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El sistema de pensiones en Chile

En 1981, la dictadura implementó una reforma radical al sistema de pensiones de Chile basada en la construcción de un esquema privado de capitalización individual. A más de 26 años de su lanzamiento, el sistema que tantos elogios cosechó en el mundo está lejos de dar los resultados previstos: aunque el nivel de cobertura es alto en comparación con otros países de la región, sigue siendo similar al que existía antes de la reforma y, al igual que el nivel de las pensiones, no parece haberse beneficiado del alto crecimiento económico del país, lo que genera desigualdades cada vez mayores. Por eso, el gobierno de Michelle Bachelet impulsó una ley que, sin alterar la esencia del sistema, incluyó un nuevo pilar solidario, una presencia más fuerte del Estado y cambios en el funcionamiento de las administradoras privadas.

El sistema de pensiones en Chile

En 1981, la dictadura implementó una reforma radical al sistema de pensiones de Chile basada en la construcción de un esquema privado de capitalización individual. A más de 26 años de su lanzamiento, el sistema que tantos elogios cosechó en el mundo está lejos de dar los resultados previstos: aunque el nivel de cobertura es alto en comparación con otros países de la región, sigue siendo similar al que existía antes de la reforma y, al igual que el nivel de las pensiones, no parece haberse beneficiado del alto crecimiento económico del país, lo que genera desigualdades cada vez mayores. Por eso, el gobierno de Michelle Bachelet impulsó una ley que, sin alterar la esencia del sistema, incluyó un nuevo pilar solidario, una presencia más fuerte del Estado y cambios en el funcionamiento de las administradoras privadas.

La reforma previsional de la dictadura, 26 años después

Tres años después del golpe de 1973, la dictadura militar chilena encaró una reforma radical del sistema de pensiones. El objetivo era crear un régimen de capitalización individual de administración privada que reemplazara al sistema estatal de reparto. El nuevo sistema se implementó recién a fines de 1981 a través de un decreto-ley carente de toda legitimidad democrática.

Para justificar la reforma, el gobierno de Augusto Pinochet criticó duramente el sistema anterior. Los problemas realmente existentes se mezclaron con argumentos de naturaleza ideológica. Se adujo, por ejemplo, que el bajo nivel de las pensiones y las crecientes dificultades de financiación en una serie de cajas de compensación paralelas eran problemas inherentes al sistema, cuando en realidad eran causados por parámetros específicos que podían corregirse sin una reforma integral. Jaime Ruiz Tagle, miembro del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional creado por Michelle Bachelet, llega hoy a la conclusión de que una reforma parcial del sistema de reparto era perfectamente factible. Sin embargo, la reforma total encarada por la dictadura hizo que, a partir de 1982, todos los trabajadores en relación de dependencia fueran ingresados compulsivamente al nuevo sistema privado y obligados a adherir a alguna Administradora de Fondos de Pensión (AFP). Las únicas excepciones fueron los integrantes de las Fuerzas Armadas y los Carabineros, además de algunos pocos aportantes que en el momento del traspaso permanecieron en el antiguo sistema de reparto.

Hasta hace apenas seis años, los críticos del modelo previsional chileno aún remaban contra la corriente. El sistema de capitalización individual obligatorio era propagado internacionalmente como un ejemplo exitoso, a partir de la convicción compartida –no solo en Chile– de que el mercado es capaz de asegurar resultados óptimos también en el sector previsional. Sin embargo, la realidad actual muestra una cara radicalmente distinta. Ninguna de las metas planteadas entonces pudo ser alcanzada.

Gastos sociales. El traspaso del antiguo régimen de reparto al nuevo sistema continúa generando hasta hoy enormes gastos de transición. Entre 1981 y 2004, el déficit del sistema previsional público, generado por la continuación del pago de pensiones del sistema antiguo, el reconocimiento de derechos adquiridos en ese sistema y su traspaso a los fondos de pensiones privados y el pago de pensiones asistenciales para personas carentes de recursos, como así también por los subsidios garantizados para alcanzar la pensión mínima, ascendió, en promedio, a 4,7% del PIB, si bien este ascenso ha tendido a la baja. A este porcentaje se le sumaron gastos del orden de aproximadamente 1,3% del PIB para financiar el déficit de las cajas de pensiones de las Fuerzas Armadas y los Carabineros. Estas cifras son claramente mayores que el déficit que se registraba en 1980 –alrededor de 1,8%–, antes de que la reforma entrara en vigor. Entre 1996 y 2006, más de un cuarto del gasto público, incluido el traspaso de recursos a los fondos de pensiones privados, se destinó al sistema previsional.

Grado de cobertura y densidad de aportes. A fines de 2007, la población de Chile ascendía a 16,7 millones de personas, de las cuales aproximadamente ocho millones estaban afiliadas a las AFP. Se consideran afiliadas todas aquellas personas que hayan efectuado al menos un aporte durante su vida, es decir que el cálculo incluye a quienes ya no se encuentran insertos en el mercado laboral. Es por eso que resulta más adecuado considerar el número de aportantes, que asciende a 4,37 millones. La población económicamente activa de Chile ronda los siete millones de personas. Esto significa que alrededor de 62% de la población activa aporta a un fondo de pensiones privado, mientras que otro 3,7% continúa aportando al sistema antiguo. La cobertura, entonces, alcanza a dos tercios de la población. Según datos oficiales, es la más alta de América Latina. Además, a diferencia de lo que sucede en otros países de la región, la cobertura abarca a un porcentaje comparativamente mayor del sector de menores ingresos.

Sin embargo, este buen posicionamiento respecto de otros países latinoamericanos queda relativizado si se tiene en cuenta que, después de más de un cuarto de siglo, la extensión de la cobertura no aumentó en comparación con la vigente en 1975, pese a que desde 1990 el ingreso per cápita del país se incrementó más de cuatro veces. Aún al día de hoy, más de un tercio de la población activa sigue careciendo de cobertura previsional contributiva; esto vale sobre todo para los trabajadores autónomos.

Al mismo tiempo, los datos acerca de la cobertura total reflejan apenas una parte de la realidad, pues los afiliados a las AFP aportan solo en forma esporádica, con las consecuentes «lagunas previsionales» que ello genera. La densidad de aportes promedio es de alrededor de 52% de la vida laboral. Además, se registran diferencias de género muy claras: mientras que la densidad de aportes de los hombres asciende a casi 60%, la de las mujeres es inferior a 44%. Un cuarto de los afiliados efectúa aportes por un periodo que llega apenas a 24% de su vida laboral y solo 30% de los afiliados alcanza el 80% de densidad de aportes, que fue el nivel supuesto cuando se inició la reforma.