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En busca de sentido para el proceso iberoamericano. Entre el ocaso y la reforma

El proceso iberoamericano se encuentra en una situación precaria que se refleja en el absentismo de muchos presidentes latinoamericanos en las últimas cumbres. Más allá de este síndrome formal, lo iberoamericano está profundamente herido por la falta de un proyecto político consistente y su reducción a una identidad cultural. También la competencia con las cumbres eurolatinoamericanas le ha robado al proceso iberoamericano mucho de su atractivo. Sin embargo, el verdadero reto consiste en desespañolizarlo, hacerlo independiente de los vaivenes de la política interna española y generar un fundamento más allá de la delgada base cultural, que no logra sustentar una presencia política iberoamericana en las relaciones internacionales.

En busca de sentido para el proceso iberoamericano. Entre el ocaso y la reforma

Los días 18 y 19 de octubre de 2013 se realizó en la ciudad de Panamá la XXIII Cumbre Iberoamericana, con la ausencia de más de la mitad de los mandatarios iberoamericanos1. Parece ser que las cumbres iberoamericanas son las primeras víctimas de la pérdida de importancia de Europa en América Latina, ya que son reflejo de todos los síntomas de esta relación precaria: falta de agenda entre las partes, declaraciones de papel, compromisos que no se honran y simbolismo en lugar de sustancia. Todo esto se produce en el contexto de la circunstancia agravada de un protagonista en plena crisis económica, como es el caso de España, que además desde hace tiempo ha perdido la capacidad de lograr una articulación real de sus políticas con la región y ha buscado socorro en la Secretaría General Iberoamericana (Segib), bajo el experimentado liderazgo de Enrique V. Iglesias, quien con su prestigio personal supo encubrir por cierto tiempo en la década pasada esta incapacidad política madrileña. Los vaivenes de la política latinoamericana de España, dependiendo de los gobiernos de turno, profundizaron esta percepción de utilidad limitada que prevaleció en las últimas cumbres iberoamericanas.

No es necesario hacer un recuento de todas las críticas al proceso iberoamericano: irrelevancia, inoperatividad, bajo compromiso efectivo de los países miembros, todos ellos elementos que se resumen en la sugerencia de que ha «llegado el momento de clausurar el ciclo de las cumbres iberoamericanas»2. Hace ya algunos años se habían hecho oír voces que le recomendaban a España «olvidar Iberoamérica»3 y colocar a la región en el entramado eurolatinoamericano. Sin embargo, también se encuentran opiniones que insisten en que «las cumbres son más necesarias que hace dos décadas, ya que el proyecto iberoamericano, anclado en lo cultural e identitario, puede reforzar las bases de una iniciativa latinoamericana y euroibérica»4. Mientras que para unos la búsqueda de una nueva racionalidad para lo iberoamericano no arrojó resultados convincentes, parece ser que los gobiernos siguen apostando a una perspectiva de reforma para salvar este esfuerzo de concertación del pasado con una nueva cara que logre darle sentido a la presencia de este formato iberoamericano en las relaciones internacionales.

El abandono presidencial de las cumbres

La Cumbre de Panamá podría servir de ejemplo de un proceso de cumbres moribundo en su formato actual por simple abandono, es decir, por la falta de voluntad de los integrantes de asistir a los encuentros a nivel de presidentes (cualesquiera sean sus motivos). Es sugerente que desde la Cumbre de Santiago de Chile en 2007 el tema de las ausencias se haya convertido en un elemento preponderante de los reportes sobre las cumbres anuales, señalando el problema central del decreciente atractivo de estas reuniones para los presidentes latinoamericanos. El absentismo se ha relacionado con una gran cantidad de factores: el cambio de los tiempos de América Latina con un mayor afianzamiento de la región, su fractura ideológica interna con el surgimiento de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) y otras dinámicas (sub)regionales, las dificultades para lograr consensos y la atracción de formatos alternos como la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), etc.; todos ellos desarrollos a los cuales el proceso iberoamericano no supo –o a lo mejor no pudo– responder a causa de su endeble base cultural. Si los mandatarios ya no encuentran el valor agregado de estos encuentros iberoamericanos5, no será solamente el cansancio respecto del «cumbrismo»6 el factor más importante; tampoco debe dejarse fuera del debate la actuación de España como protagonista central de este esfuerzo y el poco compromiso de Portugal con el formato, lo cual se demuestra con la suspensión de pagos por parte de este país a la Segib. El «liderazgo ejemplificador» ejercido entre 1991 y 19927 por España –la España de la transición democrática dominada por el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) que, enfatizando la «comunidad histórica» con América Latina representada por la Corona, lograba abrirle a la región la puerta hacia la Unión Europea– ha perdido su esplendor; el pretendido modelo de un «liderazgo compartido» del gobierno socialista de José Luis Rodríguez Zapatero nunca terminó de cuajar. Los gobiernos del conservador Partido Popular (PP), con su visión de un liderazgo instrumental en función de sus intereses nacionales, menos aún lograron convocar el compromiso de los presidentes latinoamericanos. Además, se ha hecho sentir una situación de creciente competencia con el Diálogo Euro-Latinoamericano, que inició su propia dinámica de cumbres a partir de 1999, culminando con la VII Cumbre en Santiago de Chile en enero de 2013. Por otra parte, la crisis económica que está sufriendo España ha mermado todavía más la convocatoria de las cumbres. Hoy en día se han invertido los papeles: España solicita inversiones latinoamericanas en su país, mientras anteriormente era un activo exportador de capitales hacia la región.

Una segunda ojeada pone en evidencia que hay muchas especificidades de la Comunidad Iberoamericana de Naciones que dificultan la continuidad de las cumbres anuales y que, a su vez, son encubiertas por las mismas cumbres y su factor telemático. La cantidad de programas en materia de cooperación8 que se han ido gestando con participaciones parciales en cuanto a los miembros de la comunidad muchas veces resultan deficientes a causa de financiamientos precarios, lo cual implica que –a pesar de ser considerados un acervo importante y de aprendizaje en materia de cooperación multilateral– no han generado efectos en la práctica de la cooperación.

Para la Cumbre de 2012 en Cádiz, el rey Juan Carlos había asumido un gran esfuerzo personal con el fin de no sufrir el mismo desaire que en la Cumbre de Asunción de 2011; no obstante, en Panamá volvió a repetirse la misma experiencia de Paraguay: el cónclave sufrió la ausencia de la mayoría de los presidentes latinoamericanos. Inculpar al presidente del país anfitrión, Ricardo Martinelli, por no haberse comprometido más con la concreción del evento, no viene al caso: lo que está sufriendo el proceso iberoamericano es la ausencia de agenda y, especialmente, el no haber pasado nunca de ser un proyecto hispano a ser un proyecto realmente iberoamericano. Esto lo demuestra la simple falta de contribuciones latinoamericanas al presupuesto, que fue cubierto en más de 70% por España que, una vez más, debió aportar recursos propios para suplir el financiamiento que no llegaba de Latinoamérica, tanto en el presupuesto para la Segib y sus dependencias como para los programas especiales de cooperación.

  • 1. Günther Maihold: subdirector del Instituto Alemán de Asuntos Internacionales y Seguridad (swp, por sus siglas en alemán) y profesor de la Universidad Libre de Berlín; actualmente es titular de la Cátedra Guillermo y Alejandro Humboldt en El Colegio de México, México, df. Palabras claves: cumbres iberoamericanas, identidad cultural, España, América Latina.. V. la documentación de la Cumbre: http://cumbreiberoamericanapanama.pa/.
  • 2. Juan Gabriel Tokatlian: «El ocaso de las cumbres iberoamericanas» en El País, 23/10/2013.
  • 3. Vicente Palacio: «Olvidar Iberoamérica» en Foreign Policy Edición Española, 6-7/2010, pp. 37-41.
  • 4. Carlos Malamud: «España, América Latina, Iberoamérica», Comentario Elcano No 66/2013, Real Instituto Elcano, Madrid, 23/10/2013.
  • 5. Ver Francisco Rojas Aravena: «Diplomacia de Cumbres: xxi Cumbre Iberoamericana: balance y escenarios futuros», Flacso, San José de Costa Rica, 2011, p. 7.
  • 6. Ver Susanne Gratius, G. Maihold y Álvaro Aguillo Fidalgo: «Alcances, límites y retos de la diplomacia de cumbres europeo-latinoamericanas, Alcalá de Henares», Documento de Trabajo No 23, Instituto de Estudios Latinoamericanos (Ielat), 2011.
  • 7. Ver Celestino del Arenal: Política exterior de España y relaciones con América Latina, Siglo xxi / Fundación Carolina, Madrid, 2011, p. 299.
  • 8. V. al respecto Segib: Memoria de la cooperación iberoamericana 2012, Madrid, 2013, disponible en http://segib.org/sites/default/files/Memo-Coopib-2012-esp.pdf.