passou a participar das missões de paz sob o mandato dessas organizações internacionais em diferentes regiões do mundo, mas sobretudo na América Latina, no Caribe e nos países de língua portuguesa da Ásia e da África. Até o golpe militar de 1964, o Brasil participou de missões de paz nos Bálcãs, no Canal de Suez, no Congo e na Guiné Equatorial. Os presidentes Juscelino Kubitschek (1956-1960), Jânio Quadros (1961) e João Goulart (1961-1964) tentaram uma maior participação no cenário internacional através do desenvolvimento de uma política externa independente, que procurava ao mesmo tempo contribuir para a paz e se distanciar das estratégias de Washington.

O Brasil abandonou essa política durante a ditadura militar, quando foi instituída a Doutrina da Segurança Nacional – impulsionada pela Escola Superior de Guerra e dirigida aos militares de alta patente. A última participação foi a do ano 1965, na República Dominicana: sob o mandato da OEA, o Brasil teve um papel de destaque na Força Armada Interamericana com um total de 1.100 efetivos. Não haveria experiências semelhantes nos anos seguintes. De certo modo, o regime autoritário interrompeu a emergência do Brasil como potência pacificadora regional e global.

A transição para a democracia coincidiu com o surgimento de um novo conceito de segurança no cenário internacional, em particular na ONU. Novos assuntos e desafios começaram a preocupar a comunidade internacional a partir das mudanças produzidas com o fim da Guerra Fria e a globalização. Tais mudanças afetam o papel e as funções dos Estados e criam conexões mais estreitas entre diferentes lugares do mundo. O conceito de segurança ligado unicamente ao Estado Nacional soberano foi sendo abandonado, consolidando-se, em contrapartida, o que hoje se denomina «segurança humana». Esta abrange a segurança contra a violência e a perseguição, bem como a segurança alimentar e econômica, e tem como foco os indivíduos ameaçados e não apenas a segurança nacional do Estado. Temas como o narcotráfico, a mudança climática e a proteção dos direitos humanos fazem parte dessa nova perspectiva.

Nesse contexto, o Brasil vem mostrando um interesse crescente por se inserir no sistema internacional globalizado, influir na agenda internacional e desempenhar um papel mais importante. Desde a década de 90, as Forças Armadas brasileiras participam cada vez mais de missões de paz na América Latina, na África e, por vezes, na Ásia e na Europa.

Vale salientar o papel do Brasil com relação às ex-colônias portuguesas. O Brasil foi, por exemplo, o primeiro país do mundo a reconhecer a independência de Angola em 1975. Entre 1988 e 1997, o governo brasileiro, como parte de uma missão da ONU, mandou para esse país aproximadamente 1.200 pessoas – entre efetivos do pessoal militar, observadores policiais, agentes de saúde, engenheiros e técnicos. Em Moçambique, o Brasil assumiu a liderança militar da Operação das Nações Unidas para Moçambique (ONUMOZ). Também desempenhou um papel importante em Timor Leste, onde – com o apoio de Portugal, da Indonésia e do então secretário-geral da ONU, Kofi Annan – ajudou a organizar uma consulta popular que resultou na independência desse país. Apesar das restrições orçamentárias da época, o Brasil participou ativamente e atuou como mediador entre a Indonésia e as autoridades timorenses.

O papel do Brasil no Haiti é chave. É um precedente importante, uma vez que nunca teve papel tão decisivo em nenhuma missão anterior. Em 2004, o Brasil aceitou o convite da ONU e, apesar das duras críticas que recebeu, até de dentro do próprio partido do governo, o interesse em projetar a imagem de uma potência pacificadora em âmbito global primou na hora de tomar a decisão. As Forças Armadas apoiaram a intervenção no país caribenho, o mais pobre da América Latina. Em termos técnicos, a participação na MINUSTAH é um bom treinamento, que serve para melhorar suas capacidades quanto à tecnologia e aos mecanismos inovadores. Através do envio de tropas e engenheiros, e dos programas de desenvolvimento bilaterais e multilaterais, o Brasil vincula o conceito amplo de segurança humana com políticas favoráveis a um desenvolvimento humano sustentável, que ajudem a produzir um contexto que permita que o Haiti saia da crise. O Haiti recebe ajuda do Brasil para o desenvolvimento, e a Agência Brasileira de Cooperação está realizando diferentes projetos nesse país.

Considerações finais O papel ativo do Brasil nas missões de paz da ONU, em particular no Haiti, é um exemplo de sua estratégia de inserção internacional e da função que pretende desempenhar no mundo. Na sua condição de país em vias de desenvolvimento, mas com enorme peso político, geográfico e econômico, o Brasil busca a consolidação de sua voz em um mundo a cada vez mais globalizado e interdependente.

Referências bibliográficas

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